Муниципальный район: критерии образования, правовой статус

ВВЕДЕНИЕ
1. МУНИЦИПАЛЬНЫЙ РАЙОН. КРИТЕРИИ ОБРАЗОВАНИЯ ПРАВОВОЙ СТАТУС.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Муниципальный район: критерии образования, правовой
статус

- эффективности самоорганизации, основанной на осознании населением общих интересов и участии в их реализации;
- подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению;
- доступности органов и должностных лиц местного самоуправления для жителей в течение короткого времени.
Следовательно, территория муниципального образования должна быть такой, чтобы проживающее в ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления. В этой связи на территории муниципального образования желательно наличие социальной и коммунальной инфраструктур, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных переданных государственных полномочий. Подобный критерий в качестве обязательного закреплен в некоторых законах субъектов РФ, например, в Законе Алтайского края от 29 ноября 2001 г. "О территориальном устройстве Алтайского края".
В определении термина "муниципальный район":
1) подчеркивается его двухуровневость: он состоит из городских и сельских поселений (вошедших в него низовым уровнем местного самоуправления) и межселенных территорий;
2) формулируются цели решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
3) определяются способы осуществления местного самоуправления: непосредственно населением и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, одним из признаков муниципального района также является наличие представительного органа местного самоуправления.3
Если анализировать тенденции развития муниципальных образований можно отметить следующее:
В разных субъектах РФ к концу 1990-х годов сложились различные модели территориальной организации местного самоуправления.
1. Территориальная, или районная, модель. Административный район с расположенными на его территории городами районного значения, поселками, волостями, сельсоветами и сельскими поселениями составляет единое муниципальное образование. В городах районного значения, поселках, волостях и сельсоветах на территории района создаются территориальные администрации, подчиненные администрации района. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ при данной модели измеряется десятками. Эта модель проще других в управлении и была принята в большинстве субъектов РФ. Однако она лишает низовые территориальные единицы, в том числе города районного значения и крупные поселки, муниципальной собственности, своего бюджета и выборных органов местного самоуправления.
2. Поселенческая, или волостная, модель. Муниципальными образованиями являются все города, волости (сельсоветы) и поселки. В сельских административных районах были созданы местные органы государственной власти, поэтому главной особенностью данной модели является наличие в субъекте РФ не одного, а двух уровней государственной власти - центральной и районной. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ измеряется сотнями.
3. Двухуровневая модель. Муниципальными образованиями являются и административные районы, и поселения внутри районов с разграничением между ними полномочий, собственности и источников доходов.
Тенденцией начала XXI века стало укрупнение муниципальных образований в субъектах РФ и переход от поселенческой к районной модели.
Для того, чтобы понять, является ли то или иное поселение муниципалитетом (муниципальным образованием), необходимо выяснить, обладает ли оно статусом сельского поселения, городского поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения. Правда, из анализа норм Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ можно сделать вывод: если последний таким статусом обладает (наделено), значит, у него уже есть свои территория, соответствующие выборные органы, муниципальная собственность, местный бюджет.
Таким образом, для того, чтобы муниципальный район приобрел правовой статус муниципального образования, он должен иметь свое административную территорию, соответствующие выборные (представительные) органы власти, муниципальную собственность, местный бюджет.
Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет вопросы местного значения муниципального района в ст. 15.
Согласно законодательству это следующие вопросы: организация медицины и образования на территории района, обеспечение поселений подключением к коммуникациям, организация архивов, библиотек, осуществление функций опеки и попечительства. В компетенцию муниципальных районов входит развитие и содержание сети автомобильных дорог на территории района, транспортного обслуживания, организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
Исключительно на уровень муниципального района вынесены вопросы, решение которых требует наличия развитой инфраструктуры и крупных затрат на ее поддержание. К ним относятся: организация охраны общественного порядка, предоставления начального и среднего общего образования, дошкольного образования, отдыха детей в каникулярное время, основных видов медицинской помощи, организация и осуществление экологического контроля территории и ряд других. При этом в сфере образования полномочия по финансовому обеспечению процесса (заработная плата педагогического персонала, учебные пособия, средства технического обеспечения и т.д.) возложены на органы государственной власти субъектов РФ. Эта мера призвана гарантировать получение качественных образовательных услуг во всех муниципальных образованиях, независимо от состояния их доходной базы.
В муниципальном районе обязательно наличие следующих органов местного самоуправления:
Представительный орган муниципального района. Представительный орган состоит из депутатов, избираемых в соответствии с принципами избирательного права. При формировании представительного органа муниципального района представительный орган может включать глав поселений и депутатов представительного органа поселений, входящих в состав района. Срок полномочий представительного органа муниципального района составляет от двух до пяти лет и определяется уставом муниципального района.
Глава муниципального района. Это высшее должностное лицо муниципального района. Избирается либо на муниципальных выборах, либо представительным органом из числа депутатов. В последнем случае является председателем представительного органа (например Земского Собрания) и не может быть одновременно главой администрации. При избрании населением глава муниципального района либо возглавляет местную администрацию, либо руководит представительным органом, но не может одновременно занимать эти две должности. Исключение сделано для муниципального района с численностью населения менее 1000 человек. В таких районах, где представительный орган формируется в порядке делегирования, глава муниципального образования является его председателем. Завершая общую характеристику статуса главы муниципального района, обратим внимание на то, что в ст. 2 Федерального закона 2003 г. сказано: "Выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах". Исходя из буквального смысла данного определения выборным должностным лицом надо считать только главу муниципального образования, избранного населением. Выходит, что глава муниципального образования, избранный представительным органом муниципального образования, выборным должностным лицом местного самоуправления не является. Закон содержит в себе явное противоречие - ведь для того, чтобы депутаты из своей среды избрали главу муниципального образования и сделали его председателем представительного органа, сначала это лицо население избирает депутатом.
Глава местной администрации. Им может быть избираемый населением глава муниципального района либо лицо, назначаемое по контракту по итогам прохождения конкурса, который проводится конкурсной комиссией в соответствии в порядком, устанавливаемым представительным органом муниципального образования. После прохождения конкурса претендент назначается на должность представительным органом муниципального района. Условия контракта с главой местной администрации района утверждаются представительным органом муниципального района, а в части, касающейся исполнения отдельных государственных полномочий, - законом субъекта РФ. Срок действия контракта определяется в уставе муниципального района.
Местная администрация. В соответствии с Федеральным законом 2003 г. № 131-ФЗ (ст. 37) местная администрация - это исполнительно-распорядительный орган муниципального района. Руководит местной администрацией ее глава на принципах единоначалия. Структуру местной администрации утверждает представительный орган муниципального района по представлению ее главы. В состав местной администрации входят отраслевые, функциональные и территориальные органы. Местная администрация является юридическим лицом.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.