Контроль государственных органов за деятельностью общественных объединений и некоммерческих организаций

Оглавление

Введение

Глава 1. Общественные и некоммерческие организации
1.2. Понятие объединений и некоммерческих организаций
1.2. Виды общественных объединений и некоммерческих организаций

Глава 2. Контроль деятельности общественных объединений и некоммерческих организаций
2.1. Правовая основа деятельности объединений и некоммерческих организаций
2.2.Реорганизация и ликвидация некоммерческих организаций и общественных объединений

Глава 3. Формы контроля за деятельностью общественных объединений и некоммерческих организаций
3.1. Контроль со стороны прокуратуры
3.2. Контроль со стороны органов юстиции и внутренних дел.

Заключение

Литература

Контроль государственных органов за деятельностью общественных объединений и некоммерческих организаций

Незадолго до ликвидации СССР появилось новое законодательство, регулирующее правовой статус ассоциаций граждан: Закон СССР от 9 октября 1990 г. N 1708-1 «Об общественных объединениях» и утвержденные на его основе Постановлением Совета Министров СССР от 10 января 1991 г. N 21 Правила рассмотрения заявлений о регистрации уставов общесоюзных, межреспубликанских и международных общественных объединений. Упомянутый Закон действовал на территории России в части, не противоречащей российскому законодательству, до 25 мая 1995 г., когда вступил в силу Федеральный закон РФ N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (с изм. и доп. от 17 мая 1997 г., 19 июля 1998 г., 12, 21 марта, 25 июля 2002 г., 8 декабря 2003 г., 29 июня, 2 ноября 2004 г.).29
Законодательство о некоммерческих организациях в РоссийскойФедерации начало складываться как система лишь в 1990-х гг., хотя в отдельных нормативных актах более раннего периода признавался специальный статус организаций, действующих в общественных интересах. Конституцией РФ гарантирована свобода деятельности общественных объединений и право граждан на объединение. С принятием первой части ГК РФ нормы о некоммерческих организациях сведены в единый раздел «Некоммерческие организации», где представлен перечень видов НКО, в том числе тех, которые могут заниматься благотворительностью, включены основные характеристики гражданско-правового статуса разных видов НКО, порядок получения и использования ими имущества и прочие нормы. Основополагающие в этой сфере - Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях»(с изм. и доп. от 17 мая 1997 г., 19 июля 1998 г., 12, 21 марта, 25 июля 2002 г., 8 декабря 2003 г., 29 июня, 2 ноября 2004 г.) и Федеральный закон «О некоммерческих организациях» соответственно.30
В настоящее время действует, ФЗ «О некоммерческих организациях» дающий правовое определение НКО и регулирующий их права и обязанности в гражданских правоотношениях.
По вопросам защиты прав граждан в сфере образования, науки, культуры, спорта, адвокатуры и т.п. субъекты Федерации в соответствии со ст. 76 Конституции РФ могут принимать собственные законы и иные нормативные правовые акты.
Для НКО важно иметь в виду, что в субъектах РФ действует правовая система, состоящая из конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов. Закрепляемые в них нормы - новые источники права, зачастую имеющие практическое значение для НКО.
Кроме того, для НКО основополагающую роль играют законы, непосредственно регулирующие их статус.
В иерархии норм гражданского законодательства Закон о некоммерческих организациях занимает основное место по отношению к Гражданскому кодексу. В свою очередь, он имеет общее значение для нормативных актов, регулирующих правовое положение некоммерческих организаций, перечисленных в его главе II, а также других форм, создание которых возможно в соответствии с иными федеральными законами. Правовое регулирование различных видов некоммерческих организаций осуществляется большим количеством специальных законов, действующих в отношении соответствующих видов таких организаций.
Например, правовые, экономические и социальные отношения, возникающие при создании, осуществлении деятельности и ликвидации негосударственных пенсионных фондов, а также основные принципы государственного контроля за их деятельностью регулируются Федеральным законом от 7 мая 1998 г. «О негосударственных пенсионных фондах»31. Образовательные учреждения подчиняются правилам Закона РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании» в редакции Федерального закона от 13 января 1996 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» с последующими изменениями. Некоммерческие организации культуры в своей деятельности руководствуются Законом РФ от 9 октября 1992 г. «Основы законодательства Российской Федерации о культуре»32.
В сфере регулирования особенностей различных видов некоммерческих организаций действуют и другие законы, а также принятые в соответствии с ними подзаконные нормативные правовые акты, которые конкретизируют общие нормы законов применительно к отдельным видам организаций.
Например, деятельность такой организации культуры, как театр, детально регламентирована Положением о театре в Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 25 марта 1999 г. N 329.33
На религиозные организации действие ФЗ « О некоммерческих организациях» распространяется с ограничениями. Деятельность религиозных организаций регулируется, прежде всего, Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» (с изм. и доп.), поэтому положения ФЗ, касающиеся создания, реорганизации, ликвидации, а также управления НКО, закрепленные в ст. ст. 13 - 19, ст. ст. 21 - 23, ст. ст. 28 - 30, не применяются в отношении религиозных организаций.
Правовое положение жилищных и жилищно-строительных кооперативов урегулировано разделом 5 Жилищного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ (с изм. и доп. от 31 декабря 2005 г.). Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах» предусматривает возможность создания жилищных накопительных кооперативов.
Деятельность садоводческих, огороднических и дачных потребительских кооперативов регламентируется Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (с изм. и доп.)
Правовое положение политических партий регулируется ФЗ «О политических партиях» и т.д.
Такие законы и иные нормативные акты носят специальный характер уже по отношению к Закону о некоммерческих организациях и устанавливают особенности их правового статуса. Однако действуют они при условии, если не противоречат Гражданскому кодексу РФ и федеральным законам России. Кроме того, возможно создание некоммерческого юридического лица на основании общего положения об организации данного вида. Например, Закон РФ «Об образовании» в п. 5 ст. 12 предусматривает принятие типовых положений о соответствующих видах образовательных учреждений. 34
ФЗ «Об общественных объединениях» был принят Государственной думой 14 апреля 1995 года, а официально вступил в силу 25 мая 1995 года.
ФЗ «Об общественных объединениях» устанавливаются различия между терминами «общественное объединение» и «общественная организация». Иными словами, общественная организация, в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях», является одной из организационно - правовых форм общественного объединения наряду с общественным учреждением, общественным фондом, органом общественной самодеятельности и общественным движением. В Гражданском кодексе, в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» и в некоторых других законах (например, в Федеральном законе «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях») термины «общественное объединение» и «общественная организация» употреблялись как синонимы.35
ФЗ «Об общественных объединениях» предусмотрена возможность создания детских и молодежных общественных объединений. Членами и участниками молодежных общественных объединений могут быть граждане, достигшие 14 лет. Членами и участниками детских общественных объединений могут быть граждане, достигшие 8 лет.
Федеральный закон «Об общественных объединениях» предусмотрел деление общественных объединений по признаку территориальной сферы деятельности. Иными словами, Федеральный закон «Об общественных объединениях» установил, что в Российской Федерации могут создаваться и действовать международные, общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения.
18 апреля 2006 г. в законную силу вступил Федеральный закон от 10 января 2006 г. N 18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон). Документ вносит поправки в четыре действующих законодательных акта: Гражданский кодекс РФ и три Закона - «О закрытом административно-территориальном образовании», «Об общественных объединениях» и «О некоммерческих организациях». Закон уточняет специальный порядок государственной регистрации общественных объединений и некоммерческих организаций и определяет порядок требований к их регистрации.
Принятие Федерального закона N 18-ФЗ было вызвано необходимостью комплексной корректировки подходов к правовому регулированию порядка государственной регистрации некоммерческих организаций в связи с отсутствием в законодательстве о некоммерческих организациях механизма контроля за их деятельностью. Установление единого механизма контроля за соответствием деятельности таких некоммерческих организаций законодательству и декларируемым целям направлено на обеспечение стабильности гражданского общества и равенства всех субъектов права, действующих для достижения полезных целей и благ. Кроме того, целью принятия нового Закона было обеспечение защиты некоммерческих организаций от вмешательства иностранных государств и объединений в их политическую деятельность и ее финансирование, и цель эта достигается за счет установления в Законе положений, соответствующих законодательству иностранных государств, учитывающих их интересы.
Наиболее существенные изменения внесены в Закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», устанавливающий основные положения о деятельности некоммерческих организаций.36
Закон устанавливает основные формы некоммерческих организаций: общественные и религиозные организации (объединения), фонды, государственные корпорации, некоммерческие партнерства, автономные некоммерческие организации, ассоциации или союзы, учреждения.
До принятия Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ» Закон «О некоммерческих организациях» вообще не содержал статьи, устанавливающей правила о государственной регистрации различных по форме некоммерческих организаций. Эти правила устанавливались Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» с учетом положений специальных законов, применяемых в зависимости от формы некоммерческой организации.
Так, например, Закон «Об общественных объединениях» устанавливал, что решение о государственной регистрации общественного объединения принимает федеральный орган исполнительной власти в области юстиции. В настоящее время это положение конкретизировано и предусматривает, что принятие решения о государственной регистрации некоммерческих организаций, созданной в определенной форме, осуществляет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере регистрации некоммерческих организаций, или его территориальные органы. В настоящее время эти функции осуществляет Федеральная регистрационная служба, имеющая определенный опыт в регистрации общественных объединений. Причем новые положения содержатся не только в Законе N 18-ФЗ, но и внесены соответствующие изменения и в Закон «Об общественных объединениях».37
Необходимо отметить, что Закон уточняет специальные нормы, предусматривающие отказ в государственной регистрации некоммерческих организаций. Так, в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» введена ст. 23.1, которая вводит такое ранее не предусмотренное основание отказа в госрегистрации некоммерческих организаций, как то, что в качестве учредителя некоммерческой организации выступило лицо, которое не может быть учредителем в соответствии с п. 1.2 ст. 15 этого Федерального закона. 38
Таким образом, дается ссылка также на нововведенную статью. Указанный п. 1.2 ст. 15 устанавливает, что не могут быть учредителями (участниками, членами) некоммерческих организаций иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении которых в установленном законодательством РФ порядке принято решение о нежелательности их пребывания (проживания) в РФ; лицо, включенное в перечень в соответствии с п. 2 ст. 6 Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) денежных средств, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (соответствующие изменения внесены и в Закон «О закрытом административно-территориальном образовании», положения которого повторяют положения Закона «О некоммерческих организациях»). Основаниями для включения организации или физического лица в указанный перечень являются:
вступившее в законную силу решение суда РФ о ликвидации или запрете деятельности организации в связи с осуществлением ею экстремистской деятельности;
вступивший в законную силу приговор суда РФ о признании физического лица виновным в совершении преступления террористического характера;
решение Генерального прокурора РФ или подчиненного ему прокурора о приостановлении деятельности организации в связи с его обращением в суд с заявлением о привлечении организации к ответственности за террористическую деятельность;
постановление следователя или прокурора о возбуждении уголовного дела в отношении лица, совершившего преступление террористического характера;
составляемые международными организациями, осуществляющими борьбу с терроризмом, или уполномоченными ими органами и признанные РФ перечни организаций и физических лиц, связанных с террористическими организациями или террористами;
признаваемые в РФ в соответствии с международными договорами РФ и федеральными законами приговоры (решения) судов и решения иных компетентных органов иностранных государств в отношении организаций или физических лиц, осуществляющих террористическую деятельность.39
Кроме того, п. 2 ст. 23.1 Закона предусматривает также основания отказа в государственной регистрации отделения иностранной некоммерческой неправительственной организации:
если цели создания отделения иностранной некоммерческой неправительственной организации противоречат Конституции РФ и законодательству РФ;
если цели создания отделения иностранной некоммерческой неправительственной организации создают угрозу суверенитету, политической независимости, территориальной неприкосновенности, национальному единству и самобытности, культурному наследию и национальным интересам РФ.
Учредителями НКО могут быть физические и (или) юридические лица, если действующим законодательством не предусмотрено иное. Государственные органы власти также обладают правом учреждать НКО, однако есть ограничение этого права. Государственные органы власти могут создать НКО только в форме публичного учреждения.
Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 14 февраля 2002 г. устанавливает правило, в соответствии с которым государственные органы и органы местного самоуправления согласно ст. 50 ГК РФ наделены правом создания государственных и муниципальных унитарных или казенных предприятий, закрепляя за ними имущество на праве оперативного управления или хозяйственного ведения, осуществляя их полное или частичное финансирование.40 Таким образом, органы государственной власти и местного самоуправления не вправе создавать НКО, которые становятся собственниками передаваемого им учредителями государственного имущества. Учредителями НКО могут выступать и иностранные юридические и (или) физические лица, комментируемый Закон не предусматривает какие-либо ограничения для иностранных юридических и (или) физических лиц на создание НКО на территории Российской Федерации.
Государственной регистрации должно предшествовать собрание учредителей НКО, на котором учредители определяют дальнейшую судьбу НКО, излагая цели, ее правовой статус и правомочия в учредительном акте, которым является Устав НКО. Устав подписывается всеми учредителями, если иное не предусмотрено Законом. Устав НКО должен содержать:
- ее наименование;
- цель и предмет деятельности;
- место нахождения;
- имя, фамилию, место жительства, дату рождения, гражданство и другие сведения из удостоверения личности учредителей;
- условия и порядок вступления в НКО, выхода и исключения из членства;
- порядок формирования имущества;
- взносы учредителей и членские взносы;
- порядок назначения и отзыва членов органов;
- порядок образования и ликвидации филиалов;
- порядок и условия реорганизации;
- порядок ликвидации и предназначение имущества.41
Факт государственной регистрации имеет немаловажное значение для некоторых некоммерческих организаций. В ряде случаев государственная регистрация просто необходима для того, чтобы иметь возможность получить какие-либо льготы, субсидии.
Институт государственной регистрации юридических лиц не является новеллой современного гражданского законодательства. Еще в дореволюционном праве Д.И. Мейер определял юридическое лицо как «субъект права только по исключению»42 и делал вывод о том, что юридическое лицо «нуждается в признании со стороны общественной власти».43 Впрочем, Д.И. Мейер допускал деятельность организаций независимо от факта признания обществом: «Во всяком случае, общим правилом для нас должно служить то положение, что юридическая личность возможна не иначе как по признанию общественной власти»44 .
По мнению Ю.А. Тихомирова, государственная регистрация - это институт публичной власти для обеспечения публичных интересов и охраны законности на экономическом поле, регулируемый нормами административного и гражданского права45.
Отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией всех юридических лиц при их создании, реорганизации и ликвидации, при внесении изменений в их учредительные документы и при ведении Единого государственного реестра юридических лиц, закреплены в Федеральном законе «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
За недолгое время существования система государственной регистрации уже претерпела некоторые изменения. С 1 июля 2002 г. государственная регистрация юридических лиц была возложена на Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, в последующем преобразованное в Федеральную налоговую службу при Министерстве финансов РФ, являющуюся уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц.
Принятие решения о регистрации общественных организаций и объединений, политических партий осуществляла Федеральная регистрационная служба в составе Министерства юстиции Российской Федерации.
С 18 апреля 2006 г. процедура регистрации некоммерческих организаций осуществляется по новым правилам, установленным Федеральным законом от 10 января 2006 г. N 18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».46
Цель реформирования системы государственной регистрации некоммерческих организаций вызвана необходимостью комплексной корректировки подходов к правовому регулированию порядка государственной регистрации некоммерческих организаций (за исключением организаций, учредителями которых являются органы государственной власти и органы местного самоуправления) в связи с отсутствием в законодательстве о некоммерческих организациях механизма контроля за их деятельностью.
В целом, анализируя действующую сегодня систему регистрации, можно выделить три режима.
Общий режим: документы, необходимые для регистрации, предоставляются непосредственно в регистрирующие органы, то есть Федеральную налоговую службу РФ или территориальное управление, которые в течение пяти рабочих дней регистрируют организацию и вносят сведения в Единый государственный реестр юридических лиц. Из некоммерческих организаций по такому пути регистрируются те, на деятельность которых не распространяется действие Федерального закона «О некоммерческих организациях». В эту группу входят все потребительские кооперативы, государственные и муниципальные учреждения.
Второй режим можно охарактеризовать как специальный, поскольку документы представляются уполномоченному органу (Федеральная регистрационная служба) или его территориальным органам, и данные субъекты в течение 14 рабочих дней принимают решение о регистрации, о чем делают заявление налоговым органам, а те, в свою очередь, по общим правилам вносят сведения в Реестр.