Правовые вопросы организации борьбы с международным терроризмом на современном этапе

Введение
Глава 1. Понятие международного терроризма
Глава 2. Универсальные конвенци в борьбе с международным терроризмом
Глава 3. Европейское сообщество и междунардный терроризм
Глава 4. СНГ и контроль над международным терроризмом
Глава 5. Правовые проблемы российского законодательствав борьбе с международным терроризмом
Заключение
Список используемых источников

Правовые вопросы организации борьбы с международным терроризмом на современном этапе

— Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, дополняющий Конвенцию о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации от 24 февраля 1988 г.72
Эти документы были приняты в рамках Международной организации гражданской авиации (ИКАО). Поскольку многие террористические акты совершаются на воздушных судах или с их использованием, как это имело место 11 сентября 2001 г. в США, ИКАО обращает особое внимание государств на то, чтобы гражданские воздушные суда не использовались в качестве разрушительного оружия. В сентябре 2002 г. был принят План действий ИКАО по обеспечению авиационной безопасности, в котором предусмотрен ряд конкретных мер, в том числе проведение регулярных, обязательных, систематических и согласованных проверок с целью обеспечить возможность проведения оценки применяемых во всех договаривающихся государствах ИКАО процедур обеспечения авиационной безопасности.
Международно-правовой основой борьбы государств с терроризмом на море являются следующие договоры:
— Конвенция ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г. (ст. 100—113)73;
— Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства (Рим, 10 марта 1988 г.)74;
— Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе (Рим, 10 марта 1988 г.)75.
В последние годы Международная морская организация (ИМО) приняла ряд мер, направленных на предупреждение и пресечение террористических актов, угрожающих безопасности судоходства. В частности, ею развернута глобальная программа по безопасности на море, в том числе в портах, призванная помочь этой организации удовлетворить соответствующие потребности в технической помощи развивающихся стран, первоначальные ассигнования на осуществление которой составили свыше двух миллионов долларов США. В 2002 г. созванная под эгидой ИМО Международная конференция одобрила Международный кодекс по охране судов и портовых средств и поправки к Конвенции СОЛАС-74.
Огромную опасность для государств представляют возможности использования террористами ядерного материала при овладении им. Одно из направлений препятствия такого возможного развития событий — заключение Конвенции ООН о физической защите ядерного материала от 3 марта 1980 г. Чтобы полностью перекрыть возможности ядерного терроризма, в рамках ООН разрабатывается проект международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма.
Еще одним средством, которое может оказаться в руках террористов в целях совершения ими террористических актов, могут быть оружие и взрывчатые вещества. В целях противодействия этому в рамках ООН были приняты два документа: первый — Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения от 1 марта 1991 г.76 (Россия пока не ратифицировала); второй — Протокол против незаконного изготовления и оборота огнестрельного оружия, его составных частей и компонентов, а также боеприпасов к нему, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности от 31 мая 2001 г.77
Таким образом, можно сделать вывод о том, что на сегодняшний день принято около полутора десятков универсальных международно-правовых документов, которые составляют правовую базу для деятельности государств, международных организаций и иных субъектов международного права в борьбе с величайшим злом цивилизации — терроризмом.
Однако в этом перечне документов нет пока универсальной всеобъемлюшей конвенции, которая давала бы возможность мировому сообществу, с одной стороны, всесторонне ин более эффективно вести борьбу с терроризмом, а с другой — позволила бы иметь четкое определение самого понятия терроризм.
Как уже было указано, международному сообществу пока не удается выработать общеприемлемое определение терроризма. И дело не просто в том, что терроризм как явление постоянно меняется, обращается к новым лозунгам, использует в своей практике все более изощренные средства и технологии. Сказывается целый ряд политических, социальных, психологических и, наконец, исторических факторов, которые, несмотря на общее понимание масштабов угрозы, которую несет современный терроризм, по-прежнему определяют существенные различия в подходах к раскрытию содержания этого явления. Например, продолжаются призывы не включать в категорию террористических действия, осуществляемые в рамках борьбы национально-освободительных движений, или приравнять к терроризму действия государств, противоречащие международному праву. Едва ли можно надеяться, что в одночасье будут преодолены эти существующие противоречия, исчезнет груз конфронтационного мышления.
В рамках ООН предпринимаются настойчивые усилия по окончательному согласованию Всеобъемлющей конвенции о борьбе с международным терроризмом, предложенной Индией и инициированной Россией. Идет поиск тех развязок, которые могли бы позволить выйти на согласованные критерии оценки терроризма и террористических действий78. В то же время Россия ведет со своими зарубежными партнерами работу по совершенствованию взаимной правовой помощи, в том числе механизмов выдачи преступников, а также сближению норм национальных антитеррористических законодательств.
Совершенно очевидно, что борьба с конкретными террористами, их организациями должна дополняться усилиями по ликвидации питательной среды терроризма. Это очень серьезная и долгосрочная задача, поскольку корни терроризма глубоки. Надежное предотвращение терроризма требует всеобъемлющего подхода, активизации совместных политических, экономических и силовых действий со стороны всех стран международного сообщества:
ГЛАВА ТРЕТЬЯ
ЕВРОПЕЙСКОЕ СООБЩЕСТВО И МЕЖДУНАРОДНЫЙ ТЕРРОРИЗМ
В 1977 году в рамках Совета Европы была принята Европейская конвенция о пресечении терроризма79, которую Федеральное Собрание Российской Федерации ратифицировало 7 августа 2000 года. 28 июня 1978 года принимается еще один документ. Косвенно относящийся к сфере борьбы с терроризмом, - Европейская конвенция о контроле за приобретением и хранением огнестрельного оружия частными лицами80.
На 109-й сессии 8 ноября 2001 года Комитет министров Совета решил немедленно повысить эффективность существующих международных документов по борьбе с терроризмом, принятых в рамках Совета Европы. В связи с этим он создал Многопрофильную группу по международным действиям против терроризма с всеобъемлющим подходом, включающим в себя уголовные, коммерческие, административные и другие правовые аспекты. В своей деятельности группа будет учитывать соответствующие декларации и решения Комитета министров, резолюции парламентской Ассамблеи и Конференции министров юстиции по борьбе с терроризмом, а также законы и положения о правах человека.
13 июня 2002 года Совет Европейского союза принял Рамочное решение о борьбе с терроризмом, в соответствии с которым каждое государство – член Союза обязано принять предусмотренные документом меры, направленные на предупреждение и пресечение террористических актов, а также предание суду или выдачу террористов.
Ответом Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) на террористические акты 11 сентября 2001 года стали Решение по борьбе с терроризмом и План действий по борьбе с терроризмом, принятые на 9-м совещании министров иностранных дел ОБСЕ в декабре 2001 года в Бухаресте81 и Декларация и Программа действий, принятые на Бишкекской международной конференции, состоявшейся 13-14 декабрая 2001 г. в Бишкеке82. Кроме того, действующий председатель ОБСЕ назначил бывшего миинстра иностранных дел Дании Яна Троеборга своим личным представителем для координации деятельности ОБСЕ по борьбе с терроризмом и для выполнения инициатив, предусмотренных Бухарестским и Бишкекским документами, а таке активизации деятельности по четырем стратегическим направлениям: поддержание общественного порядка, охрана границ, борьба с контрабандой и финансированием терроризма. ОБСЕ через свои миссии и институты обязуется обеспечивать выполнение этих документов и оказывать поддержку ООН в осуществлении ее деятельности.
На состоявшемся 6-7 декабря 2002 года в г. Порту (Португалия) 10-м заседании Совета министров иностранных дел государств – участников ОБСЕ была принята Хартия ОБСЕ по противодействию терроризму и борьбе с ним83. В документе, состоящем из 28 пунктов, предусмотрен широкий спектр обязательств 55 государств – участников ОБСЕ в борьбе с терроризмом.
Поскольку практика борьбы с терроризмом является областью, вызывающей не только теоретические споры о целесообразности или эффективности тех или иных методов, но и неоднозначную оценку принимаемых правительством ответных мер, она часто служит основанием для обжалования тех или иных решений и действий властей в судебном порядке. В таком случае Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ) предстает именно тем действительно независимым от политической конъюнктуры органом, который может объективно, со стороны оценить адекватность принимаемых европейскими государствами мер фактической угрозе терроризма. Поэтому рассмотрение основных тенденций соответствующей судебной практики несомненно интересно и полезно.
Прежде всего, важно уяснить критерии, которыми руководствуется Суд при вынесении своих решений. Их два, и вытекают они непосредственно из текста Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод84 (статья 6), устанавливающей, что «каждый имеет право при определении его гражданских прав и обязанностей или при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявленного ему, на справедливое публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Судебное решение объявляется публично, однако пресса и публика могут не допускаться на все судебное разбирательство или его часть по соображениям морали, общественного порядка или национальной безопасности в демократическом обществе, а также если это требуется в интересах несовершеннолетних или для защиты частной жизни сторон, или — в той мере, в какой это, по мнению Суда, совершенно необходимо, — при особых обстоятельствах, когда гласность нарушала бы интересы правосудия»85.
Суд при контроле осушествзенкя государством своих вi-iугренних полномочий по ограничению прав и свобод, предусмотренных в Конвенции, изучает прежде всего законность рассматриваемого действия, его соответствие приведенным требованиям. Если выясняется, что действия государства отвечают нормам закона, тогда начинается второй этап — изучение того, может ли указанная мера быть признанной «необходимой в демократическом обществе». Причем при исследовании данного критерия основное внимание уделяется выяснению действительного баланса между интересами отдельного лица и общества. В этом случае проводится двойной анализ: законности самой цели установления ограничения и соразмерности средств, ограничивающих права и свободы.
Как указывает Д. Гомиен, общим принципом оценки является признание находящимся вне компетенции Суда осуществления практического и политического контроля за действиями государства в области практической жизни. По делу «Хэндисайд против Великобритании» (1976) Суд констатировал: «В силу прямых и постоянных контактов с живыми силами своих стран, государственные власти в принципе могут лучше, чем судья международного суда, определять точное содержание этих требований, а также выносить суждение о «необходимости» «ограничения» или «наказания» в целях соблюдения этих требований». Из такого рода подхода следует, что Суд предоставляет государству определенные дискреционные полномочия для решения вопроса о совместимости определенных действий с требованиями Конвенции. Эти дискреционные полномочия обычно именуются полем усмотрения государства86.
Однако при этом, как было отмечено в том же самом деле Хэндисайд против Великобритании, «внутреннее поле усмотрения... неразрывно сочетается с контролем со стороны европейских органов».
Оценка усмотрения государства при толковании Конвенции и особенно отступлений от него наиболее четко проявляется в практике Суда по делам о терроризме.
Поэтому целесообразно проанализировать как общий подход ЕСПЧ к специфичности ситуации противодействия государством терроризму в контексте требований Конвенции, так и оценку Судом отдельных чрезвычайных норм.
По делу «Броуган и другие против Соединенного Королевства» судья Мартенс в особом мнении выразил общую для суда оценку опасности терроризма и признание допустимости в случае борьбы с терроризмом отступлений от установленных Конвенцией норм на основании статьи 15. Он, в частности, отметил: «Терроризм — это фактор нашей жизни, который приобрел свой нынешний размах и активность уже после выработки Конвенции Терроризм, особенно терроризм в масштабах, наблюдаемых в Северной Ирландии, является резким отрицанием тех принципов, которые провозглашает Конвенция, и поэтому с ним нужно бороться как можно решительнее. Представляется очевидным, что для подавления терроризма исполнительной власти требуются чрезвычайные полномочия, равно как представляется очевидным, что правительства в значительной степени должны быть свободны в выборе путей и средств, которые они могут счесть наиболее действенными в борьбе с терроризмом. Конечно, в борьбе с терроризмом государства-участники Конвенции должны уважать права и свободы, гарантированные ею каждому человеку. Я согласен с этим и осознаю опасность мер, принятие которых, как сформулировал Суд, может подорвать или даже уничтожить демократию в стремлении ее защитить. Однако я думаю, что эту опасность не следует преувеличивать, особенно в отношении государств, которые имеют давние и устойчивые демократические традиции; в свете этой опасности не следует чрезмерно ограничивать традиционные органы власти, что пошло бы только на пользу тем, кто без колебаний растаптывает права и свободы другого»87.
Поскольку главным легальным основанием, дающим государству право отойти от жестких критериев Конвенции, является статья 15 Конвенции, регламентирующая отступления в случае «чрезвычайного положения», при рассмотрении так называемого дела Греции (1969) было дано разъяснение наполнения термина «чрезвычайное положение», включающего следующие обязательные элементы:
«1. Опасность должна быть реальной или быть неминуемой.
2. Ее последствия должны угрожать нации в целом.
3. должна существовать угроза продолжению организованной жизни сообщества.
4. Кризис или опасность должны носить исключительный характер, то есть обычные меры или ограничения, разрешенные по Конвенции для поддержания общественной безопасности, здоровья и порядка, должны быть явно недостаточным88.
Оценивая с учетом данных критериев ситуацию в Северной Ирландии, судья Мартенс отмечает, как исключительно важны для выводов Суда, три фактора:
(i) особый размах, активность и неослабевающий характер терроризма, бушующего в Северной Ирландии, где проживает 1,5 млн. человек. В своем обращении к Суду Генеральный солиситор сказал, что с 1969 г. непосредственно в результате действий террористов 2646 человек погибли и 30658 были покалечены и ранены. По его словам, имело место 43649 инцидентов с применением бомб и стрельбы;
(ii) мы, несомненно, имеем дело с обществом, издавна демократическим и полностью осознающим как значение права человека на свободу, так и опасности, которыми чревато наделение исполнительной власти слишком широкими полномочиями по задержанию;
(iii) законодательный орган Соединенного Королевства, явно сознавая эти опасности, каждый раз предоставлял чрезвычайные полномочия только на ограниченный период, т.е. на год, и только после проведения должного изучения вопроса о необходимости сохранения этого закона, причем лица, которым это было доверено, - как утверждало Правительство, и никто из заявителей по существу не возражал, — были независимыми и обладали необходимой профессиональной квалификацией. Неоднократно эти лица и британский парламент приходили к выводу, что соответствующая статья не может быть отменена89.
По делу Лоулесс против Республики Ирландия (1961) Суд, определяя, подпадают ли под понятие «чрезвычайное положение» введенные правительством Ирландии меры, признал, что «правительство сделало разумный вывод о существовании в то время «чрезвычайного положения, угрожающего жизни нации», из сочетания нескольких факторов, а именно: во-первых, существования на территории Ирландской Республики тайной армии, ведущей неконституционную деятельность и прибегавшей к насилию для достижения своих целей; во-вторых, того, что эта армия действовала и вне территории государства, тем самым создавая серьезную угрозу дня отношений Ирландской Республики с ее соседом; в-третьих, постоянной и тревожной активизации террористической деятельности, начиная с осени 1956 г. и в первой половине 1957 г.90
К оценке ситуации в Северной Ирландии, как наиболее яркому и масштабному случаю терроризма на территории Европы, ЕСПЧ обращался особенно часто — при оценке действий как Ирландского, так и Британского правительства, при этом прежде всего были сформулированы пределы возможных оправданий мер, выходящих за пределы стандартов ЕКПЧ.
В деле «Ирландия против Великобритании» (1978) особо было отмечено, что правительство не может ссылаться на существование чрезвычайной ситуации для оправдания любых возможных действий, которые оно может решить предпринять, а должно установить конкретную связь между этими мерами и ситуацией, которая требует установления контроля.
Оценивая саму специфику борьбы с терроризмом, Суд в деле «Фокс, Кэмлбэл и Хартли против Великобритании» отметил: «в этом отношении преступления, связанные с терроризмом, относятся к особой категории. Поскольку они могут привести к гибели и страданиям людей, полиция, расследуя всю информацию, в том числе полученную из секретных источников, обязана действовать очень быстро. Возможно также, что нередко полиции придется арестовывать подозреваемых в терроризме на основании информации, которая достоверна, но которую нельзя раскрыть подозреваемому или представить в суде в подтверждение обвинения, не поставив под угрозу источник информации»91.
Аналогичная оценка экстраординарности ситуации и ответных мер содержится в решении по делу «Лоулесс против Республики Ирландия». По мнению Суда, в 1957 г., применяя обычное право, не удалось предотвратить возраставшую опасность, угрожавшую Ирлаидской Республике. Обычных уголовных судов и даже специального уголовного суда или военных судов было недостаточно для восстановления спокойствия и порядка; в частности, сбор необходимых .доказательств для осуждения лиц, причастных к деятельности ИРА и связанных с ней групп, был сопряжен с большими трудностями вследствие военного, тайного и террористического характера этих групп и того страха, который они внушили населению92.
Вместе с тем, несмотря на существование особых условий в ситуации с терроризмом, применение статьи 15 Конвенции, по мнению Суда, не безгранично. Оно обуславливается требованиями адекватности принимаемых мер, их пропорциональности существующей угрозе и балансу с ограничением стандартных свобод и прав, а также контроля за применением специальных полномочий и их систематическим пересмотром в части соответствия ситуации.
Так, оценивая Закон Республики Ирландия о преступлениях против государства («Поправки») 1940 г., Суд пришел к выводу, ч-го Закон содержал ряд гарантий, призванных предупредить злоупотребления при применении системы административного задержания. Таким образом, применение данного Закона находилось под постоянным контролем парламента, который не только регулярно получал подробные сведения о его реализации, но и в любое время мог аннулировать своей резолюцией Прокламацию правительства, которая ввела Закон в действие. Закон предусматривал создание Комиссии по задержаниям в составе трех членов: офицера сил безопасности и двух судей. Любое лицо, задержанное на основании данного Закона, могло обратиться в эту Комиссию, заключение которой, если оно делалось в пользу заинтересованного лица, было обязательным для правительства; более того, обычные суды сами могли заставить Комиссию выполнить свои функции93.