Проблемы территориального развития и муниципальный менеджмент.

Оглавление

Введение
Глава 1. Теоретические основы территориального развития государства
1.1 Организация и способы осуществления государственной власти
1.2 Сущность территориального управления
1.3 Значение муниципального менеджмента
Глава 2. Институт государственной власти в субъектах федерации РФ на примере Санкт-Петербурга
2.1 Особенности территориального развития России: правовой аспект
2.2 Разграничение компетенции между РФ и ее субъектами по устройству системы органов власти на примере Санкт-Петербурга
2.3 Компетенция органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге
Глава 3. Перспективы развития территориального развития России на примере Санкт-Петербурга
3.1 Проблемы современного территориального развития России на примере Санкт-Петербурга
3.2 Предложения по решению проблем территориального развития: использование потенциала муниципального менеджмента в Санкт-Петербурге
Заключение
Список использованных источников и литературы
Приложение

Проблемы территориального развития и муниципальный менеджмент.

Необходима успешная реализация уже законодательно закрепленной судебной реформы, создание единой и эффективной системы судебной власти в стране, поскольку именно судебные органы являются инструментами, посредством которых исполняются решения, касающиеся нарушений федерального законодательства в регионах.
Таким образом, проводимые административные реформы способствуют преодолению кризиса управления Российской Федерацией. В арсенале федерального Центра теперь имеются легальные процедуры для контроля над ситуацией в регионах. Притом не только при крайних обстоятельствах (например, сецессия Ичкерии), но и в случае несоблюдения общегосударственных законов или нарушения конституционных прав граждан России, так сказать, в рутинном порядке. Последнее особо важно, поскольку существует целый ряд причин, делающих федеральное вмешательство более чем уместным, в частности, межэтнические трения и элементы дискриминации по национальному признаку.
В то же время необходимо отметить, что проведение реформ идет в русле сложившегося еще в 1990-е годы так называемого исполнительного федерализма, позволяющего правящим элитам страны вести главным образом закулисный торг по ключевым вопросам, достаточно вольно трактуя Конституцию Российской Федерации, отодвинув на задний план представительные органы власти, не испытывая ни малейшего давления со стороны общественного мнения.
Таким образом, все это является результатом базового противоречия российского федерализма. В силу целого ряда особенностей - обширная территория, многонациональный состав населения, неравномерность экономического, социального и культурного развития регионов, - федеративное устройство представляется для России оптимальным. Федералистская идея прочно утвердилась в ряду тех общественно-политических идеалов, которые разделяются подавляющим большинством рядовых граждан и политической элиты страны.
В то же время попытки взрастить федеративную идею в условиях неразвитого гражданского общества, дефицита демократической культуры, при отсутствии субстрата федерализма - уважения к либеральным ценностям - могут привести только к промежуточным результатам. Соответственно, подобно любой переходной форме, «исполнительный федерализм» несовершенен и противоречив. Это - приспособление федералистской идеи к потребностям только еще формирующегося демократического и рыночного общества.
2.2 Разграничение компетенции между РФ и ее субъектами по устройству системы органов власти на примере Санкт-Петербурга
Как уже отмечалось, Россия является федеративным государством, поэтому при рассмотрении конституционно-правовых основ системы федеральных органов исполнительной власти встает вопрос о разграничении компетенции между федеральными органами и субъектами федерации.
По Конституции Российская Федерация является демократическим правовым федеративным государством. Первый раз за всю историю страны в России сформирована демократическая политическая система, которая основана на разделении властей, верховенстве права, гарантиях прав человека; вместо унитарного государства она стала федеративным с тремя равноправными уровнями власти – федеральной, региональной и муниципальной.
Россия – это многонациональное государство. В России слишком много субъектов федерации, которые очень разнятся по уровню экономического развития и численности населения. Все это затрудняет выработку эффективной системы управления такой страной.
За годы становления нынешней государственной системы отношения между субъектами федерации и центром строились зачастую исходя из текущей ситуации. Как результат – резкие различия в отношениях различных регионов с центром, обусловленные не только объективными причинами, но и, скажем, просто амбициями их руководителей. Можно вспомнить и понятие, характеризовавшее Российскую Федерацию периода президента Б. Ельцина – «ассиметричная федерация». Сейчас мы видим другую тенденцию, когда в рамках федеративной реформы (имеется в виду реформа, в соответствии с которой главы регионов стали назначаться Президентом РФ) происходит процесс укрупнение регионов России. М. Столяров пишет, что рано или поздно должен был встать «вопрос о возвращении экономически несамостоятельных регионов с сомнительным культурным суверенитетом в лоно исторически сложившихся и промышленно развитых областей»45. Итак, данная реформа проходит за счет объединения областей, краев и автономных округов. И отнюдь не всегда встречает поддержку местного населения, потому что в одних случаях это объединение бедных территорий с более богатыми (например, объединение Коми-Пермяцкого округа с Пермской областью), в других наоборот – более богатых с менее благополучными (например, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа с Тюменью), в результате чего довольным останется только население менее обеспеченных территорий. Все это чревато конфликтными ситуациями.
Итак, в связи с принятием в 2004 году нового закона, в соответствии с которым теперь главы регионов назначаются из центра (Президентом), возникла угроза основным принципам федерализма и демократии, так как исполнительная власть субъектов федерации стала напрямую зависимой от федеральных органов исполнительной власти. Мы видим четкую направленность у властей построить централизованное государство. В этой связи очень важной оказалась еще одна тенденция – главы регионов стали активно вступать в «партию власти» («Единая Россия»), чтобы увеличить свои шансы и остаться на своей должности. Но это приведет к их зависимости от центра.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации имеют различные компетенции в решении тех или иных вопросов, которые можно разделить на три группы: 1. исключительной компетенции федеральных органов власти; 2. совместной компетенции федеральных органов и субъектов федерации; 3. исключительной компетенции субъектов федерации.
Формирование системы органов исполнительной власти республики, края, области и других субъектов Российской Федерации происходит в соответствии с конституционными положениями, а также нормативными актами, определяющими правовой статус республики, края, области как субъектов федерации, правовой статус и организацию взаимодействия органов власти. Такими актами являются конституции, уставы краев, областей, схема управления, законы, а также положения об отдельных органах исполнительной власти республик, краев, областей, утверждаемые главой исполнительной власти субъекта РФ46.
Так как Конституция Российской Федерации рассматривает республики как государства, конституции республик учреждают пост главы государства, именуемого президентом, главой республики или главой государства. Пост президента учрежден в Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Калмыкии, Кабардино-Балкарии, Ингушетии, Марий Эл, Саха (Якутия), Северной Осетии-Алании, Татарстане, Тыве, Чувашии47.
В организации исполнительной власти и ее соотношений с полномочиями главы государства республики можно выделить несколько основных разновидностей:
Правительство является органом исполнительной власти, подотчетным президенту республики (главе республики), хотя ответственно и перед парламентом. (Татарстан, Башкортостан, Калмыкия и др.). В данной группе республик правительство фактически работает под непосредственным руководством главы государства.
Глава республики возглавляет систему исполнительной власти и является председателем Правительства (например Республика Коми, Бурятия). В этой группе республик имеет место прямое слияние функций главы республики и главы правительства в одном лице.
Формирование Правительства и организация исполнительной власти осуществляются коллегиальными органами (Дагестан и некоторые др.)48.
Как и республики, края, области и другие субъекты Российской Федерации самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории. Правовой базой для этого выступает устав, а также законы, принимаемые собственными представительными органами, и правовые акты глав администраций49.
В отличие от республик, многие края и области руководствуются не только уставами, но и так называемой схемой управления, которая призвана обеспечить комплексное управление субъектом федерации по всем важнейшим вопросам. Схема включает в себя перечень субъектов и объектов управления, характеристику функций органов исполнительной власти и порядок их взаимоотношений, процедуру принятия решений и т. д.50
Функции исполнительной власти на территории субъекта Российской Федерации осуществляет система органов исполнительной власти, возглавляемая соответствующей администрацией.
Функции органов государственной власти субъектов РФ можно классифицировать на три основные блока:
1. экономический – охватывает основные направления в развитии национальной экономики, группирующиеся вокруг базовых отраслей региона;
2. административно-политический – обеспечивает оптимальные внутренние и внешние условия развития субъекта, удовлетворяя интересы граждан в безопасности, защите собственных прав и т.д.
3. социальный – предполагает реализацию специальной политики федеральных органов власти в удовлетворении социальных потребностей людей (образование, здравоохранение, социальная защита, труд, культура и др.), ориентированной на сохранение стабильности в обществе на принципах справедливости и приоритета общечеловеческих ценностей.
Систему органов исполнительной власти образуют три основные группы органов: 1. органы, составляющие аппарат главы администрации; 2. управления, комитеты, отделы и прочие службы администрации, находящиеся в двойном подчинении с преобладанием подчинения главе администрации; 3. территориальные органы федеральных министерств и ведомств, входящие в систему органов исполнительной власти субъекта РФ, но имеющие ярко выраженную вертикальную подчиненность51.
В задачи администрации входят обеспечение соблюдения Конституции России и законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, представительство, руководство местными органами власти, защита интересов области в федеральных органах власти52.
Администрация состоит из главы администрации, часто именуемого «губернатором» (в Москве – мэром), и его заместителей, руководителей многочисленных управленческих структур53.
Таким образом, институт государственной власти в регионах обладает своими компетенциями и функциями, которые определяются характером федеративных взаимоотношений.
В советский период город рассматривался не как объект управления, а как место размещения предприятий различных отраслей производства. Вследствие такого подхода основным субъектом управления на территории города являлись не органы городского управления, а отраслевые министерства и ведомства. Решения, принимавшиеся ими, определяли, какие именно предприятия или учреждения будут размещены на территории города, что влияло на застройку и развитие градостроительной системы в целом, а также на характер трудовых ресурсов (например, возникала необходимость привлечения из сельской местности большого числа мигрантов для работы на заводах, фабриках, стройках и т.п.).
Все это в целом привело к серьезным дисфункциям в развитии городов России, выразившимся в их «недоурбанизированности». Американский исследователь Т. Колтон определял основной принцип функционирования системы управления Москвы в советский период как «расчлененный монизм»54: высокий уровень централизации в системе управления города был «расчленен» влиянием отраслевого управления, которое не учитывало ни интересы развития города в целом, ни интересы городских жителей.
В период горбачевской «перестройки» именно крупнейшие города стати центрами преимущественного развития как в политической, так и в экономической сфере, а также центрами наиболее острых «политических кризисов». В Санкт-Петербурге и Москве на этом этапе развития выдвинулись также наиболее активные и значимые для процесса демократизации политики, такие, как Б.Н. Ельцин (возглавлявший в течение некоторого времени Московский горком партии), Г.Х. Попов (первый демократический мэр Москвы), А.А. Собчак (первый демократический мэр Ленинграда, вернувший городу его историческое имя).
Как своеобразный парадокс можно воспринимать то, что в процессе формирования систем управления крупнейших городов России демократические лидеры нарушали демократические принципы городского самоуправления, противодействуя становлению новой системы на внутригородских территориях.
В результате процессов, протекавших на протяжении 1990-х и 2000-х годов, в крупнейших городах России, Москве и Санкт-Петербурге, сформировались системы управления, характеризующиеся следующими особенностями:
Во-первых, по Конституции РФ оба города являются городами-государствами, т.е., согласно ст. 65, п.1, входят в число субъектов РФ, обладают автономией, т.е. правом принятия самостоятельных решений в рамках своей компетенции. При этом ст. 70, 71, 72 Конституции РФ определяют вопросы образования, культуры, местного самоуправления (МСУ) как вопросы совместной компетенции федерального уровня управления и уровня субъектов РФ. В целом это не позволяет, например, Санкт-Петербургу эффективно управлять такими учреждениями, как высшие учебные заведения, крупнейшие учреждения культуры. Отделение МСУ от системы государственного управления, согласно ст. 12 Конституции РФ, не позволяет объединять государственные и муниципальные функции в одних органах управления, что лишает города федерального значения как целостные системы муниципального статуса55. Позитивным является в этом смысле фактическое исключение этих городов из сферы действия Федерального закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г.56, что позволяет им организовывать МСУ на внутригородских территориях самостоятельно.
Во-вторых, системы управления обоих городов отличаются высокой степенью централизации, так как все стратегические и тактические управленческие решения принимаются органами управления городского уровня. Отчетливо более важную роль играют органы исполнительной власти, среди которых основное право принятия решений принадлежит главам субъектов РФ: мэру города Москвы и губернатору Санкт-Петербурга. В связи с этим особое значение приобретает личностный фактор. Данное обстоятельство усиливается в связи с новым механизмом формирования глав субъектов при активном участии Президента.
В-третьих, структура системы управления, несмотря на высокую степень централизации, основана также на принципах деконцентрации и децентрализации как дополнительных принципах формирования и функционирования. В Санкт-Петербурге территория субъекта РФ разделена на территориально-административные образования, не имеющие представительных органов и являющиеся территориями, на которых не осуществляется самоуправление. Во главе 10 административных округов Москвы стоят префекты, которые назначаются мэром и могут быть им смещены с должности. Они осуществляют процесс государственного управления по поручению Правительства Москвы и только в рамках политики, вырабатываемой мэром и утверждаемой Городской думой. Аналогичный механизм деконцентрации работает и в Санкт-Петербурге, где 18 администраций районов, руководимые главами администраций, назначаемыми губернатором, реализуют политику Правительства города, не обладая собственной политической компетенцией.
В-четвертых, механизм децентрализации используется в городах федерального значения при формировании муниципальных образований на внутригородских территориях, представляющих собой часть территории административного района (в Санкт-Петербурге). Количество МО на внутригородских территориях превышает 100, что влечет за собой их крайнюю функциональную слабость, так как большая часть систем городского хозяйства обеспечивает функции общегородского или районного масштаба, что не позволяет делегировать эти полномочия каждому отдельному муниципалитету. Таким образом, компетенция местного самоуправления в Санкт-Петербурге крайне ограничена, что ставит под сомнение жизнеспособность данной модели.
Подводя итог, отметим, что в ходе проводимых в России на рубеже веков реформ подход к формированию и функционированию систем управления крупнейших городов страны радикально изменился. Модель, выбранная в 1990-е годы, не дала желаемых результатов и требует совершенствования. В настоящее время изменения представляются сложными и, скорее всего, повлекут за собой конфликты. Так, в муниципальных образованиях внутригородских территорий уже сформировалась своя «элита», которая, как известно, не отдает даже небольшую власть добровольно.
2.3 Компетенция органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге
Деятельность органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге регламентируется Законом Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге»57 (последние изменения были сделаны 13 июля 2011 года).
Согласно данному закону местное самоуправление в Санкт-Петербурге - это «форма осуществления жителями Санкт-Петербурга своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами Санкт-Петербурга, самостоятельное и под свою ответственность решение населением Санкт-Петербурга непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения Санкт-Петербурга с учетом исторических и иных местных традиций»58.
К полномочиям Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в сфере организации местного самоуправления относятся:
обеспечение гарантий прав населения на осуществление местного самоуправления;
правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в случаях и в порядке, установленных Федеральным законом;
обеспечение соответствия законов Санкт-Петербурга о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
обеспечение реализации законов Санкт-Петербурга о местном самоуправлении и контроль за их соблюдением;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти Санкт-Петербурга и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения Санкт-Петербурга, а также в пределах полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами Санкт-Петербурга;
осуществление законами Санкт-Петербурга установления и изменения границ муниципальных образований, преобразования муниципальных образований;
определение перечня вопросов местного значения муниципальных образований;
регулирование отдельных вопросов муниципальной службы;
установление гарантий осуществления полномочий депутата муниципального совета муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;
принятие и изменение законов Санкт-Петербурга об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;
регулирование вопросов проведения муниципальных выборов и местных референдумов в соответствии с федеральными законами;
определение состава муниципального имущества муниципальных образований;
установление порядка организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга;
регулирование отношений между бюджетом Санкт-Петербурга и местными бюджетами в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;
определение источников доходов местных бюджетов;
выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
установление формы, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований из бюджета Санкт-Петербурга в соответствии с федеральными законами и законами Санкт-Петербурга;