Компетенция, полномочия и функции органов Совета Европы

Введение
1. Полномочия Совета
2. Комитет постоянных представителей
3. Председатель Совета
4. Генеральный секретариат
Заключение

Компетенция, полномочия и функции органов Совета Европы

Взаимосвязь Совета и Комиссии проявляется, далее, при рассмотрении Европарламентом согласованной позиции Совета. Если Европарламент не принял эту позицию, а Совет принимает решение о втором чтении, то Комиссия повторно рассматривает с учетом поправок Евро парламента свое предложение, на основе которого Совет принял согласованную позицию. Комиссия передает в Совет одновременно с повторно рассмотренным предложением поправки Европарламента, которые Совет отклонил, и изложение своей точки зрения на них. Совет может принять эти поправки единогласно. Вместе с тем он имеет право принять предложение Комиссии, для чего требуется квалифицированное большинство, или изменить его единогласным решением (ст. 189 «с» Договора о ЕЭС).
Как правило, Совет не имеет права вносить изменения в договоры. Из этого правила, однако, есть несколько исключений. Так, Устав Суда европейских сообществ утверждается государствами-членами отдельным протоколом. Но Совет по запросу Суда и после консультаций с Комиссией и Европарламентом может единогласным решением изменять положения раздела 3 Устава (ст. 188 Договора о ЕЭС). Совету также предоставлено право изменять единогласным решением число членов Комиссии, судей и юридических советников Суда, определенное статьями учредительных договоров (ст. 157, 165,166 Договора о ЕЭС).
Совет имеет право в предусмотренных случаях разрабатывать предложения о внесении изменений в учредительные договоры. В частности, действуя единогласно, он вправе утвердить предложенные Европарламентом положения относительно прямых и всеобщих выборов и рекомендовать государствам-членам принять их в соответствии с их конституционными процедурами (ст. 138 Договора о ЕЭС). Немаловажно право Совета вырабатывать положения о замещении финансовых взносов государств-членов, предусмотренных в статьях учредительных договоров, собственными ресурсами Сообщества. Подобные положения Совет рекомендует для принятия государствами-членами в соответствии с их конституционными процедурами (ст. 201 Договора о ЕЭС).
Полномочия Совета в сфере внешних сношений были широкими с самого начала. Совету предоставлено право заключать соглашения с другими государствами и международными организациями. Имеются лишь два существенных ограничения: во-первых, переговоры относительно таких соглашений должны вестись Комиссией, а во-вторых, с оговоркой о компетенции Комиссии в этой области соглашения заключаются Советом после консультации с Европарламентом в тех случаях, когда это предусмотрено учредительным договором. Роль Совета в формировании договорных отношений сообществ подчеркивается и тем, что, если возникает потребность в переговорах для заключения соглашений с третьими странами, Комиссия вырабатывает предложения для Совета, который поручает ей начать необходимые переговоры, Комиссия должна вести эти переговоры, консультируясь со специальным комитетом, назначенным Советом для оказания помощи Комиссии в выполнении этой задачи, и в рамках директив, которые Совет может дать ей (ст. 113 Договора о ЕЭС).
Весьма существенна «кадровая» функция Совета. Он назначает членов многих совещательных и контрольных органов сообществ. Эта функция была присуща Совету с самого начала. Как сказано в Договоре о ЕОУС, Совет назначает членов Консультативного комитета при Высшем руководящем органе (ст. 18). В компетенцию Совета входит назначение членов Экономического и социального комитета (ст. 194 Договора о ЕЭС). При этом требуется соблюдение ряда условий. Совет принимает решение исходя из списков, предложенных государствами-членами; списки должны включать двойное число кандидатов по сравнению с количеством мест, выделенных соответствующему государству. Совет консультируется с Комиссией. Он может запрашивать мнение европейских организаций, представляющих различные экономические и социальные интересы.
Совет назначает, далее, членов Палаты аудиторов. Для этого необходимо единогласное решение. Предварительно Совет проводит консультации с Европарламентом. Еще один важный орган, формируемый Советом, — Комитет регионов. Его члены и равное им число членов на замену назначаются Советом единогласно, по предложениям соответствующих государств-членов.
Чтобы не преувеличить роль Совета в формировании органов сообществ, необходимо отметить, что Совет никоим образом не причастен к процессу назначения членов самых важных институтов: Комиссии, Суда европейских сообществ и Суда первой инстанции. В этом процессе участвуют только правительства государств-членов.
Совету присуши важные контрольные функции, которые он выполняет как самостоятельно, так и в сотрудничестве с другими институтами. Это функции в бюджетной сфере, где Совет направляет Европарламенту свои рекомендации относительно исполнения бюджета и вместе с Европарламентом проверяет счета и финансовые декларации, ежегодный отчет Палаты аудиторов с отчетами прошедших ревизию институтов по замечаниям Палаты аудиторов и любыми другими, относящимися к делу, специальными докладами Палаты аудиторов (ст. 206 Договора о ЕЭС). По отношению к Комиссии Совет наделен правом в случае нарушения обязательств ее членом направлять в Суд европейских сообществ запрос об отстранении такого члена Комиссии от должности.
Полномочия Совета — подвижная категория. Если после Люксембургского соглашения роль Совета и принятии важнейших решений резко возросла, то в последнее время наблюдается ее некоторое снижение. Это обусловлено, с одной стороны, стремлением в известной мере учесть критику сообществ за «дефицит демократии», расширить полномочия Европарламента и процессе принятия решений, а с другой — появлением Европейского совета, который явно превосходит Совет по своему политическому весу.
2. Комитет постоянных представителей
Большую работу в период между заседаниями Совета проводит Комитет постоянных представителей. Это самый важный орган в постоянно действующей структуре Совета, хотя его статус и деятельность не так часто дают о себе знать в сложной и многообразной жизни Европейского союза. Между тем его удельный вес в системе органов управления, особенно в механизме Совета велик.
Идея создания постоянного представительства государств-членов при органах сообществ стала созревать вскоре после учреждения ЕОУС. В Парижском договоре 1951 г. подобное представительство не предусматривалось. Но подготовка заседаний Специального Совета министров быстро выявила потребность в нем. Так появился Координационный комитет - предшественник нынешнего Комитета постоянных представителей. К официальному назначению своих представителей при Совете ЕЭС страны пришли в 1958 г., а Комитет постоянных представителей был учрежден в соответствии с Договором о слиянии 1965 г2.
Ныне действующий Комитет постоянных Представителей — это прежде всего глаза, уши и руки государств-членов. Каждое из них имеет в Европейском союзе свою делегацию, насчитывающую по 30—10 человек, чаше всего профессиональных дипломатов. Перед делегациями стоят, как правило, две основные задачи: во-первых, добиваться проведения политики своего государства в Совете, выполнения в этой связи конкретных поручений своих правительств и, во-вторых, своевременно информировать свое государство о делах Совета и всего Европейского союза. Во главе делегации находится постоянный представитель государства-члена в Совете Европейского союза. Он назначается самим государством-членом. Государства-члены назначают также заместителя постоянного представителя. Как правило, постоянными представителями и их заместителями являются дипломаты высокого ранга: постоянные представители обычно имеют ранг Чрезвычайного и Полномочного Посла, а их заместители - ранг советника-посланника.
Иными словами, Комитет постоянных представителей создан и действует как учреждение, призванное отражать и защищать национальные интересы государств-членов. Но его характеристика этим не исчерпывается. Будучи встроенным в механизм Европейского союза и, что немаловажно, в постоянно действующую его часть, этот Комитет не может не испытывать воздействия общей политики всего Европейского союза. Поэтому он в известной мере выступает не как стена или непроходимый барьер между Союзом и государствами-членами, а как мост, соединительное звено между ними. Он, с одной стороны, готовит почву для принятия Советом решений, отвечающих интересам государств-членов, а с другой — помогает государствам-членам лучше понять политику и конкретную ситуацию в Совете.
Как устанавливает Амстердамский договор, Комитет, состоящий из постоянных представителей государств-членов, несет ответственность за подготовку деятельности Совета и за выполнение задач, поставленных перед ним Советом. Комитет вправе принимать процедурные решения в случаях, предусмотренных регламентом Совета (ст. 30(1)).
На практике сложились два Комитета постоянных представителей. Они отличаются друг от друга, прежде всего, составом: в одном собираются постоянные представители, а в другом — их заместители. Соответственно делится и круг рассматриваемых ими вопросов. Постоянные представители занимаются основными вопросами и готовят заседания трех наиболее важных Советов (по общим и иностранным делам, по экономике и финансам, по сельскому хозяйству), а заместители постоянных представителей занимаются остальными вопросами и готовят заседания других комитетов.
Комитет постоянных представителей в свою очередь создаст собственные рабочие группы, состоящие, как правило, из специалистов. Они изучают материалы, представленные в Совет по тем или иным вопросам, вырабатывают компромиссные предложения в случае разногласий и во многом готовят повестку дня заседаний Совета.
Комитет постоянных представителей — не единственный орган в структуре Совета. С учетом своих задач Совет по мере необходимости создает различные комитеты, подкомитеты, комиссии и рабочие группы по отдельным отраслям и сферам своей деятельности либо по отдельным вопросам. По данным 2006 г., при Совете действует примерно 180 таких вспомогательных, консультативных и подготовительных образований. Многие из них стали практически постоянно действующими, как, например, комитеты по энергетике, образованию, сельскому хозяйству. Подобные комитеты состоят из высокопоставленных должностных лиц, нередко министров (например, комитет по сельскому хозяйству или комитет по занятости), и имеют право направлять свои предложения непосредственно в Совет3.
3. Председатель Совета
Большое внимание в Европейском совете уделяется вопросам председательствования, и это закономерно. От того, кто возглавляет Совет, зависит очень многое в развитии Европейского союза, всей сложной системы интеграционных связен и отношений. Председатель Совета имеет право его созыва по собственной инициативе, предлагает Совету повестку дня его заседаний, определяет очередность рассмотрения вопросов в Совете. Он ведет заседания Совета, а также председательствует на заседаниях Комитета постоянных представителен. При этом функции председателя Совета не ограничиваются вопросами организации и проведения заседаний. Он направляет деятельность всех институтов и других органов Европейского союза. Полномочия председателя Совета выходят за рамки развития собственно Европейского союза. Он выступает как активный и влиятельный политик, занимающийся проблемами координации политики Союза и государств-членов, В поле его зрения постоянно находятся вопросы внешней политики Европейского союза. Поскольку председатель Совета это, как правило, крупный политический лидер, признанный и поддерживаемый не только в своей стране, но и за ее пределами, трудно переоценить возможности его влияния на содержание, формы и весь ход интеграции.
Когда идет речь о председателе Совета, необходимо также учитывать, что при решении вопроса о том, кто займет этот пост, имеет значение не конкретная личность и ее качества, деловые и человеческие, а очередность, установленная для государств. С определенной мерой условности можно сказать, что жезл председателя передается не от человека к человеку, а от государства к государству. Во-первых, председательствование в Совете означает, что во многих других органах Европейского союза, в том числе Комитете постоянных представителей, в многочисленных комиссиях, рабочих группах председателем является представитель государства-очередника. Это означает, что данное государство получает возможность не только тем или иным путем демонстрировать свои собственные подходы к проведению общей политики Европейского союза, но и так или иначе воздействовать на выработку общей политики. Как показала практика, государственное «происхождение» председательствующего стало приобретать все более серьезное значение. К тому же сами председатели стали значительно активнее пользоваться открывающимися возможностями проявить себя на европейской уровне, показать свое видение проблем интеграции и доказать умение управлять сложнейшим механизмом Европейского союза.
Продолжительность пребывания очередного председателя Совета на своем посту — шесть месяцев. Этот срок был установлен как некий компромисс, сочетание двух несхожих главных требований. Нужно было, с одной стороны, предоставить председателю достаточно времени для того, чтобы реализовать собственную программу действий, а с другой — учесть, что «в очереди» стоят многие другие государства, которые не следует заставлять долго ждать. В противном случае могло бы развиться некоторое отчуждение государства-члена от Европейского союза, недоверие к его институтам, слишком долго возглавляемым представителями одного и того же государства. С расширением состава Союза даже шестимесячный срок делает ожидание председательствования достаточно длительным.
Очередность председательствования в Совете в связи с ее значимостью была закреплена непосредственно в Маастрихтском договоре. Поскольку Франция уже находилась на «дежурстве», в дальнейшем порядок замещения поста председателя Совета выглядел следующим образом: по шесть месяцев поочередно должны были председательствовать представители Бельгии, Дании, Германии, Греции, Испании, Италии, Ирландии, Голландии, Люксембурга, Великобритании, Португалии. Однако такая очередность нуждалась в корректировке.
Дело в том, что под углом зрения тех, кто занимается и Европейском союзе управлением, каждый год делился на две части, отличавшиеся друг от друга по содержанию. Обычно в центре внимания Европейского союза в первом полугодии находятся вопросы, связанные с разработкой и проведением общей сельскохозяйственной политики, а во втором полугодии — вопросы бюджета. Поэтому нужно было периодически вносить изменения в очередность председательствования в Совете.