Административно-правовые основы организации государственного управления в области внутренних дел.

Введение
Глава 1. История развития государственного управления в области внутренних дел
Глава 2. Целеполагание в управлении органами внутренних дел
2.1. Теоретические основы целеполагания
2.2. Особенности целе-функциональных основ управления органами внутренних дел
Глава 3. Правовая характеристика государственного управления в области внутренних дел на современном этапе
3.1. Система и структура государственного управления в области внутренних дел
3.2. Современные проблемы организации государственного управления в области внутренних дел
Заключение
Библиография

Административно-правовые основы организации государственного управления в области внутренних дел.

4) придерживающихся точки зрения, что между понятиями «цели» и «задачи» существуют более глубокие отличия, нежели те, на которые указывают представители 3-й группы (М.М.Алексеева, Ю.М.Буравлев, А.Р.Каньковская, С.А.Капитонов, Д.К.Лафта, О.Т. Лебедев, Б.В.Смирнов, Э.А.Уткин, Е.Ф.Яськов и др.).
С точки зрения ученых последней группы, мнение которых разделяет и автор, задачи отличаются от целей прежде всего особой формой выражения воли субъекта управления, включающей в себя конкретное задание объекту управления, обусловленное наличием проблемной ситуации и увязанное со сроками и средствами его осуществления25.
На основе обобщения аргументов ученых, считающих, что между целями и задачами существуют более глубокие различия, автор выделил следующие отличительные признаки задачи как самостоятельной управленческой категории.
Во-первых, задача — это, как правило, следствие проблемной ситуации, возникающей в силу серьезного расхождения целей и результатов деятельности по их достижению.
Во-вторых, основу задачи составляет задание, которое ставит субъект управления перед объектом управления в связи с возникшей проблемой.
В-третьих, данное задание всегда увязывается с конкретными условиями, в рамках которых оно должно быть осуществлено.
Исходя из этих признаков можно предложить следующее определение задачи управления - это социальный акт, принимаемый субъектом управления в связи с проблемной ситуацией и включающий в себя задание объекту управления, а также условия, в рамках которых должно быть найдено решение данной проблемы.
Так как постановка задач связана с разрешением серьезных проблем, то она должна иметь соответствующее юридическое оформление.
Качественно сформулированная конкретная задача должна обязательно включать в себя все три указанных признака: информацию о проблемной ситуации, задание и условия.
На практике, однако, нередко, формулируются задачи, включающие в себя неполный набор указанных элементов: проблему и задание, или задание и условия его выполнения, или только одно задание. Вследствие чего, сформулированные задачи являются слабоструктуризованными (задачи, состоящие из 2 элементов) и неструктуризованными (задачи, состоящие из 1 элемента) или, иными словами, неполными.
Достижение поставленных целей требует решения комплекса соответствующих задач.
Решение поставленной задачи приводит к получению конкретного результата, который может, как соответствовать, так и не соответствовать цели. Если результат не соответствует цели, то это служит основанием для корректировки цели, либо переформулирования задачи, либо принятия иного решения. Если же цели, задачи и принятые решения остаются в силе, то внимание должно быть обращено на организацию исполнения решений.
Большое значение как для теории, так и практики управления имеет классификация задач. Солидное исследование в этой области проведено в 70-е годы XX в. Б.В.Смирновым, правда применительно к экономической сфере. Все задачи, которые приходиться решать при управлении организацией, он считает управленческими, оговариваясь, что хотя «задачи порождены производством, а не управлением, но их решение, создание материальных, экономических и прочих условий происходит первоначально в сфере управления...»26.
Но все же представляется, хотя все задачи и определяются в сфере управления, это еще не служит достаточным основанием для причисления их к управленческим.
В ОВД задачи в зависимости от объекта воздействия целесообразно делить на две группы: задачи ОВД, которые ставятся перед ними Конституцией РФ, Законом о милиции и другими нормативными правовыми  актами и задачи управления. Задачи первой группы отражают «социальный заказ, то есть потребности общества в борьбе с преступностью, охране общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, оказании помощи и услуг населению. Это задачи, ради реализации которых созданы ОВД и поэтому они, как правило, обозначаются как основные»27. Задачи же управления выступают по отношению к ним в качестве обеспечивающих, так как благодаря их решению создаются определенные условия и предпосылки «для надлежащего осуществления основных задач. Это задачи ресурсного и организационного обеспечения»28.
Уяснив соотношение понятий «цели» и «задачи» с одной стороны и задач системы и задач управления с другой, теперь необходимо остановиться на соотношении понятий «задачи» и «функции», так как в этом вопросе среди ученых также нет единства мнений.
Соотношение понятий «задачи» и «функции». Многие авторы рассматривают задачи и функции в качестве смежных категорий, органически связанных друг с другом, хотя и не равнозначных. Наличие задач порождает, с их точки зрения, необходимость осуществления соответствующих функций, без чего задачи не могут быть решены. Функция соотносится с задачей как зависимое понятие от определяющего, поскольку задачи обуславливают само существование функций, определяют их содержание и воздействуют на формы и методы их осуществления. Так, Б.В.Смирнов утверждает, что необходимость решения задачи управления, связанной с поддержанием постоянной заинтересованности работников в результатах труда, «порождает» такую функцию управления как стимулирование, а количественная и качественная оценка и учет результатов действительного состояния дел (вторая задача управления) — контроль (функция управления) и т.д29.
Однако, такой подход к разведению этих понятий вызывает много вопросов.
Во-первых, если под функцией понимать определенный вид деятельности, осуществляемый непрерывно по соответствующей технологии, то функции могут «возникать» и в результате поставленных целей. Например, если цель организации - оказание каких-либо услуг населению, то одной из ее функций будет деятельность, связанная с оказанием этих услуг.
Во-вторых, не только задачи рождают функции, но вполне допустима и обратная ситуация, когда осуществление какой-либо функции повлечет за собой возникновение множества задач. Особенно если не отработана технология,  несовершенна  нормативная  база  и  т.д.  Поэтому  можно согласиться с В.Е. Карахановым, исходившим из относительности этих категорий, легко переходящих друг в друга30.
Вместе с тем, соглашаясь с тем, что задачи и функции действительно близкие друг другу понятия, нельзя согласиться с тем, что их нельзя развести. Как нам представляется, задачи и функции, хотя и отражают одну и ту же реальность, одну и туже проблему, вытекают из одной и той же цели и т.д., все же представляют собой различные элементы деятельности. Прежде всего задачи и функции отличаются друг от друга временными рамками, которые для задачи всегда более или менее четко определены, а для функции - нет. В силу этого время жизни задачи измеряется временем ее решения. Функция же должна реализовываться постоянно до тех пор, пока не произойдет изменение цели или не поступит указание о прекращении ее осуществления в силу тех или иных причин.
Таким образом, функция - это постоянно осуществляемая, исходя из поставленной цели, деятельность. В зависимости от степени ее важности она может быть структурно обособлена, т.е. ее осуществлением может заниматься специальное подразделение.
Во-вторых, реализация функций всегда связана с получением окончательного результата. В процессе же реализации задач получается промежуточный результат - решение, исполнение которого надо будет еще организовать.
В-третьих, осуществление функций связано с более или менее отработанной технологией. При решении же задач, хотя и применяются какие-то формализованные процедуры, тем не менее всегда присутствует поиск, творческий момент, выбор из альтернативных вариантов оптимального и т.д.
В четвертых, формулировки задачи и функции отличаются между собой модальностью. Формулировка задачи имеет, как правило, повелительное наклонение, так как перед подчиненными ставится субъектом управления конкретное задание: организовать, представить, обеспечить и т.д.. Формулировка же функций выражена с помощью отглагольных существительных: предупреждение, расследование, профилактирование и т.д., т.к. именно таким образом в русском языке задается направление какой-то деятельности, рассчитанной к тому же на длительную перспективу.
Конечно, последний отличительный признак не всегда может проявляться, так как каждая из исследуемых категорий может быть представлена, как одним, так и другим способом, но в своей совокупности все четыре признака, как представляется, делают ощутимой разницу между понятиями «задача» и «функция».
Достигнуть поставленную цель можно как осуществлением соответствующих функций, так и решением задач.
Например, обслуживание населения ОВД как одна из целей, поставленных перед ними, может достигаться осуществлением таких функций, как выдача паспортов, разрешений на владение оружием, водительских удостоверений и т.д.. В то же время при регистрации мигрантов, являющейся несомненно также функцией, в силу недостаточной правовой урегулированности этого процесса и его новизны для ОВД могут возникать проблемы, требующие быстрого разрешения и предопределяющие таким образом возникновение частных задач.
Поставленные перед организацией цели могут предопределять возникновение не только ее функций, но и необходимость решения каких-либо задач.
При этом некоторые авторы, например, Ю.М.Буравлев, связывают «выход» на задачи с постановкой субъектом управления «заданий по разрешению главных, центральных, наиболее существенных проблем и вопросов»31. К числу таких задач применительно к государственной службе данный автор относит: обеспечение работы аппарата органов государственной власти и управления по реализации их функций на основе Конституции РФ ...; создание необходимых условий для развития личности, укрепление основ гражданского общества; обеспечение на основе профессионализма, соблюдения норм служебной этики, эффективной деятельности государственных органов исполнения должностей государственной службы и ряд других32.
Для достижения главной цели развития системы МВД России, а это - приведение ее в состояние, позволяющее обеспечить надежную защиту личности, общества и государства от преступных посягательств, указанной в Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, необходимо, как представляется, решить следующие главные задачи. Это: повышение эффективности управления и служебно-боевой готовности органов внутренних дел и внутренних войск; создание полноценной правовой базы функционирования системы МВД; максимальное использование положительно зарекомендованного себя опыта, внедрение научных рекомендаций; улучшение работы с кадрами, повышение уровня профессионализма, исполнительской дисциплины и научной организации труда; укрепление делового сотрудничества с другими правоохранительными органами, налаживание взаимодействия с населением и институтами гражданского общества; расширение и углубление взаимовыгодных международных связей; реорганизация системы ресурсного обеспечения; усиление правовой и социальной защищенности личного состава; обеспечение собственной безопасности системы МВД.
Применительно к каждой задаче может быть построено дерево задач, представляющее собой формулировку работ, которые необходимы для достижения целей и могут быть выполнены определенным способом в заранее установленные сроки.
Из одной основной задачи создается цепь, иерархия задач для исполнителей на различных уровнях. Задачи должны трансформироваться, дробясь на подзадачи принципиально к специфике каждого подразделения и службы, предопределяя тем самым и конкретизацию форм и методов их реализации.
В силу того, что не только в теории, но и в практической деятельности ОВД задачи и функции не разведены, в нормативных правовых документах они часто смешиваются.
Приведем примеры неверной, квалификации соответствующих управленческих категорий. В частности, в Положениях о МВД РФ и об УВД субъектов РФ в качестве задач значатся: защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение общественного порядка и общественной безопасности и т.д., т.е. виды деятельности, рассчитанные на длительную перспективу и являющиеся в силу этого и многих других причин функциями.
Эффективность управления определяется не только полнотой и качеством сформулированных целей и поставленных задач, но и последовательным процессом их реализации, включающем в себя ряд логически взаимосвязанных стадий: осознания и выявления проблем; информационной подготовки задачи; поиска и постановки задачи; реализации задачи, каждая из которых, в свою очередь, состоит из операций. В диссертации дана содержательная характеристика каждой из них.
Задание целей, задач предопределяет косвенным образом функциональную структуру организации. При этом все функции подразделяются на две группы: функции системы или ОВД и функции управления.
Изучение функций является важной предпосылкой формирования структуры конкретной системы, определения компетенции ее структурных подразделений и отношений соподчиненности.
Цели, задачи, функции, структура ОВД социально обусловлены, так как вытекают из целей общества и государства. Они зависимы от политики, экономики, права, социальной, демографической ситуации в стране.
В связи с тем, что цели ОВД, поставленные обществом и государством, претерпевают периодические изменения, то и выполняемые функции, решаемые задачи, постоянно меняются, что ведет за собой и изменение функциональной структуры МВД. Происходит перераспределение функций (централизация одних, децентрализация других, слияние третьих и т.д.), появляются новые функции.
Очень важно не только определить местонахождение функций в системе, но и их целесообразное сочетание. Функции системы должны быть определены и согласованы не только по иерархической вертикали управления, но и по горизонтали. Функциональная структура организаций должна отражать их целевую направленность. Однако в связи с тем, что целе-функциональные основы разработки структур ОВД не были научно обоснованы, наблюдается в течение длительного времени как в прошлом, так и сейчас отсутствие четкого распределения функций как по вертикали (МВД – УВД - ГОРОВД), так и по горизонтали - между службами. Такой вывод делается, в результате ретроспективного анализа функциональных структур подразделений полиции России до 1917 г. и милиции в советский период.
Оценку организационной обеспеченности функций, осуществление которых позволит достичь поставленные цели, можно провести с помощью целе-функционального анализа.
Для этого необходимо:
1) определить состав подцелей;
2) установить перечень главных задач и состав функций, необходимых для достижения подцелей и построить матрицу «цели - задачи» - подразделения;
3) провести анализ матрицы и сделать выводы о достаточности и недостаточности соответствия состава выполняемых в подразделении функций и решаемых задач поставленным целям, о загруженности нижестоящих органов системы по осуществлению этой функции, их организационном и правовом обеспечении;
4) сделать точный расчет потребности в информации всех структурных подразделений системы при исполнении своих функций и найти критерии наиболее рационального построения аппарата управления системой в каждом конкретном случае.
Как представляется, для каждого из уровней системы МВД должны быть разработаны на основе дерева функций, адекватных дереву целей каждого из этих уровней, типовые функциональные структуры. Реальная функциональная структура каждого конкретного ОВД должна разрабатываться на основе типовой с учетом особенностей его функционирования.
2.2. Особенности целе-функциональных основ управления органами внутренних дел
Целеполагание в управлении органами внутренних дел - это функция субъекта управления, включающая не только обоснование и формулирование целей, но и их проверку, корректировку, согласование, прогнозирование. Л.О.Максимовой обосновывается необходимость выделения в процессе целеполагания в управлении ОВД следующих стадий:
1) анализ внешней и внутренней среды;
2) определение миссии;
3) формулирование основных целей системы ОВД;
4) оценка целей;
5) формирование качественных целей;
6) формулирование количественных целей;
7) построение «дерева целей»;
8) ресурсное обеспечение целей;
9) установление индивидуальных целей;
10) планирование деятельности ОВД по достижению сформулированных целей33.
Важным моментом в процессе целеполагания в системе ОВД является выделение ключевых факторов успеха, действующих в ближайшей перспективе, и определение среди них важнейших, к числу которых можно отнести: научно-техническое превосходство, основанное на быстром внедрении нововведений, эффективную систему управления, хорошо подобранную команду руководителей и др.
Формулирование генеральной цели или основных целей системы МВД обычно не входит в компетенцию органа управления системы МВД. Цель задается свыше, как правило без предварительного, тщательного анализа определения ее возможностей.
Система ОВД - многоуровневая и оценка ее целей должна осуществляться на всех уровнях управления и функционирования.
Важность, весомость целей, исходя из их эффективности, актуальности, масштабности, степени риска, последовательности и сроков достижения, и т. д., может быть определена на основе их ранжирования.
Место и роль целей каждого уровня системы ОВД, каждой их службы, подразделения и сотрудника, их взаимосвязанность и взаимозависимость при достижении основной цели лучше всего устанавливаются с помощью дерева целей. Можно построить дерево целей системы ОВД таким образом: цели, сформулированные на уровне МВД РФ (1 уровень), становятся ориентиром для формирования целей 2 уровня (ГУ по федеральным округам), 3 уровня (МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ, с учетом специфики каждого региона), 4 уровня (ГРОВД). На каждом уровне управления, как представляется, следует разработать собственное дерево целей, но исходя из собственных возможностей и особенностей.
Целеполагание в управлении ОВД должно осуществляться с соблюдением ряда принципов:
- необходимо учитывать опыт  функционирования системы МВД - как позитивный, так и негативный, а также опыт деятельности полиции зарубежных стран;
- внедрение инноваций в практику ОВД должно происходить с учетом особенностей нашей страны - духовных, правовых, национальных;
- так как деятельность ОВД неразрывно связана с жизнедеятельностью общества и государства, поэтому и процесс целеполагания должен быть увязан с развитием общества и государства;
- в  основе  процесса  целеполагания  должна  лежать  иерархия взаимосвязаннх, взаимообусловленных и взаимоподдерживаемых целей - «дерево целей»;
- процесс целеполагания должен исходить из развития ОВД, предопределяемого необходимостью соответствия социальной целевой ориентации.
Социальная целевая ориентация процесса развития, совершенствования и повышения эффективности деятельности системы МВД заключается в том, чтобы функционирование ОВД стало социально одобряемым, осуществлялось в соответствии с нормами права, морали, нравственности и обеспечивало бы надежную защиту личности, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. В этих условиях процесс целеполагания в управлении ОВД будет способствовать, как представляется, выбору сервисной модели, ориентированной на обслуживание потребностей населения и общества. В этой модели милицейское присутствие будет ограничено сферой охраны общественного порядка и общественной безопасности общества, а принуждение будет использоваться лишь в интересах личности и общества.
Цели не всегда находятся в отношении соподчинения. Они могут быть и взаимодополняемыми, и противоречащими одна другой (конкурировать между собой). Отсюда возникает проблема конвергенции (от лат. convergere - приближаться, сходиться) целей в процессе управления ОВД, т.е. сближение субъектом управления целей организации путем использования разнообразных интеграционных механизмов. Это важнейшая задача субъекта управления ОВД.
Кроме того, аналогичная проблема существует между ОВД и другими правоохранительными и государственными органами.
Существуют различные подходы к решению этой проблемы:
во-первых в рамках формальной структуры;
во-вторых, неформальной структуры;
в третьих, - при организации взаимодействия между ОВД и другими правоохранительными и государственными органами.