Основы административно-правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства.

Содержание

Введение
1. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства
2. Особенности административно-правового статуса иностранцев и лиц без гражданства
3. Совершенствование административно-правового регулирования положения иностранных граждан
Заключение
Список использованной литературы

Основы административно-правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства.

Однако п. 3 ст. 11 Закона об иностранцах ограничивает иностранных граждан, замещающих должности в дипломатических и консульских учреждениях на российской территории, в свободе передвижения. Так, «иностранным гражданам - сотрудникам дипломатических представительств и работникам консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудникам международных организаций, а также аккредитованным в Российской Федерации иностранным журналистам право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации предоставляется на основе принципа взаимности, кроме территорий перечисленных в п. 3 ст. 11 Закона об иностранцах.
Кроме того, ст. 14 Закона об иностранцах устанавливает некоторые ограничения административной дееспособности иностранных граждан и лиц без гражданства в зависимостиот их статуса по периоду их проживания в России: временно проживающий в РФ иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание (п. 5 ст. 14).
Схожие ограничения установлены и в отношении трудовой деятельности лица, не обладающего гражданством РФ: работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников только при соответствующем разрешении, а иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность только при разрешении на работу.
Пребывая или проживая на территории российского государства, иностранные граждане и лица без гражданства, а также иностранные юридические лица обязаны соблюдать правила, установленные для граждан Российской Федерации и российских юридических лиц. Таким образом, мы возвращаемся к рассмотрению вопроса об общем субъекте административного права, а также о тонкостях административной правосубъектности лиц, не обладающих принадлежностью к российскому гражданству.
Правила гражданского, семейного, уголовного и налогового, за исключением случаев межгосударственных соглашений РФ с иностранными государствами об избегании двойного налогообложения, права применяются и к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц.
На иностранных граждан и юридических лиц, а также на лиц без гражданства распространяются нормы Особенной части КоАП РФ, за исключением ряда нормативных предписаний, согласно которым ответственность могут нести только российские граждане и организации. Например, за нарушение правил воинского учета, правил пользования документами, удостоверяющими личность гражданина РФ, административная ответственность устанавливается только для лиц с российской государственной принадлежностью. Вместе с тем в КоАП РФ включены нормы, предусматривающие ответственность только иностранных граждан и юридических лиц и лиц без гражданства. Такими специальными предписаниями являются в соответствии с ч. 2 ст. 2.6 случаи, когда иностранные граждане и юридические лица, лица без гражданства совершают административные правонарушения, предусмотренные ч. 2 ст. 8.16, ст. 8.17-8.20, ч. 2 ст. 19.4 КоАП РФ, на континентальном шельфе или в исключительной экономической зоне РФ.
Статья 18.4 «Нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации» КоАП РФ имеет две части по признаку государственной принадлежности субъектов административной ответственности (виновных лиц). Так, первая часть устанавливает юридическую ответственность для граждан РФ, а вторая - для иностранных граждан и апатридов.
В то же время необходимо отметить, что ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ предусматривает принцип равенства в отношении привлечения субъекта административного правонарушения к ответственности независимо от его государственной принадлежности. Так, лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также ряда других обстоятельств.
Исключением из общего правила об административной юрисдикции является наличие определенных правовых иммунитетов. Как указывалось, вопросы об административной ответственности иностранного гражданина, пользующегося иммунитетом от юрисдикции российского права в соответствии с федеральными законами и международными договорами РФ и совершившего на ее территории административное правонарушение, разрешаются в соответствии с нормами международного права.
Тем самым ч. 3 ст. 2.6 КоАП разрешение вопросов с участием иностранных граждан - сотрудников дипломатических и консульских учреждений отсылается на усмотрение международных и межгосударственных соглашений РФ. В соответствии с Венскими конвенциями о дипломатических и о консульских сношениях, а также иными схожими международно-правовыми актами к административной ответственности не могут быть привлечены: главы иностранных дипломатических представительств; члены дипломатического корпуса дипломатической миссии, а также члены их семей; консульские представители и консульские должностные лица, а также члены их семей; полномочные представители «общепризнанных» международных организаций (например, ООН и ее специализированных учреждений).
В соответствии с международными и межгосударственными нормативными правовыми актами иммунитетом от административной ответственности пользуются члены государственных, парламентских, правительственных делегаций при осуществлении официальных визитов в РФ. Кроме того, ст. 22 Закона об иностранцах установлен и особый порядок регистрации иностранцев, имеющих дипломатические привилегии и иммунитеты, и членов их семей.
Вопреки сложившемуся в обществе стереотипу, иногда попадающему и в литературу, иностранные граждане и лица без гражданства в РФ отнюдь не лишены избирательного права. Действительно, согласно п. 1 ст. 12 Закона об иностранцах, последние не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, а также участвовать в референдуме РФ и референдумах ее субъектов. Вместе с тем в соответствии с п. 2 ст. 12 Закона об иностранцах постоянно проживающие в РФ иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме. Так, пункт 10 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определено, что на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.
2. Особенности административно-правового статуса иностранцев и лиц без гражданства
Российское государство исходит из того, что иностранцы и лица без гражданства (апатриды) должны иметь равные между собой права и обязанности независимо от пола, расовой, национальной принадлежности, имущественного положения и так далее, при этом оно основывается на принципе предоставления иностранцам и лицам без гражданства максимума прав, не связанных с российским гражданством. В соответствии с п. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором.
По своему объему и конкретному содержанию административная право субъектность иностранцев и лиц без гражданства может быть общей, особенной и специальной по тем же критериям и классификационным основаниям, которые указывались нами выше при рассмотрении административно-правового статуса российских граждан.
Общая административная правосубъектность иностранцев и апатридов по своему содержанию близка к праводееспособности граждан России, за незначительными изъятиями и ограничениями. Иностранные граждане, в частности, не могут состоять на государственной и муниципальной службе в России, участвовать в выборах, не могут допускаться к являющимся государственной тайной сведениям, на них не распространяется воинская обязанность российских граждан и т.д. В основном же на них распространяются все конституционные права, обязанности и гарантии, установленные для россиян.
Особенная административная правосубъектность различных категорий иностранных граждан конкретно определяется официально зафиксированной целью, а также длительностью времени их пребывания на территории России (постоянно проживающие, временно пребывающие, проезжающие нашу страну транзитом). Ясно, что особенные права и обязанности по своему объему, конкретному содержанию весьма различны у дипломатов, иностранных студентов, аспирантов, консультантов, коммерсантов, журналистов, туристов и т.д.
Специальная административная правосубъектность иностранных граждан выражается в наличии специфических прав и обязанностей у некоторых категорий иностранцев, например, у объявленного персоной нон грата (не желательное лицо) дипломата, у получивших политическое убежище лиц, у лиц без гражданства и т.д. Проявлением специальной административной правосубъектности иностранцев и апатридов будет, например, предусмотренная в ст. 3.2 КоАП РФ возможность применения к ним специфической меры административного взыскания - выдворение за пределы Российской Федерации, которая к российским гражданам применяться не может.
Кроме дипломатов, не подведомственных российской юрисдикции и пользующихся правом экстерриториальности (за нарушение законов России они не преследуются по российским законам, а территория посольств экстерриториальна и там действуют лишь законы страны, которую они представляют), все остальные категории иностранцев и лиц без гражданства полностью находятся в сфере действия российского законодательства и подлежат ответственности по российским законам на общих основаниях с гражданами России. В нормах административного права последовательно проводится принцип полной ответственности иностранцев и апатридов. Даже на лиц, пользующихся дипломатическим иммунитетом, распространяются некоторые правила охраны общественного порядка и безопасности, и они могут задерживаться (но не арестовываться!) в административном порядке в случаях совершения правонарушений, граничащих с преступлениями.
Административно-правовой статус иностранцев достаточно полно урегулирован Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», а порядок оформления и выдачи документов для въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранцев и лиц без гражданства четко регламентируется в главе IV Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в редакции от 22 июля 2008 г.).
3. Совершенствование административно-правового регулирования
положения иностранных граждан
Вопрос совершенствования административно-правового регулирования положения иностранных граждан и лиц без гражданства следует рассматривать в контексте соотношения частного и публичного права, поскольку лишь в этом случае отчетливо определяется сфера действия такого регулирования и соответственно его дальнейшее развитие. Сегодня еще широко распространены популярные в период начала экономических реформ 90-х годов представления о том, что обеспечение интересов личности осуществляется в рамках частного права, а публичное право обеспечивает интересы государства и общества, часто даже в противовес интересам личности. Данная позиция вызывает существенные возражения.
Административно-правовое регулирование как юридический механизм устанавливает непосредственный порядок реализации и защиты публично-правовых интересов, получающих правовое выражение в действующей в государстве конституции. Являясь публично-правовым механизмом, административно-правовое регулирование обеспечивает положение человека с позиций его принадлежности к соответствующей социально-политической общности (в отличие от частноправового регулирования, рассматривающего положение лица изолированно, вне его социальных связей). Таким образом, специфика административно-правового регулирования выражается в том, что обеспечение положения и защита гражданина осуществляется не только и не столько в непосредственно прямой форме (путем определения его административно-правового статуса), но в основном с позиций обеспечения и защиты публичных (общесоциальных и государственных) интересов, в которых выражаются интересы человека как социализированного субъекта. Устанавливая механизм правового регулирования, систему и организацию органов исполнительной власти, а также их полномочия, защищая общесоциальные и государственные интересы, административно-правовое регулирование тем самым обеспечивает положение гражданина. Это исходные положения в понимании природы административно-правового регулирования в целом, а особенно отчетливо они проявляются в отношении иностранных граждан: определяя положение иностранных граждан в качестве общей задачи, административно-правовое регулирование основной целью имеет обеспечение и защиту положения собственных граждан государства.
Таким образом, именно в рамках публичного права, основным выразителем которого выступает административное право, осуществляется основное обеспечение интересов человека и гражданина, и реализуется эта задача прежде всего через механизм административно-правового регулирования. Соответственно, совершенствование административно-правового регулирования предполагает развитие, укрепление и защиту положения человека, и только в этом аспекте изменения можно охарактеризовать как совершенствование.
В условиях рыночной экономики административно-правовое регулирование положения иностранных граждан и лиц без гражданства имеет особую специфику. Необходимая в этих условиях свобода субъектов экономических отношений самостоятельно организовывать и планировать свою деятельность, когда непосредственное регулирование отношений между ними осуществляется на основе норм и методов частного права, задачей административного регулирования становится создание для этой деятельности наиболее благоприятных условий с публично-правовых позиций. Это значит, что административно-правовой механизм направляется на создание для этой сферы такого публично-правового пространства, которое обеспечит эффективную деятельность субъектов отношений без непосредственного вмешательства в их отношения, установив лишь необходимые для поддержания порядка и исключения злоупотреблений требования, но при этом надежно обеспечит защиту публично-правовых интересов.
Непосредственный анализ содержания административно-правового регулирования положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации требует предварительного обращения к обусловливающим его социально-экономическим обстоятельствам. Для рассмотрения административно-правового регулирования это имеет особенное значение. Во-первых, потому что формирование механизма регулирования положения иностранных граждан необходимо осуществлять в контексте определяющих его обстоятельств, а также с учетом последствий и результатов такового. Это предопределяется императивностью и прямым характером административно-правового регулирования, где содержание самих норм имеет основное регулятивное значение (в отличие от частноправового регулирования, имеющего диспозитивный характер, что позволяет регулировать правоотношения в договорном порядке, и соответственно конкретно-регулятивное содержание правовых норм в этом случае имеет не столь принципиальное значение; кроме того, многие вопросы вообще решаются сторонами самостоятельно), поэтому особенно важен вопрос об обстоятельствах регулирования и последствиях действия соответствующих правовых норм. Во-вторых, организация и система административно-правового регулирования обусловливается и формируется под влиянием внешних обстоятельств, в данном случае социально-экономических.
Административно-правовое регулирование положения иностранных граждан является актуальнейшим вопросом для современного экономически развитого общества и формируется прежде всего на основе экономической роли, которую играют иностранцы.
Экономически развитые государства с высоким уровнем благосостояния, социальной защищенности, образования и запросов собственных граждан с целью снижения издержек и сохранения высокого уровня экономического роста вынуждены привлекать иностранных граждан из развивающихся стран, чтобы заполнить нишу малоквалифицированной и низкооплачиваемой рабочей силы. Кроме того, ситуация усугубляется низкой рождаемостью, создающей дефицит трудовых ресурсов. Иностранцы привлекаются к работе, на которую очень низкий спрос среди местного населения, поэтому в обществе не возникает серьезных экономических противоречий, но и в этих условиях возникают острые конфликты, причиной которых выступают социальные и культурные противоречия (ярким примером явились недавние волнения иммигрантов во Франции, сопровождавшиеся поджогами автомашин и уличными беспорядками).
В Российской Федерации вопрос об административно-правовом регулировании положения иностранных граждан и лиц без гражданства в условиях рыночной экономики обострился лишь в последние 15 лет. Формируя собственную политику в этой сфере позже других стран, наше государство получило уникальную возможность, проанализировав происходящие социально-экономические процессы, опыт и результаты деятельности других государств, выстроить систему отношений, избежав многих ошибок. Оптимальная основа для регулирования была создана Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г.
Однако используя в качестве примера и основы при создании административно-правового регулирования положения иностранных граждан опыт западноевропейских государств, нужно, прежде всего учитывать социально-экономические особенности российского общества, обладающего существенными отличиями от западноевропейского, и избегать поспешных обобщений и аналогий, иногда звучащих при оценке положения, складывающегося в России. Необходимо принять во внимание, что западноевропейские государства привлекают иностранцев в условиях высокого уровня социальной защиты, на рабочие места, в которых собственные граждане не заинтересованы даже в условиях безработицы. В России ситуация иная. В условиях значительного уровня бедности основной части населения, отсутствия механизмов справедливого перераспределения доходов, а также слабой социальной защиты собственных граждан, использование иностранной рабочей силы влечет неблагоприятные последствия для российского общества. Иностранцы в этих условиях начинают конкурировать на рынке труда с российскими гражданами, что при заведомо заниженных запросах первых лишает вторых источников существования, приводит к еще большему ухудшению их материального положения, лишает рабочих мест, усугубляет социально-экономические противоречия, увеличивает экономическое давление на граждан России. Отсутствие системы перераспределения доходов приводит к тому, что выгода от использования иностранной рабочей силы концентрируется в конкретных деловых кругах, заинтересованных лишь в увеличении прибылей и снижении расходов. На общество же в целом падают одни издержки, и развитие подобной ситуации чревато обрушением всей социальной системы.