Предмет правового регулирования образовательного права

Введение
Глава 1. Теория права о правовом регулировании
1.1. Понятие образовательного права
1.2. Становление образовательного права в России
Глава 2. Правовой механизм регулирования образовательного права
2.1. Система общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования образовательного права
2.2. Место образовательного права в правовой системе Российской Федерации
Глава 3. Проблемы правового регулирования образовательного права в России и пути их преодоления
3.1. Актуальные проблемы правового регулирования образовательного права в России
3.2. Пути совершенствования законодательства в сфере регулирования образовательного права
Заключение
Список использованных источников

Предмет правового регулирования образовательного права

2.2. Место образовательного права в правовой системе
Российской Федерации
Специфика содержания, которой обладает каждый вид социальных отношений в полной мере, переходит и в их форму - систему правоотношений. Соответствие норм права состоянию регулируемых ими социальных отношений является необходимых условием эффективного действия этих норм. И наоборот, любое малоэффективное действие нормативных предписаний имеет своей основной причиной недостаточно полное их соответствие регулируемым отношения обусловленное либо правотворческими ошибками, либо последующим развитием регулируемых отношений. Поэтому нельзя, не вступая в противоречие с теорией права и логикой полагать, что образовательные отношения образуют особый и, самое главное, основной вид социальных отношений, тогда как регулирующие их отношения представляют собой разновидность гражданско-правовых, административных или иных правоотношений.
Уникальность образовательного правоотношения проявляется на уровне не только явления в целом, но и его отдельных частей. Нет ни одного элемента в составе образовательного правоотношения, который не имел бы признаков, отличающих его от аналогичных компонентов других правоотношений.
В отличие от объекта многих правоотношений, который представляет собой материальные или духовные блага, объективированные вовне и доступные для восприятия, объект образовательных составляют духовные блага, не объективированные вовне, и установление их принадлежности конкретному лицу является весьма сложной процедурой, требующей привлечения квалифицированных специалистов. Поэтому наличие у конкретного лица знаний, навыков и умений определенного уровня (ценза) подтверждается специальным документом об образовании. Подтверждение реальности объекта специальным документом, выданным образовательным учреждением его выпускникам на основании положительных результатов итоговой аттестации, составляет одну из отличительных черт образовательных отношений.
В отличие от гражданско-правовых, административных и иных правоотношений, которые могут быть как двусторонними, так и многосторонними, образовательные отношения могут быть только многосторонними и состоять как минимум из трех участников: образовательных учреждений, обучающихся и педагогических работников. Действующим законодательством субъектами образовательных отношений признаются также родители или иные законные представители обучающихся.
Образовательное учреждение, выполняющие функции организатора и непосредственного исполнителя образовательного процесса, выступает участником финансовых, трудовых, управленческих, гражданско-правовых и других правоотношений. Однако все такие отношения и участие в них образовательного учреждение имеют смысл лишь в той мере, в какой они способствуют выполнению его обязанностей как участника образовательных отношений. Ибо по отношению к обучающимся образовательное учреждение предстает по преимуществу обязанной стороной, призванной не только создавать необходимые условия для осуществления образовательного процесса, но и обеспечивать получение качественного образования.
Специфичной является система прав и обязанностей обучающихся. Обладая значительными правами на активное участие в образовательном процессе, обучающиеся не могут удовлетворить свою потребность в объекте правоотношения - качественном общем или профессиональном образовании - только за счет действий обязанной стороны. Обучающиеся в свою очередь обязаны активно участвовать в образовательном процессе. И только при условии успешного освоения учебной программы и прохождения итоговой аттестации они приобретают право на получение документа о соответствующем образовании.
Данная обязанность сохраняет свое действие и в отношении обучающихся на платной основе. Даже полностью оплатив стоимость обучения, обучающиеся не могут требовать от образовательного учреждения получения документа об образовании ранее, чем они освоят учебную программу и покажут позитивные знания в процессе аттестации. Между тем с позиций гражданского права такая ситуация невозможна. Заказчик, оплативший услугу, претендует на ее реальное исполнение либо на возмещение исполнителем убытков.
Педагогические работники являются важнейшими субъектами образовательных отношений. Их активное участие в образовательном процессе является необходимым условием успешного функционирования всей системы образования. Однако, будучи стороной, обязанной по отношению к обучающимся, педагогические работники одновременно выполняют по отношению к ним властные функции - осуществляют руководство учебными занятиями, а также проведением текущей и промежуточной аттестации. Подобная взаимосвязь участников образовательных отношений противоречит всем канонам административного, гражданского и других отраслей права.
Определенным своеобразием характеризуется правовая связь между такими участниками образовательных отношений, как образовательные учреждения и педагогические работники. Их права и обязанности лежат за пределами образовательных отношений и регулируется нормами трудового права.
Таким образом, в образовательных правоотношениях система прав и обязанностей их участников носит ассиметричный характер, где обязанная сторона может не иметь корреспондирующих им обязанностей либо наделяется властными полномочиями относительно управомоченной стороны, а отдельные участники и вовсе не имеют между собой правовой связи в рамках данного отношения. Все это не может не сказываться на содержании образовательного права, ориентированного на максимально полный учет специфики образовательных отношений и закреплении адекватных им нормативных предписаний.
Сообразно содержанию образовательных отношений действующее законодательство закрепляет правовой статус их участников, который имеет ряд специфических признаков не только на уровне конкретных прав и обязанностей, но и в содержании правоспособности и дееспособности.
У обучающихся образовательная правоспособность возникает с того момента, как они приступают к занятиям в дошкольном или школьном образовательном учреждении, т.е. в возрасте четырех-семи лет. Дееспособность субъектов правоотношений других отраслей права возникает намного позже, в возрасте 16-18 лет. В образовательном праве не действует конструкция, характерная для гражданского права, когда недостающая дееспособность ребенка восполняется дееспособностью его родителей либо иных законных представителей.
В отличие от всех иных отраслей права, признающих определенную часть граждан недееспособными (дети, психически больные лица), образовательное право подобного института не знает. Все жители страны независимо от их умственного и психического развития, а также состояния здоровья имеют образовательную дееспособность и могут получать образование, необходимое им для социальной адаптации и интеграции в общество. В этих целях государство и органы местного самоуправления создают специальные (коррекционные) образовательные учреждения, классы или группы, обеспечивающие лечение, воспитание и обучение детей и подростков с отклонениями в умственном или психическом развитии.
Образовательное право не знает и института полного или частичного лишения образовательной дееспособности граждан. Даже лица, осужденные к лишению свободы, имеют реальную возможность получать образование.
Правовой статус образовательного учреждения не содержит государственно-властных полномочий, которыми наделяются органы государственной власти, ибо его основная функция все же видится в осуществлении образовательной деятельности, а властные полномочия выступают лишь средством обеспечения правопорядка в образовательном процессе и надлежащего качества образования, получаемого обучающимися. Соответственно и отношения образовательных учреждений с обучающимися строятся на властных полномочиях, закрепленных принципами и нормами образовательного права.
Наличие у педагогических работников властных полномочий, однако, не дает никаких оснований для их признания в качестве субъектов административного права - должностных лиц или государственных служащих. Эти должности существуют только в государственных органах. Работа служащих государственных, в том числе и образовательных, учреждений не признается государственной службой.
Таким образом, образовательное правоотношение - это публично-правовое отношение между обучающимся (его законным представителем), образовательным учреждением и педагогическими работниками в связи с получением обучающимся общего или профессионального образования, подтверждаемого документом государственного образца об уровне образования и (или) квалификации.
Глава 3. Проблемы правового регулирования образовательного права в России и пути их преодоления
3.1. Актуальные проблемы правового регулирования образовательного права в России
Проблемы и приоритеты правового регулирования сферы образования, на наш взгляд, тесно связаны с проблемами образовательной системы и ее нормативно-правовой регламентации.
Прежде чем рассматривать проблемные точки правового регулирования, обратимся к определению проблем собственно образования.
Конкретизируя имеющиеся в современной России проблемы и противоречия, особо отметим, что важной преградой устойчивости и повышения результативности образования остается вопрос о качестве образовательного процесса и качестве управления образовательной системой.
Очень серьезные претензии можно предъявлять к качеству подготовки кадров и номенклатуре выпускников образовательных учреждений, которые не соответствуют реалиям отечественного рынка труда и инновационному будущему экономики страны. Это означает неэффективное расходование бюджетных средств и резкое снижение потенциала экономического роста и стабильности всей политико-экономической системы страны.
К большому сожалению, приходится говорить о падении научного потенциала высшей школы. Так, если в 1990 г. в России было только около 500 вузов и научные исследования выполняло 90% из них, то к 2005 г. из 1 060 вузов вели исследования и разработки только 38%. Показатель удручающий51.
Более того, за последние 10 лет количество преподавателей вузов, которые ведут исследования и разработки, сократилось с 38 до 16%. На долю отечественной системы высшего образования приходится менее 6% от всех затрат на науку в России. При этом в развитых индустриальных странах в университетах сосредоточен основной потенциал фундаментальной науки52.
Нерешенными остаются вопросы академической мобильности ни на уровне практики деятельности образовательных учреждениях, ни на уровне правовых механизмов устранения указанной проблемы.
Между тем академическая мобильность с юридической точки зрения неразрывно связана с правом на образование, которое принадлежит к совокупности основных прав и свобод человека и закреплено в ст. 26 Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), в ст. 13, 14 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), в ст. 28, 29 Конвенции о правах ребенка (1989 г.), в ст. 27 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека (1995 г.). Право на образование относится к тем правам, которые находятся под защитой Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.). Оно также закреплено в ст. 43 Конституции РФ и «является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации». Важно подчеркнуть, что в 1996 г. Россия стала полноправным членом Совета Европы, подписав и ратифицировав (в 1998 г.) Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод и Протоколы к ней, а также целый ряд других документов Совета Европы, касающихся образования. Однако свобода образования останется не более чем теоретическим принципом, если свобода не будет трансформирована в эффективное социальное или культурное право, закрепленное в законодательстве. В современных условиях реализация права на образование зависит от ряда социальных условий, что предопределяет относительность этого права. Так, на практике право на образование вряд ли может быть в полной мере реализовано без определенной социальной инфраструктуры, которой в данном случае является инфраструктура академической мобильности, созданная на национальном и международном уровнях53. В рамках имеющейся системы образования человек выбирает форму получения образования, образовательное учреждение (организацию), включается в образовательный процесс и в результате реализует свои основные права и свободы.
Следует также отметить, что академическая мобильность является производной от основных прав и свобод человека, закрепленных в Конституции РФ: личной свободы (ст. 22); свободы труда (ст. 37); свободы передвижения (ст. 27); права на образование (ст. 43); свободы литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания творчества и преподавания (ст. 44); свободы доступа к информации (ст. 29); свободы доступа к культурным ценностям (ст. 44) и выступает по отношению к ним как вид по отношению к роду, как частное (особенное) по отношению к всеобщему. Свободная личность является высшей целью развития общества, его конечным результатом. Поэтому развитие правового демократического социального государства возможно только при наличии условий осуществления личностью своих прав и свобод. В этой связи признание государством права личности на образование является высшей формой закрепления прав и свобод в данной сфере общественных отношений.
Другой основной проблемой системы образования является образовавшийся за определенный период дефицит преподавательских и управленческих кадров необходимой квалификации.
У этой проблемы две важные составляющие. Во-первых, не разработана современная система стимулирования труда работников образовательных учреждений, и прежде всего педагогического персонала, не установлен на должном уровне минимальный размер оплаты труда педагогических работников.
Медленно продвигается введение системы оплаты труда, соответствующей отраслевым особенностям сферы образования, что обеспечивает зависимость величины заработной платы от квалификации работников, сложности выполняемой работы, количества и качества труда, без ограничения ее максимальным размером (ст. 132 ТК РФ).
Еще одной основной проблемой является повышение инвестиционной привлекательности сферы образования и модернизация финансово-экономического механизма образования, несовершенство которого отчетливо проявилось в период экономического кризиса. Выделяемые деньги либо не доходят в полном объеме или же «прокручиваются» в финансовых схемах и приходят с запозданием. Причем такая практика стала повсеместной и вызывает вопросы к руководству Министерства образования и науки.
Важнейшую проблему в сфере образования выделил Президент РФ Д.А. Медведев. «До сих пор не завершено создание системы дистанционного обучения для детей, которые из-за проблем со здоровьем не могут посещать школу», - заявил Д.А. Медведев, выступая в июле 2010 г. в Твери на заседании Совета по развитию информационного общества54.
Президент назвал создание такой системы важнейшим приоритетом, поскольку именно для таких детей эта система образования является единственно возможной и достаточно эффективной. «Средства регионам выделялись, но в большинстве работы не завершены», - подчеркнул Президент. По словам Д.А. Медведева, «если применительно к обычной школе и к обычным детям это еще может быть растянуто на какое-то время, то по отношению к тем, кто имеет проблемы со здоровьем, кто сидит дома, это нужно решить незамедлительно».
Глава государства подчеркнул также, что в целом «внедрение разработанных электронных образовательных ресурсов в учебный процесс идет медленно, нужна система методической и технической поддержки педагогов на местах». Президент напомнил о национальной инициативе «Наша новая школа», которая предполагает переход к эффективным, «умным» образовательным технологиям.
Существование вышеназванных проблем и противоречий не устраняется действующим Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации». Многие известные юристы давно и заслуженно его критикуют, как и все образовательное законодательство за его пробельность, коллизионность, несоответствие модернизационным приоритетам55.
Соотнося действующее образовательное законодательство с запросами системы образования, следует, в первую очередь, исходить не только из запросов, определенных ныне сложившееся практикой образовательной деятельности, но более важно и сложно вычленить новые запросы системы образования в связи с перспективами развития российского образования. И здесь четкими ориентирами могут служить Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и Государственная программа «Образование и развитие инновационной экономики: внедрение современной модели образования в 2009-2012 годы».
Одновременно, учитывая активный процесс интеграции России в мировое сообщество, в том числе, в области образования, необходимо соотносить перспективы образовательного законодательства со всей палитрой нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области образования на международном уровне.
Сегодня законодательство Российской Федерации в области образования претерпевает правотворческий бум. Только за последние три года в законы об образовании внесены поправки более чем 25-ю федеральными законами. Изменения претерпело абсолютное большинство статей Закона Российской Федерации «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Например, законодательное установление обязательности единого государственного экзамена радикально поменяло процедуру итоговой аттестации, оценки результатов деятельности общеобразовательных учреждений и порядок поступления в вузы. Или введение уровней высшего профессионального образования, которое существенно меняет не только структуру, но и содержание высшей школы, меняет право граждан на высшее профессиональное образование. По-иному регулируются образовательные отношения в части стандартизации образования. При этом следует отметить, что не всегда внесенные изменения придерживались концепции законодательного акта. Так, сохранив в Законе Российской Федерации «Об образовании» декларативную норму о провозглашении области образования приоритетной (п. 1 ст. 1), законодатель исключил из законодательства все механизмы (за исключение одного), обеспечивающие реализацию приоритетности образования, которые ранее устанавливались положениями ст. 44 Закона Российской Федерации «Об образовании».
Кроме того, следует, видимо, признать, что бессистемность проводимых корректировок образовательного законодательства (несмотря на их массовость), разрешение только локальных проблем не позволили создать эффективное и функционально полное образовательное законодательство. Сложившееся положение также усугубляется отсутствием серьезной проработки теории формирования законодательства в области образования, в том числе с точки зрения педагогических аспектов.
Если оценить функциональную полноту действующего образовательного законодательства, то следует признать, что в нем отсутствует регламентация целого ряда институтов. Здесь можно говорить об отсутствии комплексного законодательного регулирования таких институтов образования, как:
- дошкольное образование;
- среднее общее образование;
- начальное профессиональное образование;
- среднее профессиональное образование;
- дополнительное образование;
- образование лиц с ограниченными возможностями здоровья;
- военное образование.
Конечно, некоторые отношения, характерные для перечисленных подсистем образования, регламентируются отдельными нормами действующего законодательства. Но говорить о комплексном законодательном регулировании хотя бы значительной части особенных отношений, возникающих в перечисленных подсистемах образования, нельзя. Безусловно, комплексное регулирование особенных отношений названных подсистем образования является насущной потребностью образования. Подобная функциональная неполнота законодательства крайне негативно сказывается на развитии отечественной системы образования.