Государственный бюджет

Введение
Глава 1. Понятие и функции государственного бюджета и бюджетной системы РФ
1.1. Социально-экономическая сущность бюджета государства
1.2. Функции и роль государственного бюджета
1.3. Бюджетная система Российской Федерации
Глава 2. Проблемы формирования бюджета РФ и пути их решения
2.1. Основные проблемы формирования бюджета РФ на современном этапе
2.2. Направления совершенствования формирования бюджета
Заключение
Список литературы

Государственный бюджет

Совершенно обособленным понятием в структуре бюд­жетного устройства России является понятие консолиди­рованного бюджета, который представляет собой свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории.6
Консолидированный бюджет Российской Федерации - это федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. Консолидированный бюд­жет субъекта Российской Федерации составляют бюджет самого субъекта и свод бюджетов находящихся на его тер­ритории муниципальных образований. Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление обо всех доходах и расходах региона или Федерации в целом.
Консолидированный бюджет Российской Федерации и ее субъектов не подлежит утверждению в законодатель­ном порядке, а является лишь информационной базой для корректировки бюджетно-финансовой политики соответ­ствующего региона. Однако он не отражает экономическо­го состояния территорий и не годится для проведения срав­нительного анализа, так как определяет всего лишь изъя­тую государством часть валового внутреннего продукта. Поэтому рост консолидированного бюджета - это, прежде всего рост налоговых изъятий, но ведь не рост налогов увеличивает богатство территории.
Глава 2. Проблемы формирования бюджета РФ и пути их решения
2.1. Основные проблемы формирования бюджета РФ на современном этапе
Федеральное казначейство (Федеральная служба) Министерства финансов РФ в процессе своей деятельности сталкивается с огромным количеством вопросов, требующих квалифицированной юридической оценки. Значительные сложности вызывают противоречивость отдельных нормативно-правовых актов, отсутствие нормативного определения отдельных понятий и терминов и разработанного механизма реализации некоторых полномочий и функций. В связи с этим возникают сложности во взаимодействии органов казначейства с иными органами исполнительной власти.
Общий недостаток бюджетно-процессуальных норм, регулирующих производство по исполнению бюджетов, заключается в несогласованности между общими и специальными нормами. Так, например, ст. 219 БК РФ, являясь общей нормой, регламентирующей основные этапы исполнения бюджетов по расходам, прямо устанавливает обязательность осуществления процедур санкционирования и финансирования для всех распорядителей и получателей, то есть закрепляет единые правила расходования бюджетных средств.
Анализируя Бюджетный кодекс РФ, можно выделить некоторые нормы, закрепляющие различный порядок финансирования бюджетных расходов. Так, например, ст. 72 выделяет особый порядок финансирования бюджетных расходов при заключении государственного и муниципального контракта. Особые условия при расходовании бюджетных средств (заключение договора, оценка имущества, предварительная проверка финансового состояния и другие) предъявляются юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными унитарными предприятиями (ст. 76). Вместе с тем, определяя особенности расходования бюджетных средств, БК РФ не закрепляет, как в данном случае должны сочетаться общие и особенные нормы.
Этот пробел в законодательстве позволяет сделать вывод о существовании двух способов осуществления расходования бюджетных средств, что неоднократно отмечали многие авторы: финансирование товаров, работ и услуг для государственных нужд, проводимое на конкурсной основе; финансирование, осуществляемое в соответствии с расходными статьями федерального бюджета (плановое).7 По нашему мнению, законодателю необходимо четко оговорить соотношение общих и специальных бюджетно-процессуальных норм. Процедуры санкционирования и финансирования согласно ст. 219 должны обязательно соблюдаться при расходовании бюджетных средств, а нормы, регламентирующие отдельные процедуры, необходимые для получения бюджетных средств, могут лишь дополнять общие нормы, но не заменять их и противоречить им.
Следующей коллизионной нормой Бюджетного кодекса РФ, порождающей определенные проблемы при казначейском исполнении бюджетов, является ст. 220, где указывается, что доведение до бюджетополучателя уведомления о бюджетных ассигнованиях не предоставляет ему права принятия обязательств, подлежащих исполнению за счет средств бюджета. Обращаясь к ст. 6 БК РФ, где указывается, что бюджетные ассигнования - это средства, предусмотренные бюджетной росписью получателю или распорядителю бюджетных средств, мы видим противоречие указанных норм. С одной стороны, бюджетополучатель формально имеет в наличии денежные средства, а с другой - не может принять бюджетные обязательства, довольствуясь лишь составлением сметы доходов и расходов (ст. 221 БК РФ). В данном случае законодателю необходимо более детально и четко проработать названные нормы, устранив обозначенные противоречия.
Необходимо отметить, что Бюджетный кодекс при всей многочисленности бюджетно-процессуальных норм, регламентирующих исполнение бюджетов, практически не содержит норм, регулирующих исполнение бюджетов по доходам, о чем неоднократно указывалось в финансово-правовой литературе. Так, Бюджетный кодекс РФ содержит лишь две нормы (ст. ст. 218, 245), закрепляющие исполнение бюджетов по доходам.8 Указанные статьи имеют практически схожее содержание, отличаясь лишь тем, что первая имеет общую направленность, а вторая регламентирует исполнение доходов федерального бюджета. Законодатель, обозначив рамочно исполнение бюджетов по доходам в БК РФ, пошел по несколько иному пути, закрепив некоторые бюджетно-процессуальные отношения в ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете на соответствующий год. Следует подчеркнуть, что вышеназванная позиция не совсем корректна, так как большая часть процессуальных отношений, связанных с исполнением бюджетов по доходам как федерального, так и иных бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, остается в настоящее время неурегулированной. Представляется необходимым дополнить Бюджетный кодекс РФ и законодательные акты субъектов РФ нормами, регламентирующими более широко и детально исполнение бюджетов по доходам, приняв за основу некоторые нормы, закрепленные в законах о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Как отмечалось ранее, Бюджетный кодекс РФ является основополагающим нормативным актом, регламентирующим исполнение бюджетов на всей территории РФ. Однако в процессе казначейского исполнения как федерального, так и других бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, возникают проблемы, связанные с несогласованностью, а часто и противоречием Бюджетного кодекса РФ другим законам и иным нормативно-правовым актам. Так, ст. 254 БК РФ предусматривает, что исполнение федерального бюджета по расходам осуществляется с использованием лицевых счетов бюджетных средств, открываемых в едином учетном регистре Федерального казначейства для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя средств федерального бюджета.
В свою очередь, ст. 1 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. (изм. от 29 июня 2004 г.) N 395-1 "О банках и банковской деятельности" устанавливает, что "кредитная организация - юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании лицензии Банка России имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные указанным законом. Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество. Небанковская кредитная организация имеет право осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные законом". Органы Федерального казначейства (Федеральная служба), фактически выполняя операции банковского типа по лицевым счетам получателей средств федерального бюджета (открытие, зачисление, списание, составление оперативного баланса и т.п.), исполняют роль и функции банковского учреждения, не имея на то соответствующего статуса.
В данном случае существуют два варианта организации бюджетных платежей. Первый - традиционный, с описанными выше возможностями и проблемами. Второй вариант - это лицензирование органов Федерального казначейства на право проведения банковских операций, включая операции по кассовому расходу и работе с наличной денежной массой. Можно отметить, что последний вариант предпочтительнее, поскольку он обеспечивал бы не только полный контроль исполнения бюджета, но и оптимизацию финансовых потоков внутри бюджетной системы за счет отделения движения денежных средств от платежных документов при переводе средств как на уровни структур Федерального казначейства, так и в пределах балансовых счетов по видам бюджетных средств. Аккумулируя средства федерального бюджета на своих счетах, Федеральное казначейство выступает гарантом защиты этих средств.
В пользу лицензирования органов Федерального казначейства (Федеральная служба) говорит также опыт Государственного казначейства Российского государства в дореволюционный период, которое осуществляло работу по принципу единства кассы, выполняя роль банковского учреждения, зачисляя платежи в казну и производя расходы из казны на финансирование государственных учреждений как в безналичной, так и в наличной форме.
Следующей, не менее значимой, проблемой является правовая неурегулированность некоторых форм взаимоотношений Федерального казначейства (Федеральная служба), его территориальных подразделений и кредитных организаций. В ст. 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" в перечне органов, имеющих право требовать справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, отсутствуют органы Федерального казначейства (Федеральная служба) Министерства финансов РФ. Данный пробел в законодательстве позволяет банкам, ссылаясь на норму закона о банковской тайне, препятствовать проведению органами Федерального казначейства проверок счетов юридических лиц, получающих средства из федерального бюджета.
Резюмируя вышеизложенное, необходимо внести изменения и дополнения в Федеральный закон "О банках и банковской деятельности", касающиеся правового статуса органов казначейства в части ведения лицевых счетов распорядителей средств федерального бюджета и их расчетно-кассового обслуживания, а также отнесения органов Федерального казначейства к числу субъектов, обладающих правом истребовать необходимую информацию, в пределах своей компетенции, у банковских кредитных организаций.
Кроме несогласованности норм ряда законодательных и нормативных актов с Бюджетным кодексом РФ, о которых говорилось выше, целый ряд его положений нуждается в дополнениях и детализации. К числу недостатков норм, регламентирующих казначейское исполнение бюджета, можно отнести непроработанность ст. 218 БК РФ "Исполнение бюджетов по доходам", где не указаны органы, ответственные за привлечение налогов и сборов, а в ст. 219 "Основные этапы исполнения бюджетов по расходам" не устанавливается, как переводятся средства со счетов доходов на счета расходов.
Оценивая эффективность функционирования механизма казначейского контроля за исполнением государственного бюджета, целесообразно выделить группу проблем, связанную с исследованием как экономических, так и правовых основ казначейской системы исполнения бюджета, а именно:
- отсутствие эффективной нормативной базы по составлению сметы расходов бюджетных организаций;
- несовершенство методики проведения предварительного и текущего контроля;
- недостаточная нормативная проработанность механизма возврата в федеральный бюджет дебиторской задолженности, образовавшейся в прошлые финансовые годы;
- отсутствие законодательных мер ответственности бюджетных организаций за несвоевременное использование выделенных финансовых ресурсов;
- отсутствие нормативных актов, детально регламентирующих методики работы по сокращению кредиторской задолженности в бюджетной сфере;
- низкая эффективность механизма восстановления в федеральный бюджет средств, использованных бюджетными организациями не по целевому назначению.
В связи с этим необходимо пересмотреть действующую систему предварительного и текущего, текущего и последующего контроля; совершенствовать учет и отчетность в органах казначейства по результатам проведенного предварительного и текущего контроля.
2.2. Направления совершенствования формирования бюджета
К основным направлениям совершенствования системы формирования бюджета относятся:
превращение федерального бюджета в эффективный инструмент макроэкономического регулирования;
обеспечение долгосрочной сбалансированности бюджета;
дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования;
обеспечение исполнения расходных обязательств;
проведение анализа эффективности всех расходов бюджета;
переход на современные принципы осуществления государственных капитальных вложений;
применение механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг и повышению эффективности бюджетных расходов, расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения оказания государственных услуг;
повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе;
решение проблемы несбалансированности Пенсионного фонда Российской Федерации;
содействие опережающему социально–экономическому развитию Дальнего Востока и Забайкалья.9
Рассмотрим самые главные из этих приоритетов.
Повышение эффективности планирования расходов.
1. Сформировались затянутые и громоздкие процедуры составления и рассмотрения проектов бюджетов не позволяющие четко разделить политические и «технологические» аспекты. Бюджетного процесса.10
Закон о федеральном бюджете будет приниматься Государственной Думой в трех, а не в четырех чтениях. При этом действующие обязательства закреплены в бюджете, а новые решения принимаются только по объему и составу принимаемых обязательств.
2. Не до конца отлажены процедуры выбора новых расходных обязательств, прежде всего – при принятии решений о реализации долгосрочных бюджетных программ.
При планировании расходов на реализацию долгосрочных целевых программ предусматривается разделение действующих и принимаемых обязательств. Утвержденные бюджетные целевые программы становятся действующими обязательствами, объем финансирования которых подлежит пересмотру только в случае изменения заявленных результатов и внесения соответствующих изменений в нормативные акты об утверждении программы.
3. Законодательно не установлен механизм обеспечения стабильности финансирования программных мероприятий в объемах, определенных при их утверждении.
Утвержденные программы включаются в реестр расходных обязательств и подлежат безусловному финансированию в объеме согласно паспорту программы.
4. Качество многих федеральных целевых программ не соответствует современным требованиям. Состав программных мероприятий не всегда тщательно продумывается и просчитывается при утверждении программ, что в дальнейшем приводит к необходимости их корректировки. Результаты мониторинга реализации федеральных целевых программ в недостаточной мере используются при разработке новых программ, имеющих те же цели.
По каждой долгосрочной целевой программе планируется ежегодно проводить оценку эффективности ее реализации и одновременно с проектом закона о бюджете представлять отчеты о реализации долгосрочной целевой программы.
5. Вследствие сложившейся практики ежегодного пересмотра объемов капитальных вложений строительство запланированных объектов ведется неритмично, нормативные сроки их ввода в эксплуатацию регулярно не выдерживаются, происходит постоянное неоправданное удорожание стоимости строительства, снижается его качество.
Устанавливается новый порядок финансирования капитальных расходов, при котором каждый крупный проект утверждается отдельным нормативным правовым актом с указанием полной стоимости на весь срок реализации и включается в реестр расходных обязательств.
6. Документом, регламентирующим взаимоотношения между государственным заказчиком и подрядчиком, должен стать контракт, заключаемый на весь период реализации инвестиционного проекта.
Предусмотрена возможность заключения трехлетних государственных контрактов, а в рамках долгосрочных целевых программ и инвестиционных проектов – более длительных контрактов.
7. Расходы на весь период реализации инвестиционного проекта, в отношении которого заключен государственный контракт, подлежат включению в расходные обязательства государства и не могут быть пересмотрены.
Инвестиционные проекты утверждаются отдельными нормативными правовыми актами на весь срок действия. Утвержденные программы и проекты включаются в реестр расходных обязательств и подлежат безусловному финансированию в полном объеме.
На этапе исполнения бюджета важно, чтобы отраслевые министерства и ведомства обладали достаточным объемом полномочий для наиболее эффективного управления финансовыми ресурсами в целях достижения запланированных результатов.
Повышение качества бюджетной отчетности и ответственности за достижение результатов
1. Необходимо внедрить в практику деятельности Правительства Российской Федерации современные методы оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально–экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов.
Федеральные органы исполнительной власти ежегодно составляют Доклады о результатах и основных направлениях деятельности, в которых описаны цели и конечные результаты деятельности. При подготовке бюджета главные распорядители бюджетных средств представляют обоснования бюджетных ассигнований, содержащие характеристику непосредственных результатов использования бюджетных ассигнований – объема и качества государственных услуг, объема выполненных государственных функций.
2. Следует расширять состав и улучшать качество предоставляемой законодательным органам, общественности, гражданам информации о достигнутых и планируемых целях бюджетной политики и результатах использования бюджетных ассигнований.
Доклады о результатах и основных направлениях деятельности публикуются и размещаются на официальных сайтах в сети Интернет Начиная с бюджетного цикла 2008–2010, Пояснительная записка к проекту федерального бюджета содержит результаты деятельности федеральных органов исполнительной власти.
3. Требуется усиление статистического наблюдения за результатами осуществляемых программ, внедрение регулярных специализированных статистических обследований, призванных обеспечить оценку эффективности бюджетных расходов.
Федеральной целевой программой «Развитие государственной статистики России в 2007–2011 годах» предусмотрено начало мониторинга новых статистических показателей, отражающих результаты деятельности государственных органов и эффективность использования ими бюджетных средств.
Первые шаги в направлении повышения эффективности расходов были сделаны в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах. Принятые в 2007 году поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации закрепляют новые правила и процедуры, позволило устранить часть фундаментальных проблем бюджетной системы и предоставляют возможности для повышения эффективности использования бюджетных ресурсов.
Обеспечение достойной — долгой, обеспеченной, комфортной, безопасной — жизни нынешним и будущим гражданам страны составляет смысл деятельности современного демократического государства. С этой точки зрения весь бюджет России можно назвать бюджетом для граждан. В то же время крайне важно выделить ту его часть, которая непосредственно касается самых насущных потребностей населения. Доля расходов на достижение этой цели в общем объеме расходов федерального бюджета без учета обслуживания государственного и муниципального долга возрастет с 49% в 2007 году до 52% в 2010 году.
Рост денежного довольствия военнослужащих, заработной платы в бюджетной сфере, повышение доступности и качества бюджетных услуг в сфере здравоохранения и жилищно-коммунального хозяйства, уровня социальной защищенности пенсионеров, инвалидов, малообеспеченных граждан — основной приоритет бюджетной политики (рис.2.1.)
Рис. 2.1. Перспективные направления развития
долгосрочной бюджетной политики11