Обязательства вследствии причинения вреда в сфере недропользования

Содержание

Введение
1.Институт обязательств вследствие причинения вреда в гражданском праве
1.1.Исторические аспекты и понятие обязательств вследствие причинения вреда
1.2.Возникновение обязанности по возмещению вреда
2.Особенности обязательств вследствие причинения вреда в сфере недропользования
2.1.Источники нормативно – правового регулирования и правовой режим недропользования
2.2.Функции гражданско – правовой ответсвенности в области недропользования
2.3.Особенности обязательств вследствие причинения вреда в сфере недропользования
3.Актуальные проблемы правоприменительной практики по причинению вреда в сфере использования недр
3.1.Проблемы судебной практики в сфере недропользования в целом
3.2.Судебная практика по делам, по причинению вреда
Заключение
Список использованной литературы

Обязательства вследствии причинения вреда в сфере недропользования

Недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. В связи с этим потерпевшим от причинения внедговорного вреда участкам недр является Российская Федерация, которая выступает в суде в лице природоохранных и иных уполномоченных органов. Действуя в качестве потерпевшего субъекта гражданского права и являясь одновременно субъектом публичного права, государство через нормативное определение размера возмещения вреда в заранее определенной величине способно, таким образом, в одностороннем порядке устанавливать размеры имущественной ответственности за экологические правонарушения в области отношений по использованию недр. При таких условиях компенсационная функция гражданско-правовой ответственности реализуется не в полной мере.
На практике налоговыми органами выявляются факты добычи полезных ископаемых без лицензии. В этом случае недропользователи обязаны возместить убытки, причиненные государству в результате самовольного пользования недрами за весь период безлицензионного пользования. Размер убытков рассчитывается на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 22.08.2004 № 1214-р «О возмещении убытков, причиненных в результате самовольного пользования недрами» исходя из ставок налога на добычу полезных ископаемых, установленных для данного вида полезных ископаемых. В случае неуплаты недропользователем суммы убытков, материалы о нарушении законодательства о недропользовании, связанные с безлицензионным пользованием недрами, передаются налоговыми органами в уполномоченный орган по недропользованию для принятия мер. Взыскание суммы убытков производится налоговыми органами в бесспорном порядке по решению суда.
Отношения, связанные с реализацией мер гражданско-правовой ответственности за причинение вреда участкам недр следует отличать от гражданско-правовой ответственности за негативное воздействие на отдельные виды полезных ископаемых.
Полезные ископаемые являются частью недр, но не всей составляющей. «Полезные ископаемые - это твердые, жидкие (кроме воды) и газообразные природные вещества, находящиеся в глубине земли и на ее поверхности в пределах территории определенного государства и его континентального шельфа, используемые в народном хозяйстве»35.
В отличие от объектов окружающей природной среды, которые легко доступны для причинения вреда без применения специальных технических средств, применительно к участкам недр причинение вреда происходит в связи с их санкционированным использованием на основании лицензии.
Поэтому деликтным отношениям сторон, как правило, предшествует лицензированная деятельность недропользователя, которая и обеспечила ему доступ к определенному участку недр.
С учетом этого, при рассмотрении в суде дел о применении мер гражданско-правовой ответственности за причинение вреда участкам недр, предметом исследования должны стать не только содержание деликтных отношений сторон, но и порядок и условия недропользования, в результате которого и стало возможным причинения вреда. В связи с этим, представляется оправданным привлечение к гражданско-правовой ответственности совместно с непосредственным нарушителем, должностных лиц, ответственных за незаконное принятие решения о разрешении недропользования. Данная мера, на наш взгляд, призвана реализовать стимулирующую функцию гражданско-правовой ответственности в сфере недропользования.
В юридической литературе и правоприменительной практике отсутствует единый подход к определению правовой природы платежей, взыскиваемых за самовольное использование недр. Существует арбитражная практика, по которой взыскания за самовольное использование участков недр квалифицируют не как убытки, а как налоговые платежи и допускают применение при их взыскании налогового законодательства, в том числе норм о налоговой ответственности.
Уплата платежей при самовольном пользовании недрами не регулируется налоговым законодательством. Лица, самовольно пользующиеся участками недр, не являются плательщиками платежей за пользование недрами и отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы и не могут быть привлечены к налоговой ответственности. Применяемые за самовольное пользование недрами меры следует относить к мерам гражданско-правовой ответственности. В данном случае ответственность наступает не в виде платы за пользование недрами, а в форме возмещения причиненного государству вреда посредством перечисления взносов в соответствующие бюджеты, размер которых определяется федеральным органом управления государственным фондом недр с учетом распоряжения Правительства РФ от 22.08.1998 г. № 1214 «Об ответственности за пользование недрами без лицензии».
3. Актуальные проблемы правоприменительной практики по причинению вреда в сфере использования недр
3.1. Проблемы судебной практики в сфере недропользования в целом
Сложность правового регулирования отношений, связанных с недропользованием, обусловлена рядом специфических особенностей, к которым в первую очередь относятся:
невозобновляемость ресурсов недр;
государственная собственность на участки недр, выступающие в качестве предмета технико-технологического воздействия в процессе предпринимательской деятельности;
публичная значимость используемого участка недр;
принадлежность участка недр к элементам окружающей среды и к компонентам геосреды;
повышенная опасность работ и экологические риски, связанные с большинством видов недропользования.
Закон РФ "О недрах" был принят в 1992 г. и является одним из первых отраслевых рыночных законов России. Судебная практика в начальный период его действия почти отсутствовала.
В 1995 г. принята вторая редакция Закона РФ "О недрах". В последующие годы в него более 20 раз вносились изменения и дополнения, носящие в основном "догоняющий" характер. Нередко они не учитывали не только текущие проблемы и судебную практику, но и усугубляли известные проблемы, вызывали новую волну противоречий и правовых коллизий, приводящих к судебным конфликтам.
Активизация применения судебных разрешений конфликтных ситуаций в недропользовании началась с середины 2000 г.
Значение судебного прецедента в российском правовом регулировании не является основополагающим, как, например, в англосаксонской правовой системе. Тем не менее, анализ и обобщение судебной практики позволяют достичь понимания возможности применения норм права, а также дают законодателю возможность оптимально моделировать структуру поведения субъектов отношений при реализации принципа сочетания частных и публичного интересов.
Анализируемые судебные дела отбирались по следующим критериям:
наличие правовых коллизий, т.е. возможности взаимоисключающих решений при применении норм законодательства в однотипных ситуациях;
отсутствие в законодательстве необходимых правовых норм, которые могли бы стать стабилизирующим фактором при регулировании соответствующих отношений; необходимость применения имеющихся правовых норм, которые усугубляли невыгодное для субъектов отношений положение либо делали невыгодным реализацию указанной в таких нормах модели поведения.
Судебные дела разрешают как правило правовые споры, возникающие в отношении добычи углеводородного сырья (31 %), рудных полезных ископаемых (9 %), угля (8 %), драгоценных металлов и драгоценных камней (14 %), подземных вод (13 %), общераспространенных полезных ископаемых (15 %) и прочих видов недропользования (10 %)36.
В целом они охватывают достаточно широкий круг проблемных вопросов недропользования применительно к различным видам полезных ископаемых в основных горно-добывающих макрорегионах России.
Предоставление права пользования недрами
Все дела, рассмотренные в судебных органах по данной теме, обусловлены несогласием субъектов предпринимательской деятельности с результатами конкурсов или аукционов, а также с процедурами их проведения. Среди них интерес представляют дела, связанные с отказом в приеме заявки на получение права пользования недрами.
Например, дело от 11 декабря 2002 г. Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа37. ООО "А" обратилось в Комитет по природным ресурсам по Республике Хакасия Министерства природных ресурсов РФ с заявлением о выдаче лицензии на право пользования недрами Абаканского железорудного месторождения. Комитет отказал в приеме этой заявки. Решение об отказе было оспорено ООО "А" путем обращения в суд.
Арбитражный суд Республики Хакасия в иске отказал, указав, что заявка истца на получение лицензии действительно не соответствует требованиям, предусмотренным п. 11.4 "Положения о порядке лицензирования пользования недрами" и содержит не весь перечень сведений, установленных данным пунктом, в результате чего и было отказано в приеме заявки.
Конфликтная ситуация возникла из-за того, что законодательством не предусмотрены порядок отказа в приемке заявки на получение права пользования недрами, а также требования к содержанию решения о таком отказе.
Приведем еще один пример, вытекающий из решения по делу от 28 августа 2002 г. Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа38. ЗАО "Б" обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с иском к Администрации Эвенкийского АО и к МПР России о признании недействительным п. 2 их совместного постановления о результатах конкурса на получение права пользования недрами с целью геологического изучения и добычи углеводородного сырья на Чамбинском участке недр.
Совместное постановление органов исполнительной власти содержит два пункта: 1) признать конкурс на право пользования недрами несостоявшимся в связи с поступлением заявки только от одного участника и 2) отказать ЗАО "Б" в предоставлении права пользования недрами в связи с несоответствием представленных им материалов условиям объявленного конкурса.
Решением Арбитражного суда Красноярского края от 26 марта 2002 г. по делу исковые требования были удовлетворены. Но МПР России в кассационной жалобе поставило вопрос о проверке законности судебных актов по мотивам неправильности применения ст. 13.1 Закона РФ "О недрах". В итоге Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа отметил, что ЗАО "Б" оспорило в арбитражном суде только п. 2 совместного постановления. С учетом этого суд должен был выяснить, согласен ли истец с тем, что конкурс признан несостоявшимся. Это имеет существенное значение для дела, поскольку в соответствии со ст. 13.1. Закона РФ "О недрах" в случае, если объявленный конкурс на право пользования участком недр признан несостоявшимся в связи с поступлением заявки только от одного участника, лицензия на пользование участком недр может быть выдана этому участнику на условиях объявленного конкурса. Однако возможность выдачи лицензии является только правом, но не обязанностью соответствующих органов исполнительной власти.
Признавая недействительным только п. 2 совместного постановления, суд должен был определить, нарушены ли права истца39 признанием конкурса несостоявшимся и как следствие невыдачей лицензии либо нарушение прав истца состояло только в мотивах отказа – несоответствие представленных ЗАО "Б" материалов условиям конкурса. Арбитражный суд Красноярского края не установил, какие именно права и охраняемые законом интересы ЗАО "Б" нарушены п. 2 указанного постановления. В результате дело возвращено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
В данном случае, как и в предыдущем примере, отсутствие установленного законодательством о недрах порядка и критериев отказа в принятии заявки послужило поводом для различного толкования соответствующих норм судами.
Также следует отметить дела, возникновение которых обусловлено нечеткой конкретизацией объекта лицензирования. Например, нашумевшая в свое время история с месторождениями Вала Гамбурцева, рассмотренная в Федеральном арбитражном суде Северо-Западного округа 30 апреля 2002 г.40
Из материалов дела следует, что МПР России и Администрация Ненецкого АО издали совместное Постановление "О проведении конкурса на право пользования недрами с целью геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья на Вале Гамбурцева, расположенном в Ненецком автономном округе". Этим же постановлением утверждены условия проведения конкурса.
В конкурсе участвовали две компании. Одна из них (ОАО "В") признана победителем, а вторая (ОАО "Г") оспорила данное решение и обратилась в арбитражный суд с иском к органам, проводившим конкурс.
В обосновании иска ОАО "Г" указало на нарушение сроков опубликования информации о проведении конкурса, установленных п. 11.2 "Положения о порядке лицензирования пользования недрами". В соответствии с названной нормой информация о выносимых на конкурс или аукцион объектах публикуется не позднее чем за 3 мес., а для крупных объектов – не позднее чем за 6 мес. до даты их проведения.
ОАО "Г" полагало, что конкурс, результаты которого являлись предметом спора, проведен в отношении одного крупного объекта. При этом информация о нем была опубликована менее чем за 6 мес. до проведения, как требуется по закону для крупных объектов.
Конкурс же проведен в отношении трех самостоятельных месторождений полезных ископаемых, расположенных на Вале Гамбурцева – Хасырейского, Черпаюского и Надейюского, разделенных пространственно и подлежащих раздельной разработке. На них и выданы отдельные лицензии. По мнению суда факт, что указанные месторождения являлись предметом одного конкурса, не является свидетельством принадлежности их к единому объекту. В то же время, как было отмечено в судебном решении, в законодательстве о недрах не дано определение понятия "крупный объект" и не указаны случаи, когда упомянутую в ст. 13.1. Закона РФ "О недрах" группу участков недр следует считать единым объектом.
В связи с этим иск ОАО "Г" не был удовлетворен. В данном случае только недостатки закона РФ "О недрах" и своеобразная позиция суда не позволили доказать ОАО "Г" справедливость своих претензий.
В судебной практике отмечены дела, связанные с применением п. 19.1 "Положения о порядке лицензирования пользования недрами". Нормами данного пункта для всех действующих предприятий, пользующихся недрами, в том числе имеющих горный отвод или получивших право на пользование недрами в ином порядке, установлена обязанность в месячный срок со дня введения в действие этого положения (1992 г.) подать заявку с целью подтверждения своего права на пользование недрами путем получения лицензии. Однако при этом законодательством не предусмотрены санкции за невыполнение этой обязанности, а также процессуальный порядок применения такой санкции, в результате чего и возникла конфликтная ситуация41.
Переход права пользования недрами. Отношения, возникающие в связи с переходом права пользования недрами, регулируются ст. 17.1 Закона РФ "О недрах". Процедура перехода этого права детализируется приказом Минприроды России от 29.09.2009 г. № 315 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр" (зарегистрировано в Минюсте России 25.12.2009 г. № 15837).
В указанную ст. 17.1 неоднократно вносились изменения с целью охвата всех возможных ситуаций перехода права пользования участками недр и переоформления соответствующих лицензий на пользование недрами. Однако число таких ситуаций по мере увеличения числа лицензируемых участков недр постоянно растет. Положения ст. 17.1 позволяют найти варианты передачи права пользования недрами практически любому субъекту предпринимательской деятельности и тем самым обойти требования, предъявляемые к пользователю недр. Тем более что такие требования четко и полно не прописаны, а упомянуты лишь частично в ст. 14 Закона РФ "О недрах" для отдельных ситуаций перехода права пользования недрами, приведенных в ст. 17.1. Кроме того, они не препятствуют пользователю недр при передаче такого права возможности избежать проведения обязательных мероприятий по охране недр и окружающей природной среды.
При этом без обоснований не дозволено (фактически запрещено) производить переоформление лицензии даже в тех случаях, когда это выгодно не только субъекту предпринимательской деятельности, но и государству как собственнику недр42.
В судебной практике отмечен случай, когда недропользователь, передав право пользования недрами на выделенное в результате реорганизации новое юридическое лицо, лишил себя права пользования недрами, так как не смог его вернуть после того, как сделка по созданию этого нового юридического лица была признана недействительной. Дело в том, что в ст. 17.1 Закона РФ "О недрах" не предусмотрена возможность обратного перехода права пользования недрами прежнему владельцу. В то же время остаточные балансовые запасы на участке недр уже не имеют практического интереса в отношении их добычи ни для кого, кроме первоначального пользователя недр, обладающего инфраструктурой и горным имуществом на данном объекте. Тем не менее, участок недр практически возвращен в нераспределенный фонд. В результате возникли новые проблемы как у государства, так и у бывшего недропользователя. Такой пример показывает необходимость введения в законодательство о недрах норм, устанавливающих институт реституции ("восстановление прежнего положения").
В 2008 г. Федеральным законом № 58-ФЗ введено, в частности, изменение в Закон РФ "О недрах", заключающееся в том, что в случае открытия недропользователем, являющимся юридическим лицом с участием иностранных инвесторов, месторождения полезных ископаемых, относящее данный участок недр к объектам федерального значения, ему может быть отказано в предоставлении права или прекращено право пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых при возникновении угрозы обороне страны и безопасности государства.
Возникает проблема правоприменения в связи с данной правовой нормой, поскольку об угрозе обороне страны и безопасности государства объявляет само государство. Объективные критерии возникновения таких угроз отсутствуют, что не исключает формальную возможность отстранения от продолжения работ компании-недропользователя в любой из возникших ситуаций по субъективным причинам.
Представляется целесообразным изменить вообще тип правового регулирования перехода права пользования недрами. В частности, разрешительный тип правового регулирования, при котором субъекты предпринимательской деятельности – пользователи недр вправе осуществлять только те действия, которые разрешены, можно заменить на общедозволительное правовое регулирование. Законодательно следует устанавливать не перечень случаев перехода права пользования недрами и переоформления лицензии, а более точный перечень требований к субъектам предпринимательской деятельности, которым разрешается пользование недрами, а значит, и переуступка им права пользования. Для государства не может иметь значение "личность" пользователя недр. Для него как собственника недр имеют значение выполнение программ сырьевого обеспечения функционирования всех отраслей производства и поступление налогов в бюджетную систему от использования этой собственности.
Установление закрытого перечня требований к потенциальным недропользователям позволит действительно допускать к пользованию недрами только тех субъектов предпринимательской деятельности, возможности и предыдущий опыт которых будут способствовать наиболее эффективному использованию недр.
На современном этапе развития государственности предложенный способ передачи права пользования недрами уже применяется.