Жилищная реформа в РФ

Введение
Глава 1. Экономико-организационные основы реформирования
жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации
1.1. ОРГАНИЗАЦИЯ ОБСЛУЖИВАНИЯ ЖИЛИЩНОГО ФОНДА В РОССИИ
1.2. ОБОСНОВАНИЯ НЕОБХОДИМОСТИ РЕФОРМИРОВАНИЯ
ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.3. РОЛЬ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЕСПЕЧЕНИИ БЕСПЕРЕБОЙНОГО ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
Глава 2. Методологические основы жилищной реформы
в Российской Федерации
2.1. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И ЭТАПЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЖИЛИЩНОЙ РЕФОРМЫ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.2. ИЗМЕНЕНИЕ МЕХАНИЗМА ФИНАНСИРОВАНИЯ
ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ СФЕРЫ
2.3. НОВЫЕ ПОДХОДЫ К ЦЕНООБРАЗОВАНИЮ В СФЕРЕ
ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ В РАМКАХ ЖИЛИЩНОЙ РЕФОРМЫ
Глава 3. Совершенствование системы управления
жилищно-коммунальным хозяйством субъекта
Российской Федерации (на примере Санкт-Петербурга)
3.1. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ЖИЛИЩНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ХОДЕ
РЕАЛИЗАЦИИ ЖИЛИЩНОЙ РЕФОРМЫ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ
3.2. ПРОБЛЕМА КАПИТАЛЬНОГО РЕМОНТА МНОГОКВАРТИРНЫХ ДОМОВ
3.3. ЭТАПЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
САНКТ-ПЕТЕРБУРГА НА ПЕРИОД 2004-2010 ГОДЫ
Заключение
Список литературы

Жилищная реформа в РФ

сферы («Жилищный коммунизм»)
Условные обозначения здесь и далее на схемах:
Дж - договор на предоставление жилищных услуг;
Уж - поставка жилищных услуг;
Дк - договор на предоставление коммунальных услуг;
Ук - поставка коммунальных услуг;
Пж - платеж за предоставление жилищных услуг;
Цж - фактическая цена жилищных услуг;
Пк - платеж за предоставление коммунальных услуг;
Цк - фактическая цена коммунальных услуг.
В данной схеме участие бюджета здесь максимально. Главным двигателем процесса предоставления услуг являются государственные и партийные органы, директивы которых делают ненужными любые договорные отношения. Бюджет оплачивает поставщикам практически весь объем поставки услуг. Потребителю остается довольствоваться «назначенными» ему услугами, своевременно внося символическую "квартплату".


Рис. 2.2. Модель № 2 финансирования жилищно-коммунальной
сферы («Чистый рынок»)
На рис. 2.2 в отличие от модели № 1 участие бюджета минимизировано. Потребители и поставщики, связанные между собой договорными отношениями, выполняют перед государством (бюджетом) налоговые обязательства. Из бюджета никто из них никакой поддержки не получает. Потребители платят поставщикам плату, равную цене полученной услуги (Пж=Цж, Пк=Цк). Очевидно, то данная модель, как и предыдущая, является теоретической крайностью.

Рис. 2.3. Модель № 3 финансирования жилищно-коммунальной
сферы («Субсидирование»)
При выборе модели №3 активно используются возможности бюджета. Субсидироваться из бюджета могут как потребители, так и поставщики услуг. На практике, как правило, субсидируются и те, и другие одновременно.
Дополнительные обозначения на схеме: Тж и Тк - трансферты гражданам из бюджета на оплату, соответственно, жилищных и коммунальных услуг (субсидии, льготы, компенсации); Сж и Ск - субсидии поставщикам на компенсацию разницы в ценах и покрытие выпадающих доходов от оказанных жилищных и коммунальных услуг; Пжп и Пкп - предельные расходы потребителей за предоставление жилищных и коммунальных услуг.
В этой модели размер платежа потребителя равен цене полученной им услуги (Пж=Цж, Пк=Цк). В структуру платежа потребителя входит и «участие бюджета» в размере получаемых потребителем на свой лицевой счет субсидий (трансфертов) Тж и/или Тк, равных разнице между ценой услуги и предельными расходами, установленными стандартами (Тж=Цж-Пжп, Тк=Цк-Пкп). Размер бюджетных субсидий поставщикам услуг Сж и/или Ск равен разнице между ценой услуги и платой потребителя на компенсацию разницы в ценах и тарифах и/или на покрытие выпадающих доходов от оказанных услуг (Сж=Цж-Пж, Ск=Цк-Пк).
Таким образом, за потребителя «доплачивает» бюджет. Эта модель (с некоторыми оговорками) в наибольшей мере отражает «дореформенную ситуацию» в системе российского ЖКХ.
Если одновременно выполняется условие Сж+Тж=Цж и Ск+Тк=Цк, то модель вырождается в «жилищный коммунизм». Если же одновременно Сж=0, Тж=0, Ск=0, Тк=0, то модель соответствует «чистому рынку». В зависимости от численных значений Сж, Тж, Ск и Тк возможны самые экзотические промежуточные варианты.
Модель № 4, изображенная на нижеследующем рисунке, в значительной мере отражает санкт-петербургскую реальность ЖКХ. В своей основе она вобрала в себя отдельные черты всех предыдущих моделей.


Рис.2.4. Модель № 4 финансирования жилищно-коммунальной сферы
(«Неорганизованные потребители»)
На рассматриваемой схеме в центре «царят» управленческие структуры «Жилищного хозяйства»: (А) Жилищный комитет; (Б) подведомственное Жилищному комитету государственное унитарное предприятие «Вычислительный центр коллективного пользования многоотраслевого комплекса жилищного хозяйства» (ВЦКП); (В) Жилищная инспекция; (Г) районные администрации; (Д) подведомственные районным администрациям государственные учреждения «Жилищные агентства» (ГУЖА).
Указанные структуры от имени (но без поручения!) потребителя вступают в договорные отношения с поставщиками услуг, сложным образом взаимодействуют между собой и с внешним миром, управляют лицевыми счетами граждан, взаимодействуют с бюджетом. Многие реально существующие линии взаимодействия на схеме не изображены во избежание загромождения схемы излишними деталями.
Отметим, что масштабы финансирования жилищного хозяйства в Санкт-Петербурге не могут не поразить воображение. Так, общая сумма, только официально перекачиваемая по каналам ЖКХ, в 2004 году составила без малого 30 млрд.руб. Но здесь следует отметить, что значительная часть жилищно-коммунальных расходов (например, в 2004 г. – более 5 млрд.руб.) отражается в бюджете не по функциональному разделу 1200 («Жилищно-коммунальное хозяйство»), а по разделу 1800 («Социальная политика») в виде трансфертов населению, либо вообще не отражается в бюджете. Более 1,5 млрд. руб. из бюджета Санкт-Петербурга направляется на субсидии ЖСК, ЖК и ТСЖ, а также домам частного сектора22.
Ключевым звеном в финансовой схеме петербургского ЖКХ является ВЦКП, через счета которого осуществляются практически все профильные бюджетные расходы и платежи граждан. ВЦКП располагает обширнейшей информацией о жилищном фонде, о потребителях жилищно-коммунальных услуг, о циркулирующих в жилищной сфере финансовых потоках, в том числе по каждому: поставщику, услуге, дому, лицевому счету нанимателя или собственника жилого помещения.
Для каждого плательщика (квартиросъемщика) ВЦКП формирует платежный документ «Счет» (полное название – «Счет за жилье, коммунальные и эксплуатационные расходы»). Полученный Счет потребитель услуг оплачивает через отделение банка. Получателем платы является ВЦКП.
В соответствии с имеющимися соглашениями (между Жилищным комитетом, Комитетом финансов, ВЦКП) дальнейшие операции с деньгами на лицевом счете плательщика осуществляет ВЦКП, который «расщепляет» деньги на «жилищные» и «коммунальные» составляющие. При этом учитываются начисленные льготы и компенсации, на сумму которых уменьшаются платежи граждан за счет трансфертов населению (T+T+T), поступивших на расчетный счет ВЦКП из бюджета Санкт-Петербурга. Через банковский счет ВЦКП осуществляются расчеты с поставщиками жилищных (Цж) и коммунальных (Цк) услуг.
По состоянию на апрель 2005 г. на петербургском рынке предоставления жилищных услуг уже действуют более 120 организаций, 62 из которых - это недавно созданные в районах на базе 100%-ного государственного капитала акционерные общества (ОАО «Жилкомсервис», или сокращенно – «ЖКС») 23. Организации, задействованные в обслуживании финансовых потоков (банки, ВЦКП), свои функции выполняют за весьма приличные проценты от начисленных сумм платежей населения.

Рис. 2.5. Модель № 5 финансирования жилищно-коммунальной
сферы («Организованные потребители»)
Главный недостаток данной модели состоит в изначально пассивной роли потребителя услуг, лишенного не только права выбора поставщиков услуг (за него это делают госорганы или органы местного самоуправления), но даже возможности управлять денежными средствами на «собственном» лицевом счете (за него это делает ВЦКП). В центре схемы здесь оказывается многоквартирный дом, собственники помещений которого организованы в товарищество собственников жилья (ТОК).
На рис.5 представлен наиболее общий вариант взаимодействия участников жилищных отношений. Такая ситуация соответствует положениям нового Жилищного кодекса РФ. Согласно ст. 45 ЖК РФ собственники помещений в многоквартирном доме обязаны ежегодно проводить свое общее собрание, на котором согласно ст. 161 ЖК РФ они обязаны выбрать один из способов управления домом:
непосредственное управление «своими силами»;
управление товариществом собственников жилья или кооперативом;
управление управляющей организацией.
Потребители-собственники в соответствии с порядком, установленным ЖК РФ, выбирают себе управляющую организацию и заключают с ней договор. Управляющая организация по договорам с поставщиками Дж и Дк управляет домом, обеспечивая удовлетворение нужд потребителей, оплачиваемых ими коллективно. Поставщики услуг конкурируют между собой за получение от управляющей организации заказа на предоставление услуг Уж и Ук. Поставка услуг осуществляется за плату Пж и Пк, перечисляемую с расчетного счета управляющей организации.
Потребитель может заказать себе дополнительные платные услуги Уж и Ук в индивидуальном порядке за отдельную плату Пж и Пк, заключив соответствующие договоры Дж и Дк.
Трансферты из бюджета Тж и Тк (на оплату льгот и субсидии малообеспеченным) поступают непосредственно на банковские счета потребителей услуг, и уже сам потребитель (в условиях некоторых ограничений) управляет полученной суммой. На схеме не указаны возможные бюджетные субсидии поставщикам услуг в предположении, что все услуги на 100% оплачивает потребитель.
Контроль за деятельностью субъектов рынка жилищных и коммунальных услуг осуществляет Государственная жилищная инспекция, которая в случаях ненадлежащего поведения субъектов рынка услуг применяет к ним необходимые санкции.
На схеме обозначен также «посредник», в функции которого входит осуществление взаимодействия между Комитетом финансов и потребителями услуг. Скорее всего, эти функции в обозримом будущем будет выполнять структура, аналогичная ВЦКП.
Если способ управления домом не выбран, то этот выбор (отбор управляющей организации) за собственников сделает орган МСУ (в Санкт-Петербурге - госорган), и мы возвращаемся к модели № 4.
На рис. 5 изображена также схема бюджетного финансирования расходов на предоставление жилищно-коммунальных субсидий и компенсаций. Схема соответствует конструкции бюджетной системы РФ (на ней не детализирован только муниципальный уровень). Кроме того, на указанной схеме (хоть и в неявном виде) изображены все участники жилищных отношений, поименованные в ч. 2 статьи 4 ЖК РФ, а именно:
а) граждане;
б) юридические лица;
в) Российская Федерация;
г) субъекты Российской Федерации;
д) муниципальные образования.
Различными линиями на рисунке изображены межбюджетные трансферты, потоки налоговых поступлений, трансферты населению – словом, всё то, что соответствует понятию «межбюджетные отношения». Жирными линиями на схеме обозначен возможный «поток» финансовой помощи из федерального бюджета (ч. 8 ст. 159 ЖК РФ), двойной линией обозначены субвенции местным бюджетам из региональных бюджетов (ч. 8 и ч. 10 ст. 159 ЖК РФ), точечным линиям соответствуют потоки компенсаций «льготникам» (ст. 160 ЖК РФ), пунктиром обозначены субсидии гражданам (ч. 8 ст. 159 ЖК РФ). Сплошными линиями со стрелками, направленными «снизу вверх», обозначены налоговые поступления в бюджетную систему от граждан и юридических лиц.
В силу особенностей правового регулирования жилищных отношений и вопросов местного самоуправления в городах федерального значения «особняком» на схеме изображены бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга. По признанию руководителя Жилищного комитета Санкт-Петербурга Ю. Лукманова процесс объединения собственников в ТСЖ идет туго. Серьезным препятствием здесь является социально-имущественная неоднородность проживающих в многоквартирных жилых домах. Кроме того, более 40% проживающих не являются собственниками занимаемых жилых помещений, следовательно, полномочия собственников за них исполняют органы по управлению госимуществом24.
Таким образом, реальное жилищное самоуправление в Санкт-Петербурге, как и во всей России, находится в начальной стадии развития: законодательные предпосылки (в виде Жилищного кодекса) созданы, но организационно-финансовые механизмы производства и доставки жилищных и коммунальных услуг пока надлежащим образом не заработали.
2.3. Новые подходы к ценообразованию в сфере
жилищно-коммунальных услуг в рамках жилищной реформы
Как известно, до проведения реформы примерно 98 % расходов по содержанию и развитию жилищно-коммунальной сферы отрасли приходилось на бюджет министерств, ведомств, предприятий или организаций, в чьем ведении находились объекты ЖКХ25. Почти полная финансовая зависимость жилищно-коммунальной сферы от бюджета, а также соответствующих ведомств и предприятий крайне негативно сказывалась на ее работе и из-за остаточного выделения средств, и в не меньшей степени из-за незаинтересованности в их рациональном использовании. Отсутствовали возможности координации работы и маневрирования ресурсами в результате повсеместной ведомственной разобщенности жилья и коммунальной сети.
Огромные убытки предприятий ЖКХ были обычным явлением. Немалые финансовые трудности испытывали бюджеты территорий и ведомств. Расходы, на жилищно-коммунальную сферу составляли от 30 до 70% бюджетов многих территорий, городов и муниципальных образований, что затрудняло работу по обеспечению социальных потребностей населения, а также развитию экономики.
Предприятия промышленности, сельского хозяйства, строительства и других отраслей хозяйства, на балансе которых находилось жилищно-коммунальное хозяйство, вынуждены были заниматься несвойственными им функциями. Расходовались трудовые, материальные и финансовые ресурсы, которые с большей отдачей могли быть использованы для развития и совершенствования производства, повышения его эффективности.
Поэтому в устранении всех этих негативных явлений, а значит и реформировании ЖКХ, была заинтересована прежде всего сама отрасль, а также другие отрасли и сферы хозяйства, органы государственной власти и бюджеты всех уровней.
В настоящее время более 90 % ведомственного жилья и коммунальных предприятий передано в муниципальную собственность26. Министерство финансов Российской Федерации с учетом этого провело работу по изменению межбюджетных отношений. Большая часть дополнительных расходов бюджетов местных органов власти на содержание принятых в муниципальную собственность объектов жилья и коммунальной сферы компенсирована федеральным бюджетом. При этом практически все средства на содержание ЖКХ, включая объекты, принятые до 1 июля 1999 г. были учтены в расчетах федерального бюджета при определении индекса бюджетных расходов. Таким образом, большинство, предприятий, передавших объекты ЖКХ местным органам власти, уже освободились от несвойственных им непроизводственных функций, сосредоточив внимание на эффективности производства.
Этому же способствовали меры по устранению перекрестного финансирования в условиях которого промышленность и другие отрасли экономики вынуждены были оплачивать электроэнергию и прочие ресурсы и услуги по завышенным тарифам.
Другим положительным результатом этой работы стал переход основной части жилья и коммунальных предприятий в муниципальную собственность, что в значительной степени позволило устранить негативные явления, связанные с ведомственной разобщенностью отрасли. Вместе с тем бюджеты территорий несут значительные дополнительные расходы по содержанию принятых в муниципальную собственность объектов, во многих случаях превосходящие возможности налоговой базы многих территорий. Возросли дотационные выплаты, увеличилось число дотационных бюджетов.
Поэтому обострилась потребность в скорейшем решении основной задачи реформы – переходе предприятий жилищно-коммунальной сферы на самоокупаемость, сокращение, а затем и устранение ее зависимости от бюджетного финансирования. Как уже отмечалось, до начала реформы за счет платежей населения покрывалось только 2-3 % затрат жилищно-коммунальной сферы на производство и реализацию услуг27.
Пересмотр правовой основы деятельности органов государственной власти разных уровней, разграничение их полномочий предоставили право органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местным органам власти самостоятельно, с учетом конкретных экономических и социальных условий постепенно повышать тарифы.
Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, одобренная Указом Президента РФ от 28.04.97 г. № 425 уже в 1997 г. дала мощный импульс для продолжения реформы. По сравнению с 1996 г. уровень платежей населения увеличился с 27 до 38 %.
В 1998 г. платежи населения, несмотря на кризис августа 1998 г., возросли до 50,4 %.В 1999 г. темпы реформы значительно замедлились, что было обусловлено снижением платежеспособного спроса населения. Однако уровень платежей населения увеличился еще на 6 %, достигнув 56 %.
Расходы на содержание ЖКХ в бюджетах территорий уменьшились с 25,7 % в 1996 г. до 19,5 % в 1997 г. Если учесть, что к 1999 г. эти расходы выросли примерно на 50 млрд руб. за счет приемки в муниципальную собственность объектов жилья и Коммунального хозяйства, то фактический уровень бюджетных расходов в сопоставимых условиях составил бы 11,5%, или снизился более чем в два раза28.
Вопрос о том, какие именно услуги и в каком объеме должны быть оказаны и оплачены в обязательном порядке в процессе содержания и ремонта жилого дома на современном этапе, обычно делится на две части:
Какие услуги должны оказываться «бесплатно» для жителей, то есть в счет обязательных платежей?
Каким образом и каким решением может быть расширен перечень услуг, плата за которые взимается в обязательном порядке?
Жилищный кодекс РФ дает право собственникам помещений самостоятельно устанавливать размер платы за содержание и ремонт жилого помещения в многоквартирном доме: либо собранием собственников с учетом предложений управляющей организации, либо органами управления товарищества собственников жилья (органами управления жилищного кооператива или органами управления иного специализированного потребительского кооператива) в соответствии с уставом29.
Если же собственники помещений в многоквартирном доме на их общем собрании не приняли решение об установлении размера платы за содержание и ремонт жилого помещения, такой размер в соответствии с
ч. 4 ст. 158 ЖК РФ устанавливается органом местного самоуправления
(в Санкт-Петербурге – органом государственной власти).
Жилищный кодекс РФ определяет, что плата за жилое помещение и коммунальные услуги как для нанимателей, так и для собственников помещений включает в себя:
1) плату за содержание и ремонт жилого помещения, включающую в себя плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме;
2) плату за коммунальные услуги.
Кроме того, наниматели вносят плату за пользование жилым помещением (плату за наем), при этом капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме проводится за счет собственника жилищного фонда. Собственники же несут расходы по капитальному ремонту самостоятельно.
С вступлением в силу Жилищного кодекса РФ и постановления Правительства Российской Федерации от 13.08.2006 № 491 принцип определения цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги радикально изменился.
Устанавливаемые размеры платы за содержание и ремонт жилого помещения и размеры обязательных платежей и (или) взносов, связанных с оплатой расходов на содержание и ремонт общего имущества, должны теперь быть соразмерны указанному в договоре управления многоквартирным домом перечню, объемам и качеству услуг и работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме. При выборе и реализации собственниками помещений в многоквартирном доме способа управления в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации размер платы за содержание и ремонт жилого помещения, установленный органами местного самоуправления или органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, может применяться только при принятии такого решения общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме или органом управления товарищества собственников жилья, жилищно-строительного кооператива или иного специализированного потребительского кооператива.
Глава 3.
Совершенствование системы управления
жилищно-коммунальным хозяйством субъекта Российской Федерации
(на примере Санкт-Петербурга)
3.1. Развитие системы жилищного самоуправления в ходе
реализации жилищной реформы в Санкт-Петербурге
Одной из ключевых новаций жилищной реформы, реализуемой в Российской Федерации, явилось развитие системы жилищного самоуправления, изменения статуса жителей многоквартирных домов, которые с 1 марта 2005 года превратились в членов объединения собственников помещений (ОСП).