Прокуратура России: история и современность

ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
1.1 ПРИЧИНЫ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ПРОКУРАТУРЫ В РОССИИ
1.2 ПЕТРОВСКАЯ ПРОКУРАТУРА (1722–1864 ГГ.)
1.3 ПРОКУРАТУРА В ПОРЕФОРМЕННОЙ РОССИИ (1864–1917 ГГ.).
ГЛАВА 2. СОВЕТСКАЯ ПРОКУРАТУРА
2.1 ОБРАЗОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ ПРОКУРАТУРЫ СССР
2.2 СОВЕТСКАЯ ПРОКУРАТУРА В ПОСЛЕВОЕННЫЙ ПЕРИОД
ГЛАВА 3. СОВРЕМЕННАЯ РОССИЙСКАЯ ПРОКУРАТУРА
3.1ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ОРГАН ГОСУДАРСТВЕННОГО НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЗАКОННОСТИ
3.2ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА

Прокуратура России: история и современность

Иначе объясняет возникновение прокуратуры теоретик прокурорского надзора дореволюционной России А.Д. Градовский, который связывает этот процесс с борьбой двух начал в государственном строительстве Петра I: коллегиальности и единоначалия. Генерал-прокурор, по мнению А.Д. Градовского, должен был уравновесить и объединить преимущества того или другого типа управления, чтобы «правильность и независимость коллегиального устройства была бы соединена с быстротою и гибкостью единоличного состава, где лица входили бы, однако, лишь как дополнение коллегий, составляющих основной тип всего устройства»16.
По мнению другого российского ученого, Г.А. Мурашина, институт прокуратуры стал необходимым, так как достаточно развилась система права; возникла необходимость усиления политического влияния центральной власти; защиты ее интересов от влияния феодальной раздробленности; обеспечение проведения в жизнь законов центральной власти17.
Особое значение для принятия решения об учреждении должности генерал-прокурора, по высказыванию А.Ф. Смирнова, имела борьба за власть и одновременно против власти, так как сказывалось желание высшего чиновничества ограничить власть царя18.
Таким образом, в допетровской России не существовало прокуратуры в нынешнем ее понимании.
Возникновение прокуратуры в России обусловлено объективной потребностью эффективного государственного контроля. Ее созданию предшествовали неоднократные попытки носителей государственной власти, и в частности Петра I, установить в государстве действенный контроль. В этих целях учреждались различные контролирующие органы - появлению прокуратуры в России предшествовало несколько различных форм надзорной власти: фискалы, генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената, дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая того, что надзорные функции в той или иной мере осуществляли и сам царь, и Сенат.
1.2 ПЕТРОВСКАЯ ПРОКУРАТУРА (1722–1864 ГГ.)
По свидетельству В.О.Ключевского, Петр I долго размышлял над учреждением прокуратуры и работал над законопроектом лично: «Устройство надзора за высшим учреждением, которое само надзирало за всеми управлением, было мудреным делом, его надо было согласовать с формами ответственности»19.
Опробовав в борьбе с должностными преступлениями различные средства, Петр I учредил прокуратуру20 тремя императорскими Указами: «Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору» от 12 января21 1722 г., «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей» от 18 января 1722 г., и «О должности генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г.
Первые два Указа носили организационный характер и лишь констатировали факт создания в России института прокуратуры. Задачи, которые были призваны реализовывать прокуроры, и функции, осуществление которых вменялось им в обязанность, в этих Указах не раскрывались. Данный пробел был восполнен в Указе от 27 апреля 1722 г., где содержалась характеристика функций генерал-прокурора и прокуратуры в целом. Таким образом, учреждение российской прокуратуры связано с изданием Петром I трех названных выше Указов.
В Указе Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора» было закреплено, что генерал-прокурор действует при Сенате («повинен сидеть в Сенате»), имея в качестве основной своей цели содействие Сенату в надлежащем им исполнении своих обязанностей. Генерал-прокурор был поставлен над Сенатом, осуществляя надзор («повинен... смотреть накрепко») за разрешением Сенатом дел, отнесенных к его компетенции. Также генерал-прокурор был наделен полномочиями, позволяющими ему следить за тем, чтобы Сенат «истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и Указам» организовывал свою работу. Причем обращалось особое внимание на фактическое исполнение законодательных предписаний, в связи с чем Указом генерал-прокурору вменялось в обязанность «смотреть, чтоб в Сенате не на столе только дела вершились, но и самим действом по указам исполнялись». Прокуроры были призваны смотреть за тем, чтобы чиновники государевы «не заворовывались» и не бездельничали. Основной формой прокурорского реагирования на незаконные акты и поступки являлось их опротестование22.
Генерал-прокурор, занимая статус помощника императора («сей чин яко око наше») в государственных делах, был призван как непосредственно осуществлять функции государственного надзора (за деятельностью Сената), так и руководить и контролировать аналогичную деятельность нижестоящих по статусу прокуроров («смотреть над всеми Прокуроры, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали, а ежели кто в чем преступит, то оных судить в Сенате»). Таким образом, прокуратура выстраивалась как централизованный орган с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и генерал-прокурору, что сохранилось по сей день. Особенностью статуса прокуратуры и прокурорского надзора того времени стало и то, что осуществление над прокурорами правосудия являлось исключительной компетенцией Сената - высшего органа государственной власти в стране. Судить же генерал-прокурора и обер-прокурора, как это следует из Указа Петра I от 27 апреля 1722 г., был вправе только император Петр I. Это продиктовано интересами обеспечения независимости прокуроров в своей деятельности (генерал-прокурора и обер-прокурора от Сената, а иных прокуроров от прочих органов государственной власти, за деятельностью которых данные прокуроры были призваны осуществлять надзор)23.
Как видно, при Петре I российской прокуратуре отводилась важная роль в системе органов государственной власти. Так, представляя сенаторам первого генерал-прокурора П.И. Ягужинского, Петр I сказал: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы делайте, а хотя бы вам показалось, что он поступает противно моим и государственным выгодам, вы однако ж выполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления»24.
По своим личным качествам П.И. Ягужинский характеризовался как умный, деятельный, хотя и самолюбивый, человек, довольно быстро занявший ключевые позиции в государственных делах. Петр I часто поручал ему ведение розыска (т.е. следствие по делам). В своей деятельности в качестве генерал-прокурора П.И. Ягужинский основное внимание сосредоточил на контроле за повседневной работой Сената. Если дело касалось интересов закона, он не боялся противостоять даже членам царской фамилии. Будучи приближенным к императору и пользуясь его полным доверием, П.И. Ягужинский оказывал огромную поддержку подчиненным ему прокурорам, стараясь вывести их из-под влияния учреждений, при которых они состояли25.
Многие современники считали, что генерал-прокурор П. Ягужинский по своей силе и значению являлся вторым, вслед за Петром I, лицом в государстве. Русский историк В.О. Ключевский писал: «Генерал-прокурор, а не Сенат становился маховым колесом всего управления; не входя в его состав, не имея сенаторского голоса, был, однако, настоящим его президентом, смотрел за порядком его заседаний, возбуждал в нем законодательные вопросы, судил, когда Сенат поступал право или неправо, посредством своих песочных часов руководил его рассуждениями»26.
В соответствии с Указами 1722 г. предусматривалось создание прокуратур, во-первых, при Сенате, во-вторых, при коллегиях, в-третьих, при надворных судах (гофгерихтах). Несколько позднее, император распорядился образовать прокуратуру также при Святейшем Правительствующем Синоде.
Первое, что следует сказать о структуре тогдашнего прокурорского надзора, - это его разделенность на две взаимонезависимые части: сенатскую и синодальную. Иными словами, обер-прокурор Святейшего Синода никоим образом не подчинялся генерал-прокурору Правительствующего Сената, замыкаясь напрямую на верховную власть. Как отмечает Д.Серов, «такая организационная расщепленность прокуратуры была, думается, не прихотью или недоработкой законодателя. Неподчиненность главы синодальной прокуратуры генерал-прокурору, несомненно, отражала равноправие поднадзорных им учреждений - Сената и Синода. Обе части прокуратуры разделялись, в свою очередь, на два уровня. Первый составляли высшие надзорные учреждения - генерал-прокуратура Сената и обер-прокуратура Синода, второй - нижестоящие прокуратуры центральных ведомств и надворных судов. При этом равноправие синодальной и сенатской частей прокуратуры не означало их равновеликости. Если к исходу 1722 г. под началом у генерал-прокурора находились прокуроры десяти коллегий, Главного магистрата и шести надворных судов, то у синодального обер-прокурора - единственно прокурор Монастырского приказа»27.
Не будучи специально регламентирован каким-либо нормативным актом, порядок назначения должностных лиц прокуратуры складывался на практике двояко. Прокуроров назначал как император, так и тогдашний высший орган государственной власти - Правительствующий Сенат. Именными указами были определены генерал- и обер-прокуроры Сената, прокуроры восьми коллегий28.
Окончательно сформировавшаяся к исходу 1722 г. отечественная прокуратура оказалась структурно и численно невелика. На всю Россию приходилось тогда 20 прокуроров: 17 в центральных органах управления и надворных судах, трое - в генерал-прокуратуре Сената и обер-прокуратуре Синода. Не отличались раздутостью и штаты самих прокуратур29.
Как представляется, генерал-прокурор П. Ягужинский имел основания - пусть и несколько приукрашивая - написать Петру I в октябре 1722 г., что «в коллегиях которые определены прокуроры не токмо должность звания своего исправляют прилежно, но и сверх того тщатся, где что могут видеть и исправить к интересу вашего императорского величества...»30. Замечательно емко о прокуратуре первой четверти XVIII в. выразился в 1889 г. известный правовед и государственный деятель, будущий генерал-прокурор Н. Муравьев: в нашей стране «впервые явилась сила, громко, словом и делом призывавшая к законности должностных действий и требовавшая соблюдения порядка в учреждениях»31.
Исследователи отмечают, что в России возник институт надзора, сочетающий в себе элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов, шведских и немецких фискалов, а также чисто русские изобретения: «Из Франции помимо названия были заимствованы иерархическая командная структура и главная функция прокуратуры - надзор за точным исполнением законов тем органом, при котором находился прокурор. Как и шведский омбудсмен, русский генерал-прокурор надзирал за исполнением указов, и ему также подчинялись фискалы. Выполняя свои обязанности, прокуроры должны были указывать чиновникам на допущенные нарушения, предлагать им устранить эти нарушения, приносить протесты и приостанавливать действие незаконных решений, а также отчитываться перед генерал-прокурором. Прокуратура обладала правом доступа к документам и материалам учреждений»32.
Таким образом, возникший новый государственный институт - прокуратура - представлял собой стройную централизованную систему органов, которая отличалась от системы фискалитета. Генерал-прокурор становился практически вторым человеком в государстве и, по мнению русского историка В.О. Ключевского, «маховым колесом всего управления»33.
После смерти Петра I прокуратура существенно утратила свои позиции и была практически упразднена. Верховный тайный совет упразднил должность генерал-прокурора и прокуроров надворных судов. В большинстве коллегий были упразднены должности прокуроров. В своей деятельности обер-прокуроры подчинялись распоряжениям Верховного тайного совета, они были устранены от надзора за сенатом34.
Началом восстановления ее прежнего статуса явился период правления императрицы Анны Иоанновны. В своем Указе от 2 октября 1730 г. императрица Анна Иоанновна предписала «быть при Сенате генерал- и обер-прокурорам, а при коллегиях и в других судебных местах - прокурорам и действовать по данной им Должности». Губернские прокуроры были уполномочены опротестовывать незаконные действия местных властей и судов с одновременным уведомлением об этом генерал-прокурора35.