Урегулирование конфликтов интересов на государственной гражданской службе.

Оглавление

Введение
Глава 1. Теоретико-методологические аспекты изучения урегулирования конфликтов интересов
1.1 Понятие конфликта интересов
1.2 Причины возникновения конфликтов интересов на государственной гражданской службе
1.3 Становление механизмов правового регулирования конфликтов интересов на государственной гражданской службе
Глава 2. Урегулирование конфликтов интересов: технологии и механизмы
2.1 Деятельность комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов
2.2 Проблемы в деятельности комиссии и пути их решения
2.3 Роль урегулирования конфликтов интересов в вопросах противодействия коррупции
Заключение
Список использованных источников и литературы

Урегулирование конфликтов интересов на государственной гражданской службе.

Несмотря на то, что Россия является членом обеих указанных организаций, это не оказало существенного влияния на уровень коррупции и взяточничества в стране. Так, можно констатировать, что международные нормы не всегда реализуются в РФ.
Важно отметить, что именно государственная власть является тем инструментом, который должен способствовать решению проблем коррупции в органах власти через разработку антикоррупционной стратегии.
Борьба с коррупцией и взяточничеством должна включать в себя не только принятие законов и ужесточение наказаний, но также и внедрение социальных программ, социальных институтов по предупреждению коррупции, влияние на общественное мнение.
В настоящее время президент РФ Д. Медведев и премьер-министр РФ В. Путин назвали коррупцию национальным бедствием: «Борьбас коррупцией в органах власти должна превратиться в национальную программу», - заявил президент18.
Несмотря на то, что органы власти поставили для себя цель борьбы с коррупцией, ситуация в последние годы опять начала ухудшаться. В частности, в рейтинге по уровню коррупции Россия по итогам 2008 года стоит на 147 месте. В прошлые годы ее место было выше. Наилучший результат приходился на 2004 год, однако существенно не улучшал положение РФ в данной сфере.
В связи с ужесточением внимания со стороны мирового сообщества к проблеме коррупции и взяточничества возможно усиление мер борьбы этими проблемами. Хотя по предварительным оценкам можно сказать, что резкого улучшения положения в России не предвидится. В частности, этому способствует сложившаяся система управления страной и бизнесом. Очень часто в зарубежных публикациях можно встретить примеры конкретных ситуаций, когда по итогам журналистского расследования приводились случаи взяточничества и коррупции. Так, автор статьи в The New York Times Стивен Ли Майерс называет это: «Если ты хочешь быть конкурентоспособным, ты должен играть по правилам»19.
Как заявил Григорий Сатаров, глава фонда «ИНДЕМ», в интервью, основная вина за сложную ситуацию лежит на органах власти РФ, так как в результате «политики Путина была ослаблена сила закона»20. Так, для борьбы с коррупцией, по словам В. Путина, необходимо было обеспечить свободу СМИ, действующую политическую оппозицию и действительно независимую судебную систему. Эти три составляющие на сегодняшний день остаются нереализованными, даже несмотря на то, что являются национальными приоритетами.
В настоящее время руководство РФ признало назревшую необходимость завершения реформирования судебной системы, а также создания новых механизмов борьбы с коррупцией путем как введения строгих наказаний за коррупционные явления, так и решения остальных причин коррупции в России.
1.3 Становление механизмов правового регулирования конфликтов интересов на государственной гражданской службе
Впервые применительно к государственной службе понятие «конфликт интересов» было употреблено в «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации», утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 года21. До тех пор понятие «конфликт интересов» присутствовало лишь в двух российских законах – о некоммерческих организациях и о рынке ценных бумаг. В старом законодательстве о государственной службе (прежде всего Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации») решение проблемы конфликта интересов (не осознанной как таковой) состояло в системе запретов и ограничений для государственных служащих, которые во многих случаях носили чересчур общий характер, были одновременно и избыточными, и недостаточными, выполнение их с трудом поддавалось контролю. Результатом было массовое и почти неприкрытое нарушение соответствующих норм законодательства.
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79 -ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сформулировал перечень требований к служебному поведению государственных гражданских служащих, большое значение имеет статья 19 закона («Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе»), основанная на следующих принципах:
обязанность гражданского служащего информировать представителя нанимателя о возникшем или потенциальном конфликте интересов;
обязанность представителя нанимателя принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов;
рассмотрение проблем, связанных с соблюдением государственными служащими требований к служебному поведению и с урегулированием конфликта интересов специально созданными в каждом государственном органе комиссиями;
участие в работе таких комиссий как гражданских служащих, так и независимых экспертов (не менее ¼ от общего числа членов комиссии);
единообразие правил деятельности комиссий, положение о которых утверждается Указом Президента Российской Федерации22.
В статье 19 дано следующее определение конфликта интересов: это ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации23.
В статье 18 Федерального закона №79-ФЗ указываются требования к служебному поведению гражданского служащего, которые сводятся к следующему:
1. Гражданский служащий обязан:
1) исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;
2) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности;
3) осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством Российской Федерации компетенции государственного органа;
4) не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;
5) не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;
6) соблюдать ограничения, установленные настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами для гражданских служащих;
7) соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций;
8) не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство;
9) проявлять корректность в обращении с гражданами;
10) проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации;
11) учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий;
12) способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;
13) не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;
14) соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации24.
Так как взаимосвязанным явлением с конфликтом интересов является коррупция, то национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом в 2008 году, в качестве одной из мер противодействия называет законодательное развитие механизма разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе.
На реализацию указанной меры направлены, в частности, положения нового Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Введение института урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе предопределено наряду с прочими факторами и международными обязательствами России, вытекающими из Конвенции ООН против коррупции25. Согласно пункту 4 статьи 7 «Публичный сектор» названной Конвенции ООН каждое государство-участник стремится, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, создавать, поддерживать и укреплять такие системы, какие способствуют прозрачности и предупреждают возникновение коллизии интересов.
В Международном кодексе поведения государственных должностных лиц26, к которому отсылает названная Конвенция ООН, механизмы предотвращения и урегулирования конфликта интересов регламентированы в следующих положениях главы II «Коллизии интересов и отказ от права»:
государственные должностные лица не используют свое официальное положение для неподобающего извлечения личных выгод или личных или финансовых выгод для своих семей. Они не участвуют ни в каких сделках, не занимают никакого положения, не выполняют никаких функций и не имеют никаких финансовых, коммерческих или иных аналогичных интересов, которые несовместимы с их должностью, функциями, обязанностями или их отправлением (п. 4);
в той мере, в какой к этому обязывает должность, и в соответствии с законами или административными положениями государственные должностные лица сообщают о деловых, коммерческих или финансовых интересах или о деятельности, осуществляемой с целью получения финансовой прибыли, которые могут привести к возможной коллизии интересов. В случае возможной или предполагаемой коллизии между обязанностями и частными интересами государственных должностных лиц, они действуют сообразно с мерами, установленными для того, чтобы уменьшить или устранить такую коллизию интересов (п. 5);
государственные должностные лица никогда не пользуются недолжным образом государственными денежными средствами, собственностью, услугами или информацией, полученной ими при исполнении или в результате исполнения ими своих служебных обязанностей, для осуществления деятельности, не связанной с выполнением ими официальных функций (п. 6);
государственные должностные лица действуют сообразно с мерами, установленными законом или административными положениями, для того, чтобы после ухода со своих официальных должностей они не злоупотребляли своим прежним служебным положением (п. 7).
В пункте 2 Общих принципов поведения государственных служащих, утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 (в ред. Указа от 16.07.2009 № 814), установлено, что государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, наряду с прочим при угрозе возникновения конфликта интересов обязан сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование конфликта интересов.
Статья 11 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» обязывает государственного служащего принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов. О возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения государственный служащий обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника. В свою очередь, представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении у государственного служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.
Описанию существа конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, его определению и признакам посвящена статья 10 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ.
В случае, если государственный или муниципальный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч.6 ст. 11 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ).
В системе государственной гражданской службы законодатель предусмотрел организационный механизм его урегулирования. Для этого в государственном органе образуются специальные комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов. Как следует из названия, круг вопросов, который может быть предметом рассмотрения данных комиссий, значительно шире, чем разбирательство только конфликтов интересов.
Практика прокурорского надзора позволяет выделить следующие правонарушения коррупционной направленности, связанные с конфликтом интересов на государственной и муниципальной службе:
1) непринятие государственным или муниципальным служащим мер по предотвращению возникшего или могущего возникнуть конфликта интересов, а равно неуведомление представителя нанимателя о возникшем конфликте интересов либо о наличии личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов;
2) непринятие представителем нанимателя мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, если ему стало известно о возникновении у государственного или муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов;
3) владение государственным или муниципальным служащим ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), а равно непринятие мер к передаче принадлежащих ему указанных активов в доверительное управление в соответствии с законодательством РФ в целях предотвращения конфликта интересов;
4) замещение должности государственной (муниципальной) службы в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным (муниципальным) служащим, если это связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
5) занятие иной оплачиваемой деятельностью без уведомления работодателя при наличии (возможности) конфликта интересов.
Основной задачей гражданского служащего и представителя нанимателя является предотвращение случаев возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов в служебных отношениях. Цель – недопущение причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации или ее субъекту.
Согласно ст. 11 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять: в изменении должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной конфликта интересов (ч. 4) или осуществляться путем отвода или самоотвода государственного или муниципального служащего (ч. 5).
Часть 2 ст. 32 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ дает право представителю нанимателя отстранить от замещаемой должности (не допускать к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего в период урегулирования конфликта интересов. При этом ему сохраняется денежное содержание на все время отстранения от замещаемой должности гражданской службы.
Имеется разночтение в нормах Федеральных законов от 27.07.2004
№ 79-ФЗ (ч. 2 ст. 17), от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ч. 2.1. ст. 14) и от 25.12.2008
№ 273-ФЗ (ч. 6 ст. 11) относительно вопроса передачи государственными и муниципальными служащими ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), которыми они владеют, в доверительное управление в соответствии с законодательством РФ.
В Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» речь идет об обязанности государственных и муниципальных служащих передать такие бумаги в доверительное управление без каких-либо условий. Норма содержит лишь цель передачи – предотвращение конфликта интересов. В то же время федеральные законы от 27.07.2004 № 79-ФЗ и от 02.03.2007 № 25-ФЗ устанавливают такую обязанность государственных гражданских и муниципальных служащих лишь при условии, что владение служащими приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов.
Вместе с тем с учетом более поздней даты принятия и специального характера Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ согласно преамбуле которого он устанавливает основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, применению подлежит ч. 6 ст. 11 этого Федерального закона.
Поскольку конфликт интересов является оценочной категорией, то это означает возможность разных подходов и разной оценки ситуации с его возникновением сторонами служебного контракта – гражданского служащего и представителя нанимателя. В этом случае необходим кто-то третий, кто может и имеет право разрешать подобную ситуацию. Введя в правовое поле такую категорию, как конфликт интересов, законодатель предусмотрел и организационный механизм его урегулирования. Для этого в государственном органе образуются специальные комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов. Как следует из названия, круг вопросов, который может быть предметом рассмотрения данных комиссий, шире, чем разбирательство только конфликтов интересов27.
Глава 2. Урегулирование конфликтов интересов: технологии и механизмы
2.1 Деятельность комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов
Статья 19 закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» достаточно четко определила ряд моментов, связанных с созданием комиссий в государственных органах (обязательное присутствие среди членов комиссии представителей ряда структурных подразделений государственного органа, представителя государственного органа по управлению государственной службой, независимых экспертов), вместе с тем большая часть процедурных вопросов должна быть решена Указом Президента Российской Федерации.
Необходимо решить следующие вопросы:
как достигнуть баланса в деятельности комиссий между пресечением нарушений со стороны государственного служащего и защитой государственного служащего от необоснованных обвинений со стороны третьих лиц, включая средства массовой информации;
как определить оптимальную численность комиссий;
как определить такой порядок отбора независимых экспертов и их направления в комиссии конкретных государственных органов, который обеспечил бы реальную их независимость от руководителей соответствующих органов;
необходимо разработать процедуру деятельности комиссий;
определить характер решений принимаемых комиссией (обязательные или рекомендательные);
определить порядок обеспечения деятельности комиссий (организационный, финансовый и т.п.).
Понятно, что комиссии будут отторгаться массой гражданских служащих, если те будут воспринимать их исключительно или преимущественно как «карательный» орган. Комиссии должны быть ориентированы прежде всего на предотвращение возникновения негативных последствий конфликта интересов, на помощь гражданскому служащему в сложных ситуациях, когда он сам не четко понимает, оказывается ли он в конфликте интересов. Должны быть предусмотрены случаи, когда комиссия обязана выступить в защиту гражданского служащего от необоснованных обвинений. Вместе с тем комиссия вправе рекомендовать руководителю государственного органа наложить на виновного дисциплинарное взыскание (вплоть до отстранения от должности и увольнения с гражданской службы) или передать материалы в правоохранительные органы, если в действиях гражданского служащего усматриваются признаки административного правонарушения или уголовного преступления.
Итак, поговорим непосредственно о Комиссии.
Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов (далее – комиссия по урегулированию конфликтов интересов; комиссия) должна быть постоянно действующим органом при органе государственной власти.