Правительство РФ в системе органов государственной власти России. Назначение и компетенция. Порядок формирования.

ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. МЕСТО И РОЛЬ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
§ 1. Отношения Правительства РФ с Президентом РФ
§ 2. Отношения Правительства РФ с Федеральным Собранием
ГЛАВА 2. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Порядок формирования состава Правительства РФ
§ 2. Порядок деятельности Правительства РФ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Правительство РФ в системе органов государственной власти России. Назначение и компетенция. Порядок формирования.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации.
Постановления Правительства Российской Федерации, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.
Постановления Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства Российской Федерации не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания.
Следовательно, структура и полномочия Правительства определяются не только законодательными актами об их деятельности, но и предметом ведения и полномочиями, что свидетельствует о важности этого исполнительного органа и его необходимости.
Взаимные отношения между Федеральным Собранием и Правительством часто переходят границы толерантных. Причина тому, что сферы деятельности у данных органов одинаковые, а вот методы и законодательные нормы абсолютные разные. Согласно нормам Основного закона, а именно ст. 80, Президент обязан осуществлять и обеспечить взаимодействия законодательной и исполнительной властей, дабы добиться их согласованной работы, ведь, по сути, данные органы друг без друга существовать не могут, иначе никогда России не добиться закрепления правового, демократического, законного и социального государства.
Учитывая затяжной кризис, сложные международные ситуации, отсутствие урегулирования отношений на Востоке, кроме того, различные политические настроения парламента и Правительства, то добиться между ними покоя и нацеленности на единый результат практически не возможно. Очень редко это удается и Президенту, ведь он фактически не имеет права вмешиваться в деятельность данных органов.
С.В. Куликов отмечает, что практическая практика урегулирования споров между Федеральным Собранием и Правительством (до начала правления Путина) удалась Президенту лишь единожды. При рассмотрении Государственной Думой в 1997 году проекта Федерального бюджета и вопроса о недоверии Правительству. Ельцин тогда выступил перед парламентариями со своими аргументами и обоснованной позицией, тем самым он примерил и урегулировал разногласия между Палатой парламента и Правительством.
Кроме того, связь Правительства и Федерального Собрания тесна при исполнении первым законов и нормативных предписаний.
Несмотря на близость взглядов многих ученых, устойчивого понятия механизма исполнения законов и единого подхода в определении его составных элементов в юридической науке советского периода наработано не было. Так, по мнению Ю.А.Тихомирова, механизмом социального управления является способ организации и функционирования управления, что находит свое выражение в выдвижении обоснованных целей, в создании и развитии управляющей системы, которая призвана осуществлять в ходе управленческого процесса достижение целей. По мнению этого же ученого, исполнение законов является всеобщим признанием права, которое выступает важнейшим регулятором общественных отношений и побуждает реально оценить правовое влияние государства на людей7.
Но несовершенство закона не должно стать основанием для его применения, то есть выявленные законотворческие ошибки должны быть устранены, а не должны становиться мишенью использования закона в коррупционных целях. Поэтому Р. Надеев рассматривает механизм исполнения законов как сложную систему обязанностей государственных органов, организованных в соответствии с определенными принципами для осуществления задач государственного управления8.
Н.В. Варламова считает правомерным рассматривать механизм исполнения законов в системе разделения позиций относительно определения управления как взаимодействия систем в процессе использования объективных законов последней и условности разграничения субъекта и объекта управления социальных систем, для которых характерно органическое единство субъектов и объектов управления, их переплетения, относительность, обмен ролями. Исходя из этого, она делает вывод, что исполнение в системе механизма исполнительной власти - это, конечно, влияние, но если быть более точным, то - взаимовлияние», а законодательное управление определяется, тогда как «организационное сотрудничество государственных органов, обеспечивающее целесообразность и закономерное функционирование, и развитие общественных отношений»9.
О составных элементах механизма исполнения законов, то ученые единодушны в признании в качестве основного его элемента, прежде всего, Правительство России, то есть систему органов исполнительной власти: в силу ее роли в обеспечении эффективного решения задач реализации права, реальной управляемости общественными процессами10.
Считаем, что такое понимание проблемы вполне оправдано и обосновано.
Во-первых, появление системы органов исполнительной власти всегда обусловлено четко определенной необходимостью реализации не только целей и задач государственного управления - как общих, так и персофицированных, применительно к конкретным сферам общественной жизни, но и правовых норм, которые могут стать фундаментом обеспечения жизненных ценностей граждан и государственных планов. Поэтому Правительство России должно восприниматься именно как инструмент реализации права во всех его проявлениях относительно процессов, происходящих в общественной и государственной жизни, как средство конкретизации общих функций государственного управления в определенных сферах. А это, в свою очередь, свидетельствует, что между задачами и целями государственного управления, которые носят общий характер, и функциями конкретного органа управления существует прямая связь: функции конкретного органа системы управления производные в целом от целей и задач государственного управления. По сути, такое понимание исполнительной власти бытует уже долгое время. Еще Г.Ф. Шершеневич утверждал, что исполнение законов является своеобразной формой права, которая предоставлена исполнительному органу для выработки общих правил воспроизведения и развития законов. Указ (закон) должен быть общеизвестным, принят компетентным органом, согласно действующему законодательству11.
Иными словами, функции Правительства России направлены на конкретный объект управления, реально существующие управленческие действия, несут в себе отпечаток общих целей и задач управления. Функция раскрывает сущность этого органа, содержание его деятельности, соотношение с другими органами управления, его место в системе исполнительных органов.
Исходя из вышеизложенного, можно утверждать, что задачи и цели Правительства РФ, дифференцируясь в функциях конкретных органов системы законодательной власти, во многом влияют на внутреннюю структуру, как системы государственных органов, так и общество.
То есть вполне очевидной является связь и влияние общих целей и задач на структурное становление реализации права как системы формирования и выражения полномочий органов как исполнительной, так и законодательной власти.
ГЛАВА 2. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Порядок формирования состава Правительства РФ
Понятие исполнительной власти предполагает более узкое и специфическое его понимание, чем государственная власть или общественные отношения. Поэтому развитие законодательства и всех связанных с ним реформ говорит и об уровне формирования и деятельности самого Правительства как исполнительного органа и высшей федеральной организации. Первым и самым необходимым фактором для каждого развивающегося государства является принятие изменений и целенаправленное реформирование правовой системы, которая направляет действия органов власти на достижение конкретного результата, формирует систему его органов и организаций.
Учитывая тот факт, что Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти, то и порядок его формирования является особым. Конституционно-правовой статус Правительства включает не только установление полномочий и компетенций, но и выявление особых характеристик подотчетности и подконтрольности, вследствие которой удается выделять нормы, которыми регулируются условия формирования должностных и служебных лиц.
Членами Правительства являются его Председатель, заместители и федеральные министры. Председатель Правительства - назначаемая должность, которая назначается Президентом России с согласия Государственной Думы. Предложения о кандидатуре вносится не позднее двух недель после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры ГД. ГД рассматривает представленную кандидатуру в течение недели. После трехкратного отклонения представленных кандидатур ГД Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает ГД и назначает новые выборы. Председатель Правительства РФ освобождается от должности Президентом РФ: по заявлению об отставке; в случае невозможности исполнения им своих полномочий (Президент РФ уведомляет СФ и ГД об освобождении его от должности). Освобождение от должности Председателя влечет отставку Правительства РФ.
На примере проведения и внедрения административной реформы важно отметить взаимодействие Правительства со сферой экономического ее реформирования.
Административная реформа и ее проведение начинается с уровня федерального, это говорит о том, что действующие нормативно-правовые акты требуют профессиональной оценки и получения нужных сведений о их дальнейшем применении. Например, Постановление Правительства РФ от 15 мая 2010 г. № 336 «Об изменениях, которые вносятся в акты Правительства РФ в связи с внедрением инструментов оценки регулирующего воздействия нормативно-правовых актов» указывает на условия, которые предпринимаются Правительством для повышения уровня взаимодействия органов государственной власти с местными. Понятие нормативно-правового акта не является понятием обобщающим, любое его применение требует профессионального подхода к его пониманию и тем более использованию на практике в сфере регулирования отношений гражданского общества.
Инструменты оценки необходимы для того, чтобы выявлять возможность неправильного использования или непригодности самого акта, его неверного понимания и трактовки. Связано это с постоянными изменениями, происходящими в сферах развития государственных отношений и международного сотрудничества12.
Органы исполнительной власти Российской Федерации тесно сотрудничают с представителями международных организаций в рамках осуществления технической помощи в сфере реформ государственного управления. Чтобы избежать дублирования программ и неэффективного использования средств международного сообщества, представители российской стороны и их международные партнеры по сотрудничеству в сфере реформ решили координировать общие усилия.
Миссия созданного на базе Всемирного банка Секретариата партнеров по развитию в области реформ государственного управления в России и заключается в координации программ технического содействия и международного сотрудничества в сфере административной, бюджетной реформ и реформы государственной службы, а также - в обеспечении более эффективного взаимодействия международных партнеров с правительством РФ. Таким образом, основными аудиториями, с которыми работает Секретариат, являются российские федеральные и региональные органы исполнительной власти, международные организации, агентства и программы международного развития стран-доноров, компании-консультанты, непосредственно осуществляющие программы поддержки, а также неправительственные организации и ассоциации.
Секретариат партнеров по развитию в области реформ государственного управления не только координирует соответствующие программы технического содействия, но и осуществляет мониторинг реформ, оказывает различные услуги информационно-аналитического характера и выполняет функции ресурсного центра. Деятельность Секретариата финансируется из средств траст-фонда Департамента международного развития Великобритании (UK DFID).
Всемирный банк по вопросам реформ основывается не только на внутренних положениях работы, но и имеет ряд официальных документов, которые направлены на создание и применение стратегии, планов и тактики развития реформ.
Первой проблемой, которую требуется устранить, являются коррупционные отношения в сферах государственных органов. Сегодня является общепринятым понятием толкование коррупции как многогранной проблемы, которая выходит далеко за рамки установленных границ администрирования и охватывает не только системы государственных органов, но и политические организации, предприятия, учреждения и само гражданское общество.
На государство РФ возлагается необходимость по применению таких профилактических мер по усилению борьбы с коррупцией. Доклад № 36157 «Об устранении потенциальных источников коррупции» указывает, что к ним могут быть отнесены такие меры как:
повышение политической ответственности;
укрепление институциональных ограничений внутри государства;
расширение участия структур гражданского общества;
содействие развитию независимых СМИ;
реформирование системы управления государственным сектором;
формирование конкурентного частного сектора13.
В вопросе государственного управления в России Всемирный банк выразился с указанием определенных методик контрольно-обеспечительной деятельности. То есть, сама стратегия изначально была сформирована в 2004 году и направлена на оказание определенного влияния на сферу государственных правоотношений. Ее применение и внедрение считается официально принятием, но тем не менее для ее правильного и эффективного использования на практике о государства требуется не только желание, но и повышенный уровень финансовых затрат14.
Административная реформа стартовала в 2003 году. Президентом России Владимиром Путиным была поставлена четная задача - ограничить вмешательство государства в экономическую деятельность, исключить чрезмерное регулирование, сократить функции госорганов.
Для этого была проведена полная инвентаризация функций министерств и ведомств. Выяснилось, что более трети функций и полномочий в разных госучреждениях являются ненужными или дублируют друг друга. Затем прошла организационная реформа с решительным изменением структуры Правительства. Ранее функции управления государственным имуществом, оказания государственных услуг, регулирование экономической деятельности, принятие политических решений, надзор и контроль - все находилось в одних руках.
Таким образом, исключив дублирование и создав структуры, ответственные за четко очерченный фронт работ, стало возможным контролировать качество государственных услуг. Формулировать требования к услугам, исходя из интересов общества. Строго спрашивать за результат. Сделать так, чтобы выполнение каждой функции было обеспечено достаточными финансовыми и кадровыми ресурсами.
Был завершен процесс разграничения полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти. Стало понятным, кто за какой объем работ отвечает. Почти наполовину было сокращено количество госучреждений. Огромные суммы, которые тратились на их содержание, остались в бюджете.
В 2005 году Правительством была принята Концепция административной реформы в Российской Федерации. На основании плана мероприятий, утвержденного Концепцией, в настоящий момент проводится работа по регламентации деятельности государственных органов исполнительной власти, созданию сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и переводу государственных услуг в электронную форму.
Задача реформы - навести порядок в административной сфере, повысить качество государственных услуг.
Система регулирования управленческих кадров и государственной службы основывается также на множестве постановлений принятых Правительством. Некоторые из них направлены на подготовку управленческих кадров, регламентация порядка их замены и возможности социального обеспечения, определение условий государственной службы и размерах их материального стимулирования, установления исчисления их материального содержания.
Например, Постановление от 23 августа 2010 года № 648 о создании наблюдательного совета по установлению контроля за подготовкой управленческих кадров, свидетельствует о необходимости повышения профессиональности и непредвзятости государственных структур.
Основными задачами наблюдательного совета являются:
а) предварительное рассмотрение результатов (в том числе промежуточных) реализации Программы и подготовка предложений по ним;
б) выработка рекомендаций по совершенствованию форм и методов организации управления реализацией Программы, а также механизмов ее реализации;
в) выработка предложений по организации эффективного взаимодействия исполнителей Программы с органами государственной власти Российской Федерации и научными организациями по вопросам реализации основных мероприятий Программы;