Обеспечение конституционных прав и свобод граждан в процессе совершенствования правового регулирования земельных отношений.

Введение
Глава 1. История и особенности регулирования земельных отношений
1.1. История становления конституционных прав и свобод граждан в сфере земельных правоотношений
1.2. Земля как особый объект прав
Глава 2. Проблемы обеспечения конституционных прав и свобод граждан в процессе совершенствования правового регулирования земельных отношений
2.1. Общая характеристика обеспечения конституционных прав и свобод граждан в сфере земельных отношений
2.2. Оформление в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества
Глава 3. Перспективы совершенствования правового регулирования
3.1. Пути решения проблем обеспечения конституционных прав и свобод граждан в процессе совершенствования правового регулирования земельных отношений
3.2. Устранение противоречий в законодательных актах РФ регулирующих обеспечение конституционных прав и свобод граждан в процессе совершенствования правового регулирования земельных отношений
Заключение
Список литературы

Обеспечение конституционных прав и свобод граждан в процессе совершенствования правового регулирования земельных отношений.

При исследовании законопроектов в области земельного права нами обращается внимание на несколько важных для регулирования использования земель моментов. Существенным является также соблюдение принципов земельного права, закрепленных статьей 1 Земельного кодекса РФ. Некоторые из них, учитывая тему статьи, хотелось бы упомянуть - это приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества; участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю; единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов; сочетание интересов общества и законных интересов граждан при использовании земли.
Еще один аспект связан с необходимостью соблюдения при разработке земельного законопроекта положений статьи 72 Конституции РФ. Согласно этой статье, управление и распоряжение землей и иными природными ресурсами, а также само земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Если обратиться к проектам в области упорядочения управления земельными ресурсами, а именно к таким относятся проекты законов о внесении изменений в законодательство в части регулирования землеустройства, резервирования, изъятия земель, можно сказать, что разработка и принятие этих законов требовались давно. Провозглашение многообразия форм собственности на землю, утверждение права частной собственности на землю, состоявшееся еще в начале 90-х годов прошлого века, нуждалось в подкреплении внятными нормами о взаимоотношении между гражданами, юридическими лицами, органами государственной власти и органами местного самоуправления по формированию объектов земельной собственности, а также о соблюдении частных и публичных интересов при использовании земель22.
Как представляется, самым «пробельным» был вопрос о регулировании на федеральном уровне резервирования земель. Механизмы резервирования и изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд являются правовым выражением соблюдения баланса частных и публичных интересов. Поэтому нормативное закрепление этих институтов необходимо для точности принимаемых властью решений и ответственности за них. Примером может служить конфликт в районе «Южное Бутово» в г. Москве, по поводу сноса жилых домов, земельные участки изымались и дома сносились, чтобы построить другие дома, причем подавляющее большинство новых жилых помещений предполагалось продать по коммерческим расценках. В данном случае трудно говорить о действительно государственных нуждах. Хотя, как представляется, создавшаяся ситуация была результатом не только законодательных недоработок, но и недоверием к строительной политике московских властей со стороны населения, которое давно оказалось отстраненным от процесса застройки.
В то же время до сих пор на федеральном уровне, кроме упоминания в Земельном кодексе РФ и еще некоторых федеральных законах о возможности резервирования, без пояснения правовой сути этого института, регулирование отношений отсутствовало. Ряд субъектов Российской Федерации пытались заполнить пробел собственными нормативными актами. Но следует признать, что без общих ориентиров законодательство субъектов оказалось в этой части разноплановым23.
Проектом закона о внесении изменений в законодательство в части резервирования земель, наконец, определяется, что такое резервирование, а именно - это ограничение прав на земельные участки в целях последующего их изъятия для государственных и муниципальных нужд. Проектом устанавливаются такие значимые положения, как порядок резервирования, сроки резервирования, причем предполагается, что по истечении установленного срока, если земельный участок не будет изъят (выкуплен), ограничения прав на участок должны быть прекращены, а владельцам участков должно быть произведено возмещение убытков. Помимо этого в законопроекте нашлось место для процедуры установления содержания резервирования для конкретного земельного участка. Перечень ограничений должен быть при этом определен индивидуально, в том числе в зависимости от правовых характеристик участка и целей его изъятия.
Однако помимо позитивных сторон в законопроекте имеются, на наш взгляд, и недостатки.
Так, одна из ключевых для обеспечения прав собственников, владельцев и пользователей земельных участков статья законопроекта, именуемая «Ограничения прав на земельные участки в связи с их резервированием», направленная, в основном, на определение порядка установления ограничений, содержит ряд неясных или выраженных весьма сложным языком положений, допускающих неоднозначное толкование24. Это недопустимо с точки зрения законодательной техники, т.к. способно вызвать существенные затруднения при применении статьи на практике. Известны многочисленные случаи, когда внятная идея «утопает» в недоработанных деталях по ее реализации. Как представляется, кроме доработки статьи следует также обратить внимание на соотношение объема прав на участок и объема устанавливаемых ограничений. Так, пока не ясно как быть, если резервирование окажется существенным препятствием для реализации прав на участок, так что владение участком потеряет для собственника или пользователя всякий смысл. Решение, по нашему мнению, может заключаться, просим прощения за тавтологию, в ограничении перечня самих ограничений, либо в установлении права потребовать досрочного выкупа (изъятия) участка, со стороны землевладельца в связи с невозможность дальнейшего его использования.
Законопроект возвращает нас к ряду существенных вопросов относительно общих подходов к структуре кодифицированного акта, каким является Земельный кодекс РФ. Обратим внимание в связи с этим на то, что проектом предлагается ввести в Земельный кодекс РФ самостоятельную главу VI-I «Резервирование земельных участков». Однако следует подчеркнуть, что резервирование в данном случае представляет собой, в целом, последовательность действий по установлению ограничений прав на землю, в связи с определенными законом основаниями. На это указывает и текст законопроекта.
Регулирование отношений по резервированию земельных участков не представляет собой самостоятельный институт земельного права, а является совокупностью норм, направленных на ограничение прав на земельные участки и использования земель в целях обеспечения наименее затратного изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Таким образом, отношения по резервированию являются частью отношений в области ограничения прав на землю и должны быть подчинены общим нормам, закрепленным Главой VII Земельного кодекса Российской Федерации «Прекращение и ограничение прав на землю». Поэтому считаем, что введение в Земельный кодекс РФ самостоятельной главы, содержащей исключительно нормы о резервировании, не соответствующим структуре Земельного кодекса РФ. Подчеркнем при этом, что речь идет об основном законе земельного законодательства - Кодексе, построение которого должно быть подчинено общему содержанию институтов земельно-правового регулирования. Произвольная трактовка структуры чревата проблемами в формировании системы земельного законодательства в целом.
В то же время следует заметить, что при необходимости разработки и принятия ряда статей, определяющих не только содержание и основания, но и порядок установления, изменения и прекращения резервирования, возможно принять в развитие Земельного кодекса Российской Федерации самостоятельный федеральный закон «О резервировании земель». Примером такого решения проблемы могут служить Федеральные законы «О государственном земельном кадастре» и «О землеустройстве», развивающие и конкретизирующие нормы Земельного кодекса РФ о данных институтах.
Не вполне обоснованным представляется и содержание некоторых ограничений. В частности, представляется необоснованным запрет на установление публичного сервитута на зарезервированных земельных участках. Тем более что установление публичного сервитута, согласно ст. 23 Земельного кодекса РФ обеспечивает в ряде случаев существенные публичные интересы при невозможности их реализации иным способом и не предусматривает возможности застройки территории. Кроме того, публичный сервитут может быть установлен на срок25.
Разумеется, работа над рассмотренным, как и над иными проектами законов, еще ведется, и в связи с этим есть реальная надежда на их совершенствование, равно, как и на совершенствование всей законотворческой деятельности в области регулирования земельных отношений.
2.2. Оформление в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества
Принятие Федерального закона от 30.06.2006 № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» (далее - Закон № 93-ФЗ) связано прежде всего с необходимостью упрощения процедуры государственной регистрации сделок с принадлежащими физическим лицам объектами недвижимого имущества, правоустанавливающие документы на большую часть которых отсутствуют либо не соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации. Это стало причиной того, что Закон № 93-ФЗ вносит изменения в следующие законодательные акты:
- Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.1993 № 4462-1;
- Гражданский кодекс Российской Федерации;
- Земельный кодекс Российской Федерации;
- Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее - Закон № 137-ФЗ);
- Федеральный закон от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (далее - Закон № 191-ФЗ);
- Федеральный закон от 29.12.2004 № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (далее - Закон № 189-ФЗ);
- часть вторая Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ);
- Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее - Закон № 122-ФЗ);
- Федеральный закон от 15.04.1998 № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (далее - Закон № 66-ФЗ);
- Федеральный закон от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» (далее - Закон № 28-ФЗ).
Закон № 93-ФЗ вступил в силу с 1 сентября 2006 года, за исключением норм, устанавливающих размер государственной пошлины за регистрацию отдельных сделок с объектами недвижимого имущества, данные нормы вступили в силу с 1 января 2007 года, но не ранее, чем через месяц с момента опубликования этого Закона.
Согласно изменениям, внесенным в Закон № 122-ФЗ, орган, осуществляющий государственную регистрацию прав (Росрегистрация), направляет копию декларации об объекте недвижимого имущества, на который имеется право собственности, в организацию (орган) по учету объектов недвижимого имущества (Роснедвижимость).
В соответствии с п. 3 ст. 25.3 Закона № 122-ФЗ декларация является документом, подтверждающим факт создания объекта недвижимого имущества на земельном участке, который предназначен для ведения дачного хозяйства или садоводства. Декларация также является документом, подтверждающим факт создания гаража или иного объекта недвижимости (если для строительства такого объекта не требуется разрешения на строительство). Во всех случаях декларация содержит описание объекта недвижимого имущества26.
Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - Единый государственный реестр прав) состоит из отдельных разделов, содержащих записи о каждом объекте недвижимого имущества. Раздел открывается при начале регистрации прав на объект недвижимого имущества и идентифицируется кадастровым или условным номером данного объекта. Каждый раздел Единого государственного реестра прав состоит из подразделов. В связи с принятием Закона № 93-ФЗ в подразделе I, в котором содержится краткое описание каждого объекта недвижимого имущества, приводится площадь по плану или иному документу, предусмотренному Законом № 122-ФЗ и содержащему описание объекта недвижимого имущества, а в отношении земельного участка - по кадастровому плану, а не фактическая площадь по кадастровому плану или по документам в соответствии с предыдущей редакцией Закона № 122-ФЗ.
Таким документом, необходимым для отражения площади недвижимого имущества, может быть декларация об объекте недвижимого имущества.
Кроме того, появились новые упрощенные условия по представлению документов на государственную регистрацию объектов недвижимого имущества:
1) согласно новой редакции ст. 17 Закона № 122-ФЗ, устанавливающей основания для государственной регистрации наличия, возникновения, прекращения, перехода, ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество и сделок с ним, обязательным приложением к документам на государственную регистрацию прав на объект недвижимого имущества является только план данного объекта недвижимого имущества без кадастрового плана земельного участка и плана недр;
2) в случае же государственной регистрации прав на земельный участок обязательным приложением к необходимым документам является кадастровый план данного земельного участка.
При этом представление вышеуказанных планов в первом и во втором случаях не требуется, если соответствующий план ранее представлялся и был помещен в дело правоустанавливающих документов27.
В п. 3 ст. 17 Закона № 122-ФЗ также указано, что основаниями для регистрации прав собственности на отдельные объекты недвижимого имущества, перечисленные в ст. 25, 25.2, 25.3 и 30.1 этого Закона, являются основания, приведенные в данных статьях Закона № 122-ФЗ. Такими объектами недвижимого имущества являются объект незавершенного строительства, объект индивидуального жилищного строительства, земельный участок для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, земельный участок при разграничении государственной собственности на землю.
Необходимо отметить, что с принятием Закона № 93-ФЗ изменились требования к документам, представляемым на государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Так, согласно новой редакции п. 4 ст. 18 Закона № 122-ФЗ форма выписки из похозяйственной книги о наличии у гражданина права на земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства, которая является одним из оснований для государственной регистрации права собственности в соответствии со ст. 25.2 этого Закона, устанавливается Росрегистрацией.
Что касается формы технического паспорта объекта индивидуального жилищного строительства, то сама форма и порядок оформления такого паспорта для представления на государственную регистрацию согласно ст. 25.3 Закона № 122-ФЗ устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства (Минэкономразвития России согласно постановлению Правительства РФ от 04.12.2000 № 921 «О государственном техническом учете и технической инвентаризации в Российской Федерации объектов капитального строительства»). Этим же министерством устанавливается форма декларации об объекте недвижимого имущества для целей ст. 25.3 Закона № 122-ФЗ.
Декларация об объекте недвижимого имущества содержит следующие сведения:
- адрес (местоположение);
- вид (название);
- назначение объекта недвижимости;
- площадь;
- количество этажей (этажность), в том числе подземных;
- год создания объекта недвижимого имущества;
- материал наружных стен объекта недвижимого имущества;
- подключение объекта недвижимого имущества к сетям инженерно-технического обеспечения;
- кадастровый номер земельного участка, на котором расположен объект недвижимого имущества.
В соответствии с новой редакцией ст. 18 Закона № 122-ФЗ уточненные данные об объекте недвижимого имущества, в том числе о площади земельного участка и местоположении его границ, вносятся в Единый государственный реестр прав без повторной регистрации в следующих случаях:
1) на основании заявления правообладателя и плана объекта недвижимого имущества или иного документа, содержащего описание такого объекта. Для земельного участка вместо плана объекта недвижимого имущества представляется кадастровый план;
2) на основании сведений, представленных Роснедвижимостью при наличии согласия в письменной форме правообладателя такого объекта недвижимого имущества;
3) на основании судебного акта в случае возникновения спора между органом по учету объектов недвижимости, органом, осуществляющим ведение государственного земельного кадастра, правообладателем.
Так как органом по учету объектов недвижимости и органом, осуществляющим ведение государственного земельного кадастра, является Роснедвижимость, то уточненные данные вносятся в Единый государственный реестр прав на основании судебного акта в случае возникновения спора между Роснедвижимостью и правообладателем.
Федеральный закон № 93-ФЗ внес изменения в ст. 25.2 Закона № 122-ФЗ, согласно которой осуществлялась государственная регистрация права собственности на создаваемый или созданный объект недвижимого имущества, если для его строительства, реконструкции не требуется выдача разрешения на строительство, а также ввел в Закон № 122-ФЗ новую ст. 25.3. При этом ст. 25.2 Закона № 122-ФЗ действует в отношении земельных участков, а ст. 25.3 - в отношении отдельных созданных или создаваемых объектов недвижимого имущества.
С 1 сентября 2006 года ст. 25.2 Закона № 122-ФЗ устанавливает правила государственной регистрации права собственности гражданина на земельный участок, предоставленный для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства до введения в действие ЗК РФ либо если в акте, свидетельстве или другом документе, который устанавливает или удостоверяет право гражданина на земельный участок, не указано, на каком праве предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права. Такой земельный участок считается предоставленным гражданину на праве собственности, за исключением случая, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность (п. 9.1 ст. 3 Закона № 137-ФЗ).
Принятия решений о предоставлении таких земельных участков в собственность граждан не требуется.
Если вышеуказанный земельный участок был предоставлен гражданину на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, с момента государственной регистрации права собственности этого гражданина на такой земельный участок право пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования прекращается28.
Таким образом, ст. 25.2 Закона № 122-ФЗ действует в отношении физического лица по установлению (регистрации) права собственности на ограниченный круг объектов недвижимого имущества в двух случаях:
- если объект недвижимости был предоставлен до введения в действие ЗК РФ;
- если в правоустанавливающих документах имущественное право на объект недвижимости не указано.
Имеются следующие основания для государственной регистрации права собственности на вышеуказанные объекты недвижимого имущества:
- акт о предоставлении земельного участка, изданный органом государственной власти или органом местного самоуправления;
- акт (свидетельство) о праве гражданина на земельный участок, выданный органом государственной власти;
- выписка из похозяйственной книги о наличии у гражданина права на земельный участок (если земельный участок предоставлен для ведения личного подсобного хозяйства);
- иной документ, устанавливающий или удостоверяющий право гражданина на данный земельный участок.
Обязательным приложением к документам, представляемым для государственной регистрации права собственности на объекты недвижимого имущества, является кадастровый план земельного участка.
При этом истребование дополнительных или иных документов не допускается!