Парламентский бюджетный контроль: опыт зарубежных стран и РФ

ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ В РФ
1.1.ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ ГФК
1.2.СИСТЕМА ОРИЕНТИРОВ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ В РФ
1.3.ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ЛИМСКОЙ ДЕКЛАРАЦИИ
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА
2.1. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ
2.2. ПРИНЦИПЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
2.3. АНАЛИЗ ФУНКЦИЙ РЕАЛИЗУЕМЫХ ОРГАНАМИ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ В РФ И ВОЗМОЖНОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ КОНТРОЛЬНЫХ ОРГАНОВ
3.1. АНАЛИЗ ПРОБЛЕМ И ПЕРСПЕКТИВ ВНЕДРЕНИЯ НОВЫХ НАПРАВЛЕНИЙ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
3.2.СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ОРГАНОВ
3.3.ВНЕДРЕНИЕ СИСТЕМ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ОРГАНОВ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Парламентский бюджетный контроль: опыт зарубежных стран и РФ

Безусловным приоритетом бюджетных расходов на поддержку экономики должна стать поддержка инновационных проектов и важнейших научных разработок, направленных на обеспечение модернизации и технологического развития экономики, повышение ее энергетической эффективности (проекты, одобренные Комиссией при Президенте Российской Федерации по модернизации и технологическому развитию экономики России).
Механизм выделения бюджетных грантов для поддержки отечественных инновационных проектов должен быть ориентирован на обеспечение общегосударственных приоритетов.
При этом бизнес должен финансироваться в первую очередь за счет реализации своих товаров и услуг, а бюджетная поддержка может быть лишь стимулирующей, мультипликативной мерой и не должна обеспечивать основную часть финансирования.
Необходимо предусмотреть возможность оказания дополнительной финансовой помощи субъектам Российской Федерации, активно содействующим развитию инновационного сектора экономики.
Следует создать условия для улучшения финансирования дорожного строительства в субъектах Российской Федерации.
В сфере межбюджетных отношений необходимо обеспечить расширение финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, возможностей их влияния на укрепление доходной базы региональных и местных бюджетов.
Повышение уровня финансового обеспечения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за счет собственных доходов - это предпосылка для повышения эффективности расходования региональных и местных налогов, увеличения стабильности и предсказуемости доходов региональных и местных бюджетов и создания условий для более тесной увязки налогов, уплачиваемых налогоплательщиками в соответствующие бюджеты, с объемом, качеством и доступностью предоставляемых государственных или муниципальных услуг, а следовательно, для повышения ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления за результаты проводимой ими политики.
Парламентский контроль осуществляют федеральные органы законодательной власти, законодательные органы субъектов РФ, представительные органы местного самоуправления. Независимый (внешний) финансовый контроль возложен на Счетную палату РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и контрольные (контрольно-счетные) органы местного самоуправления. Независимый финансовый контроль на всех уровнях бюджетной системы имеет общие цели (обеспечение законности и эффективности формирования и использования бюджетных средств), задачи, функции и основан на единых принципах (законности, системности, объективности, независимости и гласности). Административный финансовый контроль (внутренний) выполняют финансовые органы исполнительной власти федерального, регионального и муниципального уровня, т.е. органы, исполняющие бюджет. Главные распорядители и распорядители бюджетных средств осуществляют контроль получателей бюджетных средств. Парламентский, независимый и административный государственный финансовый контроль охватывают все уровни бюджетной системы: федеральный, региональный и муниципальный. Однако только независимый финансовый контроль представляет собой систему контрольно-счетных органов разных уровней бюджетной системы, основанную на единых принципах, имеющую общие цели, задачи и функции.8
Принцип системности, изложенный в Лимской декларации руководящих принципов контроля, означает единство правовых основ контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности, осуществляемой в рамках ГФК, нормативно закрепленную организацию взаимодействия органов, осуществляющих ГФК, нормативно установленную периодичность его осуществления.
Система муниципального финансового контроля должна соответствовать требованиям действующего законодательства и государственной финансовой политике. Однако отсутствие единой для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации правовой, организационной и методической базы государственного (муниципального) финансового контроля сдерживает его развитие, препятствует эффективному выполнению задач и функций органом внешнего финансового контроля.
1.3 Функциональные особенности деятельности органов Лимской Декларации
Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации, принимая настоящую Декларацию, стремится тем самым заложить основу для объединения усилий всех органов государственной власти и органов местного самоуправления по созданию единой системы всеобъемлющего государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации. Создание такой системы позволит в полном соответствии с принципом бюджетного федерализма, закрепленным Конституцией Российской Федерации, охватить внешним и внутренним контролем управление всеми государственными и муниципальными финансовыми и материальными ресурсами, что в свою очередь будет способствовать укреплению государственности, социально-экономическому развитию общества и обеспечению достойного уровня жизни граждан России.9
Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации, рассматривая контрольно-счетные органы в качестве органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, заявляет о своей приверженности принципам и целям организации государственного финансового контроля, которые признаны развитыми демократическими странами и зафиксированы в Лимской декларации руководящих принципов контроля (принята IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов в 1977 году), а также в Декларации об общих принципах деятельности высших органов финансового контроля государств – участников Содружества Независимых Государств (принята в г. Киеве 8 июня 2001 года). 10
Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации, опираясь на Лимскую декларацию, согласно которой все управление общественными средствами должно подлежать объективному, гласному, независимому от органов, распоряжающихся этими средствами, внешнему контролю и признавая необходимость внутреннего финансового контроля, считает, что именно внешнему финансовому контролю как наиболее объективному и независимому, позволяющему комплексно охватить все государственные и муниципальные ресурсы, принадлежит ведущая роль в создаваемой системе государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации.
Общие положения:
1. Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль является неотъемлемым элементом демократического правового общества, поскольку обеспечивает предоставление обществу объективной информации об использовании государственных и муниципальных финансовых ресурсов и ответственность органов власти за законность и эффективность финансового управления.
2. Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль реализуется контрольно-счетными органами, создаваемыми законодательными (представительными) органами государственной власти и представительными органами местного самоуправления.
3. Главной целью внешнего государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации является повышение эффективности управления государственными и муниципальными ресурсами для обеспечения финансовой стабильности, поступательного развития экономики и социальной сферы общества, улучшения качества жизни российских граждан, усиления безопасности государства.
4. Деятельность контрольно-счетных органов должна быть созидательной, то есть приносящей реальный вклад в улучшение социально-экономического положения общества, и оцениваться по таким важнейшим критериям, как результативность, действенность, экономичность и эффективность.
Результативность предполагает не только предупреждение, выявление, пресечение фактов незаконного, нецелевого, неэффективного использования государственных и муниципальных финансовых и материальных ресурсов, но и устранение порождающих их причин и условий, аудит эффективности системы управления государственными и муниципальными финансовыми и материальными ресурсами и выработку предложений по ее совершенствованию.
Действенность выражается в совокупности мер, принятых органами власти и подконтрольными организациями по результатам контрольно-ревизионных, экспертно-аналитических и других мероприятий, осуществляемых контрольно-счетными органами.
Экономичность означает, что контрольно-счетные органы должны служить примером целевого и экономичного использования бюджетных средств, выделяемых на их деятельность. Контрольно-счетные органы должны добиваться высокой результативности и действенности своей работы при минимальных затратах сил и средств. Вместе с тем экономичность должна сочетаться с необходимым уровнем материально-технического и информационного обеспечения контрольно-счетных органов и не наносить ущерб полноте и объективности их деятельности.
Эффективность в широком смысле слова означает обеспечение экономической безопасности государства, динамичного развития экономики и рационального использования всех видов государственных и муниципальных ресурсов.
Основные принципы деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации:
1. Принцип законности
Принцип законности предполагает:
- законодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, необходимое для качественной реализации возложенных на них задач, основой которого должны стать федеральный закон об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и определение в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации или уставе муниципального образования роли и места контрольно-счетных органов в бюджетном процессе;
- строгое и точное соблюдение сотрудниками контрольно-счетных органов действующего законодательства при реализации возложенных на них полномочий.
2. Принцип независимости.
Организационная, функциональная и финансовая независимость контрольно-счетных органов должна быть закреплена законодательно и предполагает:
- формальную и фактическую независимость от органов, осуществляющих управление финансовыми и материальными ресурсами, а также от проверяемых организаций;
- наделение контрольно-счетных органов статусом юридического лица; избрание высших должностных лиц контрольно-счетных органов на срок, превышающий срок действия полномочий выборных лиц законодательной (представительной) власти;
- право самостоятельно определять предмет, объект, сроки и методы контроля и отклонять необоснованные запросы на проведение контроля со стороны других органов;
- свободный доступ к информации, необходимой для решения задач, стоящих перед контрольно-счетными органами (за исключением информации, доступ к которой ограничен действующим законодательством);
- утверждение отдельной строкой в соответствующем бюджете расходов на содержание контрольно-счетных органов; политический нейтралитет и свободу от любого политического воздействия.
3. Принцип объективности.
Принцип объективности предполагает:
- строгое соответствие действий сотрудников контрольно-счетных органов принципам служебного поведения государственных и муниципальных служащих, установленным процедурам проведения контроля;
- организацию самоконтроля, регулярную оценку правомерности и эффективности собственной деятельности;
- недопущение предвзятости или предубежденности против наличия (отсутствия) негативных аспектов в деятельности проверяемых объектов, исключение каких-либо особых мотивов (корысть, политический заказ и т.п.) при проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий;
- беспристрастность и обоснованность выводов по результатам проверок, подтверждение их данными, содержащими достоверную и официальную информацию.
4. Принцип системности.
Принцип системности предполагает:
- единство правовых основ функционирования органов внутреннего и внешнего государственного и муниципального финансового контроля;
- четкое разграничение функций органов внешнего и внутреннего финансового контроля, отсутствие дублирования в выполнении возложенных на них задач, взаимодействие между ними в процессе осуществления контроля; планирование деятельности, предусматривающее охват наиболее значимых объектов контроля, а также эффективную реализацию всех форм контроля: предварительного, текущего и последующего;
- периодичность проведения контроля на одних и тех же объектах, в том числе контроля за устранением ранее выявленных нарушений;
- четко определенную и нормативно закрепленную организацию взаимоотношений с органами исполнительной власти и местного самоуправления; доступ контрольно-счетных органов к результатам внутреннего государственного и муниципального финансового контроля.
5. Принцип гласности.
Принцип гласности предусматривает:
- открытость деятельности контрольно-счетных органов, информированность общества о результатах их деятельности; предоставление итоговых (годовых) и текущих отчетов органов государственного и муниципального финансового контроля органам, их образовавшим, и другим органам власти;
- регулярную публикацию в средствах массовой информации отчетных материалов о результатах проверок, а также информации о принятии мер по устранению выявленных нарушений (за исключением информации, содержащей конфиденциальные сведения, доступ к которым ограничен действующим законодательством);
- законодательное закрепление процедуры обнародования результатов контроля.
6. Принцип ответственности.
Принцип ответственности предполагает:
- добросовестное отношение сотрудников контрольно-счетных органов к своим профессиональным обязанностям, обстоятельность в выборе методики контроля, соблюдение установленных стандартов (процедур) при проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий, учет всех обстоятельств и факторов при вынесении суждений и оценок;
- глубокое понимание того, что за ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей каждый сотрудник контрольно-счетного органа несет гражданскую, административную, дисциплинарную и иную предусмотренную законом ответственность.
7. Принцип профессионализма.
Принцип профессионализма предполагает:
- необходимый и достаточный уровень профессиональной подготовки сотрудников контрольно-счетных органов, опыт и квалификацию, отвечающие особенностям проверяемой области (объекта) и поставленным задачам;
- установление для специалистов контрольно-счетных органов всех уровней необходимых квалификационных требований, включая минимальный образовательный ценз;
- постоянное профессиональное совершенствование сотрудников контрольно-счетных органов, поддержание необходимого уровня знаний путем обучения на курсах повышения квалификации, участия в профессиональных семинарах и конференциях, ознакомления с новейшей литературой и т.д.;
- содействие руководителей контрольно-счетных органов профессиональному росту своих сотрудников, создание для этого необходимых условий.
8. Принцип соблюдения профессиональной этики.
Принцип соблюдения профессиональной этики предполагает:
- соответствие поведения сотрудников контрольно-счетных органов как общим требованиям к государственным и муниципальным служащим, так и особым требованиям, обусловленным спецификой деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, закрепленным в Этическом кодексе сотрудников контрольно-счетных органов Российской Федерации (принят II конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 3 декабря 2001 года);
- соблюдение сотрудниками контрольно-счетных органов в своей профессиональной деятельности принципов, содержащихся в настоящей Декларации. Основные принципы деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации.
Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации выражает надежду, что настоящая Декларация будет способствовать оптимизации деятельности контрольно-счетных органов и найдет понимание и поддержку со стороны руководителей органов законодательной и исполнительной власти.
Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации считает, что реализация принципов настоящей Декларации должна осуществляться одновременно с созданием единой, функционально структурированной системы органов финансового контроля Российской Федерации. Такая система будет способна успешно функционировать в экономических условиях современной России и станет неотъемлемой составной частью правового демократического государства.
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА
2.1 Организационные основы осуществления парламентского контроля
Контроль над правительством представляет собой одну из важнейших функций парламента. Во всех государствах, независимо от форм правления, исполнительную власть необходимо контролировать, так как она обладает огромными полномочиями, а, следовательно, возможностями для совершения разного рода злоупотреблений. Значимость парламентского контроля заключается и в том, что он осуществляется с целью достижения более эффективной деятельности правительства, слаженности всего государственного механизма, предотвращения (пресечения) нарушения прав и свобод, анализа практики реализации действующего законодательства. Следует отметить, что за рубежом важность названного вопроса осознана давно. Более того, исторически контрольная функция парламента возникла первой. Так, еще в 1215 году в ходе политической борьбы бароны и высшее духовенство заставили Иоанна Безземельного подписать Великую хартию вольностей, согласно которой никакой налог не взимался без согласия Совета королевства (прототип Палаты лордов), установив, тем самым, контроль над королевскими расходами. Позже это было урегулировано в законах Англии.
Россия прошла долгий путь, прежде чем стать полупрезидентской республикой, в которой стало возможным осуществление пусть ограниченного, но все же парламентского контроля. На протяжении почти всей своей истории нашему государству присуща сильная исполнительная власть. «У России в целом если и имелась альтернатива нарождавшемуся самодержавию, то выглядела она, скорее всего, следующим образом: либо самодержавие с его деспотией и бесправием народа, либо невозможность контролировать огромную территорию страны и ее неизбежный распад». В СССР парламентский контроль был, но на бумаге, а не на практике. Так, в Конституции РСФСР 1978 года в части 2 статьи 119 содержалось положение в том, что Верховный Совет РСФСР создает, когда сочтет необходимым, следственные, ревизионные и иные комиссии по любому вопросу. Однако он собирался на сессии всего несколько дней в году, поэтому самостоятельной роли в системе государственных органов не играл.