Институт Президента РФ в системе органиов государственной власти

Введение
Глава 1. Понятие и место Президента РФ в системе органов государственной власти
1.1. Становление института Президента
1.2. Место Президента РФ в системе органов государственной власти
Глава 2. Избрание, вступление в должность и прекращение полномочий Президента РФ
2.1. Избрание и вступление в должность Президента РФ
2.2. Прекращение полномочий и ответственность Президента РФ
Глава 3. Компетенция и акты Президента РФ
3.1. Компетенция Президента РФ
3.2. Акты Президента РФ
Заключение
Список источников и литературы

Институт Президента РФ в системе органиов государственной власти

3) для установления стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие Президенту полномочия требуется особая процедура с целью объективного подхода к определению фактической невозможности для Президента в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер. Для досрочного прекращения полномочий Президента в таком случае может не являться обязательной предпосылкой волеизъявление Президента;
4) приведение в действие досрочного прекращения полномочий Президента по состоянию здоровья допустимо лишь при исчерпании всех иных возможностей, связанных с временным неисполнением Президентом своих полномочий или добровольной его отставки;
5) порядок установления стойкой неспособности Президента осуществлять свои полномочия не может быть облегченным,упрощенным. При этом должна быть исключена возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения Президента, а тем более в неконституционный способ присвоения каким-либо органом или лицом властных полномочий Президента.
В особых случаях временной неспособности Президента по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия Президент, как показала практика, издает Указ «О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации».
Порядок досрочного прекращения полномочий Президента в случае его отрешения от должности урегулирован в Конституции (ст. 93).
Осуществление ответственных полномочий, возложенных Конституцией на Президента, требует достаточно высокого уровня защищенности его статуса. Это необходимое условие для того, чтобы решения Президента основывались на высших долгосрочных государственных интересах России, а не на учете колебаний в раскладе политических противоборствующих сил в парламенте, популистских интересов. Отрешение Президента от должности - высшая форма ответственности Президента. Исходя из статуса главы государства, факта всенародного избрания Президента, порядок его отрешения от должности не может быть упрощенным.
Поэтому вполне правомерно Конституция установила достаточно сложный порядок отрешения Президента от должности (ст. 93). Для этого требуется инициатива не менее одной трети депутатов Государственной Думы, причем при наличии заключения специальной комиссии, образованной Думой. В самой процедуре отрешения задействованы обе палаты Федерального Собрания, Конституционный Суд и Верховный Суд. Государственная Дума выдвигает обвинение против Президента, которое должно быть подтверждено заключением Верховного Суда. Конституционный Суд дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Совет Федерации отрешает Президента от должности. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат.
Сняты имевшие место в прежней Конституции такие размытые, допускавшие широкое толкование формулировки оснований для отрешения Президента от должности, как «нарушение конституции, закона и присяги». По действующей Конституции отрешение возможно только на основании обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Эти категории имеют строго юридическое содержание, не могут произвольно трактоваться, подлежат квалифицированной правовой оценке.
Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.
Конституция 1993 г. не предусматривает должность вице-президента. В принципе это необязательная фигура при Президенте. Учитывая неудачный опыт функционирования вице-президентов в бывшем Союзе ССР и в России, конституционную практику других стран, не знающих такого института, решено было не вводить его и в России.
Федеральный закон «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» от 12 февраля 2001 г. (он не распространяется на Президента, отрешенного от должности)28 устанавливает следующие правовые, социальные и иные гарантии:
1) пожизненно предоставляется государственная охрана;
2) сохраняется право на медицинское обслуживание в прежнем порядке (Президенту и членам его семьи);
3) жизнь и здоровье Президента подлежат обязательному государственному страхованию за счет средств федерального бюджета;
4) Президент обладает неприкосновенностью, которая распространяется на деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента. Однако он может быть лишен неприкосновенности в случае возбуждения уголовного дела по факту совершения им тяжкого преступления. Если это деяние совершено в период исполнения полномочий Президента, то лишение неприкосновенности требует согласия Государственной Думы по представлению Генерального прокурора;
5) Президент имеет право на ежемесячное пожизненное денежное содержание в размере 75 процентов месячного денежного вознаграждения Президента;
6) Президенту предоставляется в пожизненное пользование одна из государственных дач; он может бесплатно пользоваться правительственной связью;
7) Президент имеет право содержать за счет средств федерального бюджета аппарат помощников.
Федеральный закон детально определяет конкретные условия реализации этих гарантий Президенту, прекратившему исполнение полномочий, и членам его семьи.
Глава 3. Компетенция и акты Президента РФ
3.1. Компетенция Президента РФ
Анализ компетенции требует, прежде всего, определения самого понятия «компетенция». Компетенция от латинского — «compete№tia», - принадлежность по праву, соразмерность, т.е., круг вопросов, предметов ведения, который данный институт власти (орган, должностное лицо) имеет право и способен решать, совокупность юридически установленных функций и полномочий29.
В советской, российской, да и мировой юридической литературе по вопросу о понятии компетенции были высказаны различные точки зрения30.
Необходимым элементом правового статуса любого государственного органа, является его компетенция, которая раскрывает основное содержание правового статуса, определяя механизм выполнения возложенных на орган задач.
Существуют различные подходы, как к пониманию самой природы компетенции, так и к определению ее внутренней структуры.
Оценивая в целом степень разработанности данной темы в литературе, можно выделить три основных направления, по которым ведутся дискуссии:
а) включение в состав компетенции в качестве самостоятельных элементов задач и функций государственного органа, форм и методов его деятельности, предметов ведения и подведомственных вопросов, ответственности государственного органа;
б) выявление соотношения между правами и обязанностями государственного органа, их связи с властными полномочиями;
в) определение природы компетенции, условий ее реализации и соотношения с правосубъектностью государственного органа.
Так, одни ученые под компетенцией понимают совокупность полномочий или прав органа31, другие - совокупность прав и обязанностей, которыми государство наделило государственные органы для выполнения возложенных а них задач и функций32, третьи, - не только права и обязанности, но и определенный круг деятельности государственного органа - круг задач»33.
Другим направлением в дискуссиях о компетенции является выяснение соотношения между правами и обязанностями государственного органа, их связи с властными полномочиями.
По утверждению С.С. Алексеева, «компетенция — это круг властных прав и неразрывно связанных с ним обязанностей, которыми обладает государственный орган в целях выполнения возложенных на него задач государственного управления»34.
По мнению И.Н. Кузнецова права и обязанности - это - различные виды полномочий государственного органа. Если права сохраняют за органом известную свободу выбора при решении тех или иных жизненных ситуаций, то обязанности не оставляют никакого места для усмотрения органа и условия их осуществления всегда точно оговариваются в законе35.
В юридической литературе данное положение оспаривается некоторыми авторами. Так, например, утверждается, что для государственного органа возможное поведение есть одновременно и должное поведение и что у государственного органа вообще не существует полномочий в «чистом виде», ибо каждое правомочие, конкретное право государственного органа выступает одновременно в качестве его обязанности. Основание для подобного рода утверждений сторонники такой конструкции видят в том, что орган государства не может уклониться или воздержаться от осуществления предоставленных ему прав, обязан выполнять возложенные на него задачи36. Иначе говоря, делается вывод об исполнении обязанности в зависимости от усмотрения государственного органа. Как справедливо отмечает Якимов А.Ю., такая точка зрения не может быть признана удачной37.
Некоторые исследователи обращают внимание на то, что компетенция государственных органов очерчивается, в частности, путем указания на управленческие функции, которые возложены на тот или иной орган, применительно к той или иной сфере жизни общества. Это обстоятельство, по их мнению, позволяет рассматривать в качестве одного из элементов компетенции - управленческие функции, которые орган вправе и обязан выполнять38.
Это положение подверг критике Шеремет К.Ф., отметивший, что компетенция есть юридическая категория и поэтому функций включать в себя не может. По мнению Лазарева Б.М. такая критика справедлива. «...В компетенцию входят не сами управленческие функции, которые орган вправе и обязан выполнять, а право и обязанность осуществлять определенного рода функции управления»39.
Решать вопрос о включении функций в состав компетенции необходимо с точки зрения их соответствия тем целям, которые ставит перед собой государство, наделяя свои органы определенной компетенцией. При установлении компетенции государственных органов, в частности, преследуется цель разграничить сферы их деятельности. Достичь этого можно при наличии четких юридических критериев. Являясь абстрактной категорией, функции государственного органа для этих целей не пригодны. Абстрактный характер функции подтверждается и тем, что при определении правового статуса они могут не оговариваться специально, либо указываться лишь наиболее значимые из них. Это объясняется тем, что конкретные полномочия, предоставленные государственному органу могут уже содержать в себе функциональную составляющую. Поэтому, реализуя указанное полномочие, государственный орган может не оценивать его соответствие своему функциональному назначению и применять автоматически, В то же время, исключая функции из состава компетенции, следует признать недостаточным определение компетенции государственного органа только как совокупности его прав и обязанностей. Полномочия предоставляются государственному органу для выполнения возложенных на него функций. Сам круг и объем таких полномочий зависит от назначения и места органа в системе государственного управления. Поэтому функции можно рассматривать в качестве своеобразной предпосылки для установления компетенции. Признан целесообразность создания того или иного органа и, определив его функциональное назначение, государство затем наделяет его необходимым объемом прав и обязанностей, которые, по его мнению, обеспечат реализацию возложенных на орган функций.
В литературе было высказано мнение, что функции, закрепленные правом за данным органом, можно рассматривать как широко сформулированные его права и обязанности. Сторонником такого подхода был Мамутов В.К., который отмечал, что «функции иногда формулируются в нормативных актах таким образом, что их с равным основанием можно рассматривать как права, и как обязанности»40. Такое понимание функций подтверждается тем, что при определении правового статуса государственного органа наблюдается взаимное поглощение норм о функциях и норм о правах.
Высказывалось также мнение о том, что компетенция — это совокупность функций органа, его прав, обязанностей, основных форм и методов работы41. В этой связи, А.Д. Каном отмечается, что если речь идет о понимании функций, как предметно-целевых действий конкретных органов, закрепленных законодательством, то представить права и обязанности органа без перечня функций затруднительно42.
Вызвал дискуссию вопрос, о включении в состав компетенции в качестве самостоятельного элемента задач, стоящих перед тем или иным органом. По мнению И.С. Самощенко, в нормах, определяющих задачи органов, речь идет в сущности об особым образом сформулированных правах и обязанностях, особым потому, что в них содержание возможного (или необходимого) поведения определяется через результат, который должен иметься в виду субъектом права в процессе определенной деятельности.
Обращает на себя внимание то, что в этом определении содержится достаточно расширительная трактовка прав и обязанностей государственного органа. Если согласиться с мнением И.С. Самощенко, то необходимо признать наличие у государственного органа не только тех полномочий, которые прямо предусмотрены в действующем законодательстве, но и любых иных, обеспечивающих выполнение поставленных перед ним задач. Иначе говоря, государственному органу разрешено делать все, что способствует решению поставленных перед ним задач. Причем сам государственный орган решает вопрос об относимости и допустимости тех или иных полномочий к обеспечению возложенных на него задач независимо от их фактического закрепления в действующем законодательстве43. Безусловно, такой подход к пониманию полномочий государственного органа недопустим. Он противоречит основным принципам правового государства, не обеспечивает гарантий прав как граждан, так и хозяйствующих субъектов в обществе.
Сам факт определения задач государственного органа при установлении его правового статуса не может служить основанием для включения их в состав компетенции. Как и функции, задачи носят абстрактный характер. В одних случаях под задачами понимают основные направления деятельности органа, осуществляемые посредством разнообразных управленческих функций. В других случаях, под задачами имеют в виду сами управленческие функции, возложенные на государственный орган.
В то же время задачи государственного органа, как и его функции, могут оказывать непосредственное влияние на реализацию им своих полномочий. Более того, в некоторых случаях предоставленные государственному органу полномочия не могут быть реализованы в силу их несоответствия стоящим перед ним задачам. При определении правового статуса государственного органа указывается сфера его деятельности. Этот факт послужил основанием для некоторых ученых включать в состав компетенции в качестве самостоятельного элемента компетенции - предметы ведения. Высказываются предложения о включении в состав компетенции указание на пространственные пределы деятельности органов и объекты самой этой деятельности. Так, Б.М. Лазарев определяет компетенцию путем указания на:
1) область общественной жизни, которая должна являться объектом деятельности органа;
2) государственную функцию, которую орган должен осуществлять в этой области и которая проявляется в решении ряда отдельных вопросов, подлежащих ведению органа;
3) конкретные полномочия, служащие средством осуществления указанной функции;
4) территорию и области, на которые каждая из этих функций распространяется, а иногда на время, в течение которого орган призван выполнять ту или иную функцию.
По мнению Б.М. Лазарева, термин «предметы ведения» имеет право на существование, он применялся много лет и прочно вошел в юридический обиход44. В частности, о предметах ведения говорится в статьях 71-73 Конституции РФ при разграничении компетенции между Российской Федерации и ее субъектами.
Я разделяю точку зрения тех авторов, которые возражают против включения в состав компетенции в качестве составного элемента предметов ведения. Элементом компетенции следует считать права и обязанности по реализации возложенных на орган функций в соответствующих областях деятельности, определенные путем установления предметов ведения45.
Некоторые ученые в состав компетенции в качестве самостоятельных элементов помимо задач и функций государственного органа, прав и обязанностей по их реализации, включают еще и формы и методы работы46.
С точки зрения науки административного права, под формой управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия. Форма деятельности это уже реализованное полномочие государственного органа, его реализованная компетенция. Поэтому относить формы деятельности к самостоятельному элементу компетенции будет логически ошибочным. В качестве такого элемента можно лишь рассматривать право и обязанность государственного органа использовать ту или иную форму выражения своих полномочий47.
Есть мнение, что нельзя рассматривать в качестве самостоятельного элемента компетенции и методы деятельности государственного органа. «Метод управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей»48. Это конкретные приемы и способы реализации предоставленных государственному органу полномочий, средства реализации закрепленной за ними компетенции.
В юридической литературе было высказано мнение, что в состав компетенции необходимо включать ответственность государственного органа49.
Б.М. Лазарев справедливо отмечает, что это методологически неверно. Он обращает внимание на то, что термин «ответственность» употребляется в нескольких значениях: во-первых, как сам круг обязанностей, во-вторых, как неблагоприятные последствия в случае невыполнения их. Об ответственности во втором значении в данном случае (применительно к элементам компетенции органа) речь не может идти. В первом же смысле об ответственности как элементе компетенции не стоит говорить, так как такая ответственность уже охватывается термином «обязанности». Правильным будет говорить об ответственности за реализацию компетенции, за ее выполнение и соблюдение границ50.
Понятие административного усмотрения было дано Кореневым А.П. Под ним следует понимать определенную рамками правовых норм известную степень свободы субъекта правоприменения в разрешении индивидуального конкретного управленческого дела, которая предоставляется в целях принятия оптимального решения по делу51. Учитывая данные положения, можно сделать вывод о том, что свобода усмотрения в праве включает и неосуществление этого права, свобода усмотрения в обязанности принципиально ограничена, поскольку обязанность должна быть исполнена52.
Характеризуя обязанности государственного органа, Алексеев С.С. обращает внимание на то, что «государственный орган несет обязанности по выполнению возложенных на него задач перед государством, а наделен правами в отношении отдельных организаций и физических лиц».
Действительно, если гражданин по своему усмотрению может пользоваться или нет своим субъективным правом, то государственные органы обязаны решать вопросы, отнесенные к их ведению, используя все данные им для этого права. Однако, такая обязанность является общей для всех государственных органов. Поэтому ее вообще нельзя включать в состав компетенции. Существование такой общей обязанности не препятствует наличию у государственного органа индивидуально-определенных обязанностей, характерных лишь для органа данного вида. При характеристике государственного органа в качестве его важнейшего признака указывается наличие государственно-властных полномочий. Их содержание в литературе оценивается по разному53. Последнее, Ц.А. Ямпольская, охарактеризовала, как особую форму организующей деятельности государства, состоящую из следующих неразрывно связанных между собой элементов:
а) издание государством правовых актов, обязательных для всех граждан и должностных лиц;
б) защита этих актов от любых нарушений при помощи принудительной силы государства;
в) обеспечение выполнения актов государства мерами воспитания, убеждения, поощрения (правовая пропаганда, несоблюдение изданного акта);