Правовые основы природопользования и охраны окружающей среды

ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕ И ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1. Понятие природопользования и охраны окружающей среды
1.2. Становление системы охраны окружающей среды в России
1.3. Участие государства в отношениях природопользования. Органы управления охраной окружающей среды
ГЛАВА 2. СИСТЕМА НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
2.1. Конституционные основы охраны окружающей среды
2.2. Система федеральных нормативно-правовых актов по охране окружающей среды
2.3. Региональные и местные аспекты правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды
2.4. Проблемы и перспективы развития правовых основ природопользования и охраны окружающей среды
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Правовые основы природопользования и охраны окружающей среды

В соответствии со ст. 19 и 48 ЛК РФ лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности, а разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов устанавливается заключенными в соответствии с Конституцией РФ договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между ними. В 1999 году Верховный Суд РФ признал не соответствующими федеральному законодательству ряд распоряжений Правительства РФ, допустивших перевод лесных площадей в нелесные без проведения государственной экологической экспертизы.
Сердцевиной гуманитарной составляющей конституционных основ экологии является ст. 42 Конституции РФ о праве каждого на благоприятную окружающую среду, повторяющая аналогичные нормы конституций многих европейских стран.1 Как и в других государствах, этот конституционный тезис представляется слишком общим, нуждается в конкретизации, подкреплении иными актами и правоприменением. Иски граждан, основанные на этой статье Конституции РФ, либо остаются без удовлетворения, а если удовлетворяются, то остаются нереализованными, как это случилось в Подмосковье, где муниципальные образования оказались не в состоянии выполнить решения судов о переселении граждан, проживающих в неблагоприятных шумовых условиях вблизи аэропорта Быково.
Предусмотренные в той же статье российской Конституции права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу человека экологическим правонарушением, в какой-то мере раскрывают содержание общего права на благоприятную среду, но недостаточны и также нуждаются в разъяснении, прежде всего в федеральных законах.
Россия не подписала Орхусскую конвенцию 1998 г. о доступе к экологической информации из-за неуверенности в своих возможностях выполнить все ее требования на современном этапе. Между тем согласно Закону РФ "О государственной тайне" сведения о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране не могут быть засекречены и стать объектом государственной тайны (ст. 7). В настоящее время продолжаются длительные дискуссии о том, кто из государственных и муниципальных органов за какую часть экологической информации отвечает и обязан ее выдавать гражданам и юридическим лицам своевременно (в какие сроки?), в полном и достоверном виде.
Сокрытие или искажение экологической информации предусматривается в качестве административного правонарушения в ст. 8.5 КоАП РФ. Но о материалах по производству, вынесению решений и их исполнению по этим делам не слышно ввиду отсутствия акта, расшифровывающего указанные понятия. Проекты его давно подготовлены, однако принятие наталкивается на сопротивление ответственных за предоставление экологической информации органов, нередко настаивающих на платности выдаваемой информации.1
В части 2 ст. 237 УК РФ предусматривается наказание вплоть до лишения свободы на срок до пяти лет за сокрытие или искажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды, если эти действия совершены лицом, занимающим государственную должность РФ или субъекта РФ, а равно главой органа местного самоуправления, обязанным обеспечивать население такой информацией.
Впервые уголовная ответственность за подобное общественно опасное деяние была установлена в конце 80-х годов ХХ века на Украине после Чернобыльской катастрофы; в России осужденных по этой статье, судя по опубликованным данным, нет - она носит преимущественно превентивный характер.
Не менее проблематичным представляется вопрос о возмещении вреда. В Федеральном законе от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" предусматриваются обязанности полного возмещения вреда окружающей среде, порядок его компенсации и разрешения споров в области охраны окружающей среды, требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды (ст. 76 - 78, 80), а также возмещения вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды в соответствии с законодательством (ст. 79).
Последнее законодательное установление, по-видимому, может считаться данью ст. 42 Конституции РФ, тем более что "соответствие с законодательством" предполагает возмещение материального вреда на основании давно отработанных правил и процедур гражданского законодательства, что и предусматривалось в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" 1991 г.. Трудности доказывания причинной связи между загрязнением среды, экологическим правонарушением и наступившими убытками и ущербом обусловливают отсутствие большого числа удовлетворенных исков по таким делам.
Реализации конституционных экологических прав граждан могло бы служить законодательное обеспечение их права не только на информацию, но и на участие в подготовке, обсуждении, принятии и выполнении решений, влияющих на состояние окружающей среды, в контроле за их исполнением. В настоящее время это является одним из узловых звеньев природоохранного механизма, нуждающихся в детальном правовом регулировании. Общественные слушания экологических проектов предусматриваются в ряде актов, например в Федеральном законе "Об экологической экспертизе" 1995 г., в Положении об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденном Приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. N 372. Однако достаточно конкретных предписаний там не содержится, да и население зачастую не проявляет необходимой правовой грамотности, активности и инициативы.
Среди немногих основных обязанностей граждан, предусмотренных в Конституции РФ, - долг каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, что адекватно праву на благоприятную окружающую среду. Все природоресурсные кодексы и иные законы - о земле (2001 г.), недрах (1992 г.), водах (1995 г.), лесах (1997 г.), животном мире (1995 г.), атмосферном воздухе (1999 г.) - включают подробные нормы о конкретных обязанностях граждан, прежде всего экологических, применительно к конкретным природным ресурсам. Немало более общих экологических обязанностей имеется и в других федеральных и региональных законах. Проблема - в слабости функционирования контрольного и юрисдикционного государственного механизма, допускающего безнаказанность невыполнения и нарушения экологических обязанностей, в том числе со стороны должностных лиц, нередко принимающих экологически значимые решения.
Функции государства по охране окружающей среды получают в Конституции РФ достаточное развитие. Это и поощрение деятельности, способствующей экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (ст. 41), и установление Федерацией основ федеральной политики, и федеральные программы экологического развития страны (п. "е" ст. 71), и обеспечение Правительством РФ проведения единой государственной политики в области экологии (п. 1 "в" ст. 114).
Реализация этих конституционных положений предусматривается в федеральных законах и иных нормативных правовых актах. В статье 14 ФЗ "Об охране окружающей среды" к методам экономического регулирования отнесены предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов - в соответствии с законодательством РФ. Но этого законодательства для многих ситуаций нет, а если есть - при использовании оно встречается с сопротивлением налоговых интересов. В условиях напряженности государственного бюджета и с учетом данных официальной статистики, согласно которым 30 млн. граждан существуют на средства ниже прожиточного минимума, в настоящее время это представляется достаточно логичным.
Утверждены десятки федеральных и региональных программ с экологическим аспектом: о бассейнах рек Томь, Ока, Волга, Дон и предупреждении наводнений; об обеспечении пожарной безопасности лесов; о повышении плодородия почв, борьбе с оврагами и оползнями; о поддержании национальных парков и иных особо охраняемых территорий. Программы принимались в основном в первой половине 90-х гг., опирались на средства федерального, регионального и местного бюджетов, однако оказались вялотекущими, в значительной мере приостановленными и невыполненными.
В Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" предусмотрен блок его полномочий в области природопользования и охраны окружающей среды. Правительство их активно реализует, в том числе принимая постановления и распоряжения, организуя исполнение требований федерального экологического законодательства, подготовку проектов федеральных законов и используя право законодательной инициативы по природоохранным вопросам.
Сотнями природоохранных полномочий наделены в соответствии с положениями о них Министерство природных ресурсов РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Федеральная служба земельного кадастра и другие федеральные министерства, комитеты и службы. Проводимая административная реформа призвана выявить пересекающиеся и дублирующие функции и упразднить их в целях дебюрократизации управления и аппарата, освобождения предпринимателей от излишней опеки государства.1
Вносятся предложения о закреплении конкретных обязанностей государства, его органов, должностных лиц обеспечивать гражданам благоприятную для проживания среду и выполнение иных конституционных экологических прав.1 Прибавят ли подобные дополнения реальности конституционным требованиям, которых и в настоящее время немало, в том числе в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ? Навряд ли, ведь от повторения предписаний на одном правовом уровне их сила не увеличивается, а лишь слабеет, размывается.
Нет также и необходимости, на наш взгляд, в дополнении гл. 1 "Основы конституционного строя" Конституции РФ положениями о провозглашении России не только правовым, демократическим, социальным, но и экологическим государством. Этот, скорее декларативный, пропагандистский, нежели реальный, тезис лишь еще больше оторвет записанное в Конституции от реализуемого, превратит конституционно-правовое регулирование в программирование, в постановку целей (что не является задачей законодательства, в том числе конституционного), сделает Основной закон полной фикцией и декорацией.
Положения об экологии российской Конституции гораздо насыщеннее и подробнее, чем в большинстве других стран, и вполне достаточны на конституционном уровне для решения современных проблем охраны окружающей среды и организации рационального природопользования путем надлежащего исполнения законодательных предписаний, осуществления повседневного экологического контроля и надзора, прежде всего муниципального, общественного, прокурорского, и обеспечения неотвратимости ответственности за предусмотренные в Конституции экологические правонарушения.
2.2. Система федеральных нормативно-правовых актов по охране окружающей среды
Помимо конституционного регулирования фундаментальных положений об охране окружающей среды в Российской Федерации действует целая система нормативно-правовых актов по контролю различных сфер в системе охраны окружающей среды. Конституция РФ является основополагающим нормативным правовым актом высшей юридической силы, поэтому все ее положения в той или иной мере имеют важное значение.
Следующим по значимости нормативно-правовым актом по охране окружающей среды является Федеральный закон  «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 27.12.2009).
В Федеральном Законе "Об охране окружающей среды" сохраняется немало оправдавших себя прежних норм, которые в нем развиваются, дополняются и совершенствуются. Это:
экологические права и обязанности граждан и общественных, иных некоммерческих объединений; система государственных мер по обеспечению прав граждан на благоприятную окружающую среду; экологические обязанности и иные функции государственных (по ошибке сюда попали также и муниципальные) органов;
экономическое регулирование в области охраны окружающей среды, включая федеральные целевые программы, взимание платы, установление лимитов, предоставление льгот, поддержку экологического предпринимательства и страхования (выпали, правда, экологические фонды, но это уже не вина Закона - вопрос об их консолидации (читай ликвидации) был решен Налоговым кодексом России раньше);
нормирование в области охраны окружающей среды, в том числе нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, лицензирование отдельных видов деятельности;
требования охраны окружающей среды к осуществлению хозяйственной и иной деятельности - общие, при размещении, проектировании, строительстве и реконструкции, при эксплуатации и выводе из эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов;
эти же требования, но специфические, применительно к энергетическим объектам; военным, оборонным объектам, вооружениям и военной технике; объектам сельскохозяйственного назначения; гидротехническим сооружениям и объектам мелиорации; к автомобильным и иным транспортным средствам; объектам нефтегазового комплекса;
требования к производству, обращению, обезвреживанию и утилизации потенциально опасных химических и биологических веществ; при использовании радиоактивных материалов; при использовании химических веществ в сельском и лесном хозяйстве;
охрана окружающей среды от негативного (вредного) биологического, физического воздействия; при обращении с отходами производства и потребления; установление защитных и охранных зон; требования при приватизации и национализации, иных видах смены собственника.
В новом Законе получили отражение права, обязанности и появилась зафиксированная ответственность государственных инспекторов в области охраны окружающей среды. Среди видов ответственности за нарушение законодательства в этой области названы имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная (по-видимому, под имущественной понимается: 1) гражданско - правовая ответственность и 2) материальная ответственность рабочих и служащих (добавим: и работодателей), которая ранее, в Законе 1991 г., была выделена в отдельный вид ответственности).
Экологическая экспертиза, занимавшая в прежнем Законе целую главу, теперь уместилась в одной статье, предусматривающей: 1) цели экологической экспертизы и 2) установление порядка ее проведения федеральным законом. Можно считать это обоснованным, поскольку принят и действует развернутый, наполненный юридическими предписаниями Федеральный закон "Об экологической экспертизе" 1995 года.
Нельзя не отметить нормы, которые положительно характеризуют данный Закон. Это, прежде всего, введение статьи "Основные понятия", имеющей принципиальное значение, так как данные в Законе определения приобретают обязательный характер для всех, а научные дискуссии о понятиях остаются уделом науки. Это тем более важно, что в последние годы был принят целый ряд законов, не содержащих определений, - Лесной (1997 г.), Гражданский (1994 г.), Земельный (2001 г.) кодексы, Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года. В Водном (1995 г.), Уголовно - процессуальном (2001 г.) кодексах, в Федеральном законе "О животном мире" (1995 г.) определения даны, и это означает, что они также имеют силу закона. Приветствовать узаконение определений можно и нужно, важно лишь, чтобы каждое из них тщательно обсуждалось, выверялось и признавалось большинством профессионалов, поскольку от их содержания зависят многие правовые и материальные последствия.
Теперь, по крайней мере, становится известным, что такое экологический риск, экологическая безопасность, вред окружающей среде, наилучшая существующая технология, благоприятная окружающая среда, качество окружающей среды, охрана окружающей среды, антропогенный, природно-антропогенный, природный объект (это все согласно Закону разные объекты), природные ресурсы, негативное воздействие на окружающую среду и т.д.
Подробно, по-современному расписаны, в основном в соответствии с Конституцией РФ, полномочия органов государственной власти РФ, ее субъектов, органов местного самоуправления и их разграничение в области охраны окружающей среды. Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды предусматривался после первых чтений в единственном числе, однако в принятом варианте эта формулировка оказалась опущенной.
В Законе впервые предусматриваются экологическая сертификация, экологический аудит (дается определение этому понятию), появились отдельные главы о научных исследованиях в области охраны окружающей среды (гл. XII - состоит из одной статьи с одноименным названием и большим набором целей и задач таких исследований, который заканчивается "иными целями в области охраны окружающей среды") и об основах формирования экологической культуры (гл. XIII).
Наконец-то зоны чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия, в которых трудно было ранее найти теоретическую, а тем более практическую разницу, заменены одной - зоной экологического бедствия (предлагалось назвать зоной экологического неблагополучия, но последние охватили бы не 16 процентов, а почти половину всей территории).
Государственный мониторинг окружающей среды удостоился целой главы с одноименным названием, состоящей, правда, из одной статьи 63 - "Организация государственного мониторинга окружающей среды". Можно поздравить коллег из гидрометеорологической службы с легализацией в Законе такого уровня их необходимой обществу деятельности по наблюдению за природной средой.
В пункте 5 ст. 65 запрещается совмещение функций государственного экологического контроля и функций хозяйственного использования природных ресурсов. Таким образом, законодательно закреплена давно звучащая наиважнейшая научная формула. Устанавливаются государственный учет объектов, источников и уровней воздействия на окружающую среду и муниципальный экологический контроль (в одной статье с общественным контролем!).
На повышение статуса и ответственности инспекторов направлены нормы ст. 68 Закона об их государственной защите, о недопустимости превышения или злоупотребления ими своими должностными полномочиями, их бездействия, предоставления недостоверной информации о проводимых проверках.
Из Закона выведен перечень правонарушений, за которые наступает административная ответственность, и это обоснованно с точки зрения законодательной техники: все они должны быть предусмотрены, независимо от сферы регулирования и отрасли права, в одном акте - Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Другое дело, что значительная часть экологических проступков из Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" 1991 г. в КоАП РФ 2001 г. не попала, что создает определенные трудности для осуществления государственного экологического контроля. Эти пробелы могут быть восполнены законодательством субъектов Российской Федерации.
Оценка воздействия на окружающую среду заняла целую статью из трех пунктов и вошла в заголовок главы наряду с экологической экспертизой. Кроме того, в ст. 1 Закона дается определение понятию ОВОС. Это - вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления.
Восстанавливается (ст. 58 Закона) некогда существовавший природно-заповедный фонд, учреждается (ст. 61) зеленый фонд городских, сельских поселений и других муниципальных образований (пока не ясно, что это такое; предстоит большая работа не только по уяснению, но и по конкретному правовому наполнению этих и других новых для российского законодательства сложных понятий и явлений).