Государственная политика в области культуры: модели и методы осуществления (на примере Санкт-Петербурга)

Введение
Глава 1. Государственная политика в области культуры как объект теоретического анализа
1.1. Понятие, сущность, цели и принципы государственной политики в области культуры
1.2. Содержание и основные направления государственной политики в области культуры
Глава 2. Технологии реализации государственной политики в области культуры: основные модели и методы
2.1. Система управления государственной политикой в области культуры, организационные и нормативные базы регулирования
2.2. Основные модели и методы осуществления государственной политики в области культуры
Глава 3. Проблемы использования моделей и реализации методов государственной политики в области культуры (на примере Санкт-Петербурга)
3.1. Состояние государственной политики в области культуры в Санкт-Петербурге
3.2. Особенности управления государственной политикой в области культуры
3.3. Проблемы и пути совершенствования государственной политики в области культуры
Заключение
Список использованной литературы

Государственная политика в области культуры: модели и методы осуществления (на примере Санкт-Петербурга)

Концепция устанавливает, что ФЦП состоит из фиксированного числа подпрограмм, соответствующих приоритетным целям развития культуры, а каждая подпрограмма включает несколько разделов, соответствующих основным направлениям достижения указанных целей.
Концентрация ресурсов. Концепция определяет, что ФЦП представляет собой совокупность отдельных проектов и мероприятий культурной деятельности, а также объектов культурного наследия, нуждающихся в реставрационных, консервационных и противоаварийных работах.
Условием отбора конкретных проектов для включения в ФЦП, является их направленность на достижение соответствующей целевой установки, вне зависимости от ведомственной принадлежности субъектов культурной деятельности. Концепция определяет необходимость рассмотрения проектов и комплексов мероприятий, предлагаемых для включения в ФЦП на альтернативной основе и концентрацию ресурсов на ограниченном числе таких проектов и мероприятий по всем видам культурной деятельности внутри каждой подпрограммы ФЦП.
Условием отбора объектов культурного наследия для включения в ФЦП является их особая социально-культурная значимость, наличие проектной документации, возможность завершения определенного этапа ремонтно-реставрационных работ в течение срока действия ФЦП, перспективы последующего использования памятника истории и культуры в активной культурной деятельности.
Создание конкурентной среды. Предусматриваемая процедура отбора проектов культурной деятельности основана на реализации принципа равенства условий конкуренции за финансовые ресурсы ФЦП вне зависимости от организационно-правового статуса и формы собственности субъектов культурной деятельности. Отбор культурных проектов, направленных на реализацию приоритетных целей, выбор исполнителей указанных проектов, а также отбор объектов культурного наследия производятся экспертными советами на основе открытых конкурсных процедур [44;c.76].
В случае авторских проектов конкурсные процедуры в отношении выбора исполнителей не проводятся. Федеральным органам исполнительной власти в области культуры предоставляется право включения в соответствующие подпрограммы ФЦП конкретных тематических проектов в форме государственного заказа. В этом случае конкурсные процедуры проводятся лишь в отношении выбора исполнителей государственного заказа.
Российская Федерация представляет собой уникальный набор регионов, имеющих свои культурные корни, культурное прошлое и собственные пути развития. Концепция исходит из того, что эффективность государственной культурной политики и реализации ФЦП в значительной степени зависят от согласованности и взаимодействия целевых программ различного уровня.
Такое взаимодействие достигается посредством стимулирования разработок региональных целевых программ (РЦП), ориентированных на стратегические установки и приоритеты ФЦП. Это взаимодействие обеспечивается реализацией принципа встречных субсидий на основе долевого финансирования РЦП за счет средств ФЦП и включением в каждый раздел Федеральной целевой программы «Культура России» специальной рубрики «поддержка РЦП».
Кроме властных структур, на развитие культуры оказывают влияние бизнес, общественные организации, благотворительные фонды и другие хозяйствующие субъекты. Настоящая концепция исходит из целесообразности установления партнерских отношений Министерства культуры и массовых коммуникаций с любыми юридическими лицами, осуществляющими независимые культурные программы (НКП), ориентированные на стратегические установки и приоритеты ФЦП «Культура России».
Указанное партнерство также обеспечивается реализацией принципа встречных субсидий на основе долевого финансирования НКП за счет средств ФЦП и включением в соответствующие разделы Федеральной целевой программы проектов НКП.
Фундаментальной особенностью сферы культуры является то, что основные результаты культурной деятельности выражаются, как правило, в отложенном социальном эффекте и проявляются в увеличении интеллектуального потенциала, изменении ценностных ориентации и норм поведения индивидуумов, сказываются на модернизации всего общества. Очевидно, что последствия такого рода не поддаются обычным статистическим измерениям. Учитывая это, Концепция предполагает использование системы индикаторов, характеризующих лишь текущие результаты культурной деятельности, ее объемные показатели.
При этом конкретные проекты, включенные в ФЦП, могут содержать показатели результативности их реализации. Оценка эффективности реализации отдельных подпрограмм и в целом ФЦП обеспечивается на базе постоянного мониторинга и ежегодной оценки степени достижения целей ФЦП по каждой ее подпрограмме, осуществляемых специальной группой экспертов.
Основные направления культурной политики Российской Федерации до 2010 были также отражены в одноименном докладе министра культуры РФ А.Соколова. Приоритетным направлением в сфере культурной политики по-прежнему остается «духовное и интеллектуальное развитие личности, во имя которой необходимо объединение усилий властей всех уровней со структурами гражданского общества» [56]. Пример того - официальное утверждение «церковно-государственного праздника славянской письменности в честь святых равноапостольных Кирилла и Мефодия. Праздника, который ежегодно переходит от одного российского города к другому». Одним из направлений политики государства в сфере культуры названо «формирование государственной политики в области духовного и нравственного воспитания народа»; данный приоритет оправдан положением о том, что «обеспечение национальной безопасности включает в себя защиту культурного духовно-нравственного наследия, исторических традиций и норм общественной жизни» [56]. Следующее направление культурной политики связано с тем, что, по мнению Александра Соколова, «сегодня состояние законодательства в сфере культуры не обеспечивает возможности развития отрасли, не способствует конституционному обязанности государства по сохранению культурного наследия народов РФ по предоставлению гражданам страны доступа к ценностям культуры, для творчества» [56]. В связи с этим культурная политика РФ должна быть направлена на «подготовку новой редакции основ законодательства РФ о культуре, где необходимо изложить основы государственной культурной политики, обеспечивающей исполнение конституционных прав граждан на доступ к культурным ценностям и участие в культурной жизни» [56]. Речь идет о законе о меценатстве и бизнесе, проект которого еще не разработан, законе, регулирующем систему социального обеспечения творческих работников, законе об авторском праве, законе, направленном на сохранение археологического наследия, новой редакции закона о библиотечном деле.
Таким образом, можно отметить, что культурная политика современной Российской Федерации осуществляется по двум основным направлениям: увеличение влияния государства в области культуры и разработка нормативно-правовой базы культурного строительства в РФ [31;74].
«Правовая система России исходит из общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российс­кой Федерации» [30;34].
Законодательство в сфере культуры на сегодняшний день только начало развиваться и, к сожалению, большинство законов в этой области носят довольно-таки обобщенный характер.
«Роль законодательства в сфере культуры, взаимодействие и взаимопроникновение этих феноменов социального бытия можно выяснять не только на уровне конкретных актов реализации права (микроуровень) или на уровне законодательной деятельности (средний уровень), но и на самом высоком (макроуровень) срезе – государство и общество. Высокий уровень культуры неизбежно открывает путь правовому развитию общества, правовому закону и правовому государству. Неразвитость культуры, напротив, обусловливает правовой нигилизм, деспотические формы и методы властвования. Таким образом, эффективность регулирующей роли законодательства в области культуры прямо пропорциональна уровню развития культуры, т.е. объекту регулирования» [38;221].
К Международным документам, регулирующим отношения в сфере культуры, относятся:
соответствующие позиции Устава ООН и Устава ЮНЕСКО, Всеобщей дек­ларации прав человека (1948 г.). Декларации прав ребенка (1959 г.). Конвенции о правах ребенка (1989 г.), Международного пакта об эко­номических, социальных и культурных правах (1966 г.);
конвенции, декларации, рекомендации ЮНЕСКО;
акты Совета Европы и Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе и др.
В настоящее время базовое законодательство в области культуры и искусства в Российской Федерации состоит из двенадцати федеральных законов прямого действия, семи Указов Президента, двух распоряжений Президента, одиннадцати постановлений Правительства и девяти распоряжений Правительства. В основе своей это законодательство было сформировано десять – двенадцать лет назад, когда и речи не было о развитии культуры. Главная цель была – выживание культуры на переходе к рыночной экономике.
Ниже перечислены основные законы, регулирующие культурную деятельность в Российской Федерации.
Законы Российской Федерации:
«Основы законодательства о культуре»;
«О вывозе и ввозе культурных ценностей»;
«Об авторском праве и смежных правах»;
«О средствах массовой информации».
Федеральные Законы:
«О библиотечном деле»;
«О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»;
«О народных художественных промыслах»;
«О государственной поддержке кинематографии Россий­ской Федерации»;
«Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»;
«Об архивном деле в Российской Федерации»;
«Об обязательном экземпляре документов»
«О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на террито­рии Российской Федерации».
Вывод. Будучи основным субъектом управления государственной культурной политикой, государство создает условия для привлечения институтов гражданского общества (бизнес) в сферу развития культуры. Началом процесса формирования правовой основы в области культуры и искусства было принятие базового закона «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» в 1992 году. В Основах впервые было дано четкое определение прав и свобод человека, этнических групп и народов в области культуры, были установлены обязанности государства в области культуры, уточнено разделение компетенции между феде­ральными органами государственной власти, органами государствен­ной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, оп­ределены принципы государственного финансирования культуры и ре­гулирования экономической деятельности в этой сфере, основы участия в международных культурных обменах [50;c.32].
2.2 Основные модели и методы осуществления государственной политики в области культуры
В нашей стране сохраняется устойчивое общественное мнение, что только государство должно обеспечивать развитие культуры и сохранение культурного наследия. Отечественный опыт теории и практики исследования предмета культурной политики традиционно соотносится лишь с понятием государственной культурной политики.
В современном мире государство является ведущим, но не единственным субъектом культурной политики. Например, в городе Санкт-Петербурге, влиятельным институтом, оказывающим существенное воздействие на культуру в развитых странах, становится бизнес, который располагает значительными средствами и функциональным интересом в сфере культуры [44;c.132].
От способности государственных институтов и учреждений культуры задействовать потенциал бизнеса для решения этих задач зависит социальное самочувствие человека, степень его социализации и самореализации, развитие творческих начал личности, что будет обеспечивать развитие не только духовной, но и экономической, политической, социальной сфер российского общества.
С приходом в сферу культуры г. Санкт-Петербурга рынка и бизнеса, возможны кардинальные преобразования, ориентированные на развитие и положительный результат. Предполагаемое здесь партнерство государства и бизнеса открывает перед ней новые возможности, функции и задачи.
Система социального партнерства в культурной политике может включать в себя разные уровни власти, отрасли, экономические и социальные сферы, коммерческие и некоммерческие организации. Каждая сторона должна поддерживать присущую ей компетенцию.
Федеральный уровень устанавливает правовые основы регулирования отношений при формировании и реализации культурной политики.
Представители бизнеса, принимая такие правила, в свою очередь, вырабатывают практику взаимоотношений с государством, учреждениями и организациями культуры.
Региональные власти регулируют взаимоотношения в своем секторе полномочий.
На муниципальном уровне устанавливаются основы регулирования отношений в местном сообществе.
Коммерческий сектор устанавливает свои конкретные обязательства перед государственными и муниципальными организациями культуры.
Страны Европы уже долгое время используют различные формы государственно-частного партнерства в соответствии с культурными, экономическими и политическими реалиями, а инновационные подходы особенно активно применяются в последние два десятилетия.
В одних государствах основной акцент делается на создании новых объектов и организаций, в других – на повышении эффективности работы уже существующих. Это исполнение государственных заказов на контрактной основе, сдача в длительную аренду объектов культуры с обязательством их совместного использования, лизинг, государственно-частные предприятия, соглашения о разделе доходов, концессионные соглашения.
Уникальным примером государственно-частного партнерства в современной отечественной практике является проект «Пушкинская библиотека». Его целью было комплектование библиотечных фондов. В конце 90-х - начале 2000-х годов возможности систематического и качественного комплектования библиотек были ограничены, а в некоторые библиотеки в те годы поступало два-три десятка новых изданий. Инициаторам удалось вовлечь в партнерство региональные власти и руководителей библиотек. В результате было предложено библиотекам 700 наименований книг, а самая востребуемся литература, таким образом, дошла до 32 тысяч сельских библиотек. Удачный опыт был развит в следующем партнерском проекте – «Сельская библиотека». Эта программа, наряду с комплектованием библиотек литературой, предусматривала также повышение квалификации сельских библиотекарей. В выгоде оказались государство, бизнес, библиотеки и в первую очередь читатели.
Привлечение дополнительных средств по введению в культурный и хозяйственный оборот аварийных и многие годы неиспользуемых объектов культурного наследия, которых в стране насчитывается десятки тысяч, является не просто вопросом улучшения ситуации, а стратегией вывода его из кризисного состояния.
В России участие бизнеса в развитии культуры и сохранении культурного наследия пока еще не получило широкого распространения. Этому не способствуют действующие правовые нормы и сохраняющийся консерватизм в решении значимых задач культуры. Для российского бизнес-сообщества тема поддержки культуры все еще является неосознанной деятельностью. Сама сфера культуры, в большей части, не готова для инициирования широких контактов с крупным и средним бизнесом.
Сегодня сложилось обоснованное мнение, что без частного капитала отечественная культура не развивается. Государственное финансирование культуры достаточно только для сохранения сложившейся ситуации. Это создает опасность для ее развития и сохранения культурного наследия г. Санкт-Петербурга.
Существует множество подходов к классификации моделей культурной политики. Эти различия обусловлены многогранностью самого понятия «культура», а также ее целей, методов и механизмов реализации.
В настоящее время существует большое число моделей политики в сфере культуры, что объясняется разным подходом к определению ее целей, механизмов реализации и результатов. В связи с ограниченным объемом работы автор не может рассмотреть все существующие модели государственной культурной политики, поэтому остановиться лишь на некоторых.
Так, Абрахам Моль различал четыре различные группы культурной политики, предлагая в качестве основания для классификации социостатические и социодинамические характеристики [42;67].
Социостатическая модель описывает устойчивые цели культурной политики и ее институты. Моль выделял три подгруппы такой политики:
• «Популистская», или «демагогическая», целью которой является наибольшее удовлетворение культурных потребностей как можно большего числа людей.
• «Патерналистская», или «догматическая», в соответствии с которой право и основные каналы распространения культурных ценностей принадлежат «административному совету», располагающему точной шкалой ценностей существующих и создаваемых культурных благ. Политика в сфере культуры в этом случае служит целям определенной политической партии, религиозного течения или государства в целом.
• «Эклектическая», задачей которой является оснащение каждого человека индивидуальной культурой, представляющей собой неискаженное отражение, «хорошую» выборку из более общей гуманитарной и гуманистической культуры. В этом случае общество должно следить за тем, чтобы каждый из элементов культуры соответствовал культурным ценностям и распространялся пропорционально, в соответствии с частотой или «весом» этого элемента в общей культуре, принятой в обществе в данный момент.
Социодинамическая политика в сфере культуры, в противовес социостатической, соответствует непрерывным изменениям и отражает новое содержанию культуры в каждую эпоху. Социодинамическая политика, по А. Молю, имеет два направления: «прогрессивное» и «консервативное». В первом случае субъект такой политики стремится ускорить, во втором, наоборот, замедлить ход эволюции культуры.
Теоретически для г. Санкт-Петербурга подходят эти модели, однако их недостатками являются узконаправленные концепции по обслуживанию интересов партии, большинства (масс-культура), либо утопическая идея о «культуре для каждого» что в современных условиях невыполнимо, т.к. отсутствуют хозяйственные механизмы на уровне города.
Другую модель предлагает Милена Драгичевич-Шешич. В качестве критерия для выделения предлагаемых моделей культурной политики она выделяет, с одной стороны, характер политического устройства государства, с другой – место государства и других акторов в реализации культурной политики. Вводя эти два базовых критерия, автор получает четыре модели, принципиально различающиеся между собой.
Обязательной характеристикой модели либеральной культурной политики является рынок культурных товаров и услуг, который играет здесь решающую роль.
Неотъемлемой чертой модели государственной бюрократической, или просветительской культурной политики являлось доминирование государства, которое с помощью аппарата (законодательного, политического, идеологического) и финансов контролирует сферу культуры. Такая модель была типичной для социалистических стран. Государственная модель, по мнению Милены Драгичевич-Шешич, присуща Франции и Швеции [31;87].
При всех недостатках данной модели ошибкой было бы упускать и позитивные стороны подобной культурной политики для г. Санкт-Петербурга, в частности, финансовую защиту государством культурной сферы.
Модель национально-освободительной культурной политики наиболее типична для бывших колоний, но сегодня она отличает государства Восточной Европы. Основной чертой ее является развитие или утверждение оригинальных культурных традиций, подавлявшихся в колониальный или в социалистический период, что нередко ведет к таким последствиям, как «закрытая культура», национализм и даже шовинизм. Часто это сопровождается неприятием художественных работ, выполненных в предыдущие периоды, отрицанием культуры национальных меньшинств, альтернативного и экспериментального искусства.