Право оперативного управления учреждения

Введение………………………………………………………………………….3

Глава 1. Основное положение о вещном праве в гражданском праве…….…6
1.1.Понятие и признаки вещного права……………………………………..6
1.2.Виды вещного права…………………………………………………..….10
Глава 2. Общая характеристика права оперативного управления……………20
2.1. История становления и развития права оперативного управления в российском праве……………………………………………………………..…20
2.2. Понятие права оперативного управления в гражданском праве
России……………………………………………………………………….……27
2.3.Учреждения как субъекты права оперативного управления………….…..42

Глава 3.Содержание права оперативного управления учреждений…………56
3.1. Правомочия владения и пользования имуществом учреждений закрепленных на праве оперативного управления……………………………56
3.2.Правомочия распоряжения имуществомучреждений…………………….59
3.3.Возникновение и прекращение права оперативного управления………..64

Заключение……………………………………………………………..………..68
Нормативные правовые акты………………………………………..………….75
Специальная литература……………………………………………..…………77
Судебная практика……………………………………………………..………..81
Иные документы……………………………………………………………..….82

Право оперативного управления учреждения

Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения. При этом крупная сделка может быть осуществлена бюджетным учреждением только с согласия органа публичного образования, осуществляющего полномочия учредителя бюджетного учреждения.Финансовое обеспечение деятельности бюджетного учреждения по новому законодательству осуществляется:- за счет субсидий из соответствующего бюджета публичного образования на выполнение государственного задания, включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием бюджетным учреждением услуг (выполнением работ) физическим и (или) юридическим лицам;- за счет доходов от деятельности бюджетного учреждения, не связанной с выполнением государственного задания, и иных не запрещенных федеральным законодательством источников;- в порядке, устанавливаемом уполномоченным органом публичного образования при осуществлении полномочий публичного образования по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме.Бюджетное учреждение по ФЗ от 8 мая 2010 г. вправе с согласия собственника передавать некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежные средства и иное имущество, за исключением особо ценного имущества (закрепленного собственником или приобретенного за счет выделенных на эти цели им денежных средств), а также недвижимого имущества.Новый Закон предусмотрел для бюджетных учреждений обязанность обеспечить доступность и открытость следующих документов: - устава (в том числе внесенные в него изменения), - свидетельства о государственной регистрации, решения учредителя о создании и назначении руководителя бюджетного учреждения, - положений о филиалах (представительствах) учреждения, - годовой бухгалтерской отчетности бюджетного учреждения, - сведений о проведенных в отношении бюджетного учреждения контрольных мероприятиях и их результатах, - государственного (муниципального) задания на оказание услуг (выполнение работ).Важной особенностью бюджетного учреждения по ФЗ от 8 мая 2010 г. является его изъятие из бюджетного процесса. При этом возникают вопросы к самому термину указанного учреждения. Бросается в глаза нелогичность названия: не участвующее в бюджетном процессе лицо названо законодателем бюджетным.При этом бюджетные учреждения в новом типе будут являться субъектами законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.С 1 января 2011 г. российское гражданское законодательство пополнилось новым типом государственных (муниципальных) учреждений. ФЗ от 8 мая 2010 г. вводит положения о казенных учреждениях, наравне с бюджетными и автономными образующими три типа публичных учреждений. В пояснительной записке к проекту Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи совершенствованием правового регулирования положения государственных (муниципальных) учреждений" указано на совпадение статуса создаваемых казенных учреждений со статусом, закрепленным в действующем законодательстве для бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет.Процедура перевода учреждений в казенные должна обеспечивать минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса казенных учреждений, и сведение их только к внесению изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нем.Учредителем казенного учреждения выступает публичное образование. Создается такое учреждение для осуществления оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнения работ и (или) исполнения государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.Федеральный закон от 8 мая 2010 г. прямо назвал учреждения, призванные стать казенными: - учреждения системы МВД России, - Минобороны России, ФСИН России, - МСЧ России, - других силовых министерств и ведомств, - специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, - психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, - лепрозории и противочумные учреждения.Казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. Имущество за казенным учреждением закрепляется на праве оперативного управления, земельный участок - на праве постоянного (бессрочного) пользования. Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества.Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.На 2011 г. устанавливался переходный период, который позволял учреждениям функционировать, по сути, в прежнем правовом режиме (в частности, действовали ранее принятые нормативные акты, лицевые счета учреждений не переоткрывались, а внебюджетные доходы казенных учреждений не зачисляются в бюджет).Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета Российской Федерации и на основании бюджетной сметы. Формой финансового обеспечения деятельности казенного учреждения являются бюджетные ассигнования на обеспечение выполнения функций казенных учреждений в виде лимитов бюджетных обязательств, доводимых до получателя бюджетных средств.Казенные учреждения признаны заказчиками по законодательству о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Для казенных учреждений не предусмотрен институт крупной сделки, а также запрещено учреждение (участие) других юридических лиц. При этом, так же как и для бюджетных учреждений, по ФЗ от 8 мая 2010 г. для казенных учреждений введена обязанность ежегодно публиковать отчеты о своей деятельности, а также обеспечить открытость основных документов: устава, свидетельства о регистрации, положений о филиалах (представительствах) и др.Автономные учреждения не являются участниками отношений в сфере размещения государственных (муниципальных) заказов.В каждом автономном учреждении создается наблюдательный совет в составе не менее чем пяти и не более чем одиннадцати членов. В состав наблюдательного совета автономного учреждения входят представители учредителя автономного учреждения, представители исполнительных органов государственной власти или представители органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, и представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности.Наблюдательный совет является определенным буфером в отношениях между руководителем автономного учреждения и его учредителем. Наличие наблюдательного совета в числе органов управления автономного учреждения во многом объясняет нежелание руководителей действующих учреждений изменять тип действующих учреждений, так как полномочия наблюдательного совета сводят на нет самостоятельность руководителя учреждения, в ведении которого остается только вопрос подписания документов, представленных учредителем и рассмотренных наблюдательным советом учреждения.В заключение хотелось бы отметить, что вопросы качества и эффективности работы государственных (муниципальных) учреждений в целом являются весьма проблемной стороной деятельности государства. Принятый ФЗ от 8 мая 2010 г. призван решить комплекс вопросов, связанных с деятельностью публичных учреждений.Однако для начала его работы необходимо принятие порядка 80 правовых документов федерального и регионального уровней. Так, органам государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо разработать нормативные документы: об утверждении условий и порядка формирования государственного задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания бюджетными учреждениями субъектов Федерации (в том числе муниципальными); о порядке определения видов особо ценного движимого имущества в отношении бюджетных учреждений субъектов РФ; о порядке принятия решения о создании бюджетного и казенного учреждения субъекта РФ в результате его учреждения; о порядке утверждения устава бюджетного и казенного учреждения субъекта РФ и о порядке внесения изменений в него; о порядке принятия решения о реорганизации и ликвидации (и порядке ее проведения) бюджетных и казенных учреждений; о порядке изменения типа бюджетного учреждения субъекта РФ в целях создания казенного учреждения, а также изменения типа казенного учреждения субъекта РФ в целях создания бюджетного учреждения и т.д. Только после утверждения всех указанных документов возможно будет дать оценку эффективности принятого Закона, его возможности решить назревшие проблемы в области работы государственных учреждений в Российской Федерации.На основании вышеизложенного, делаем выводы: Право оперативного управления представляет собой предоставленное казенным предприятиям, а также учреждениям в отношении закрепленного за ними имущества право осуществлять владение, распоряжение и пользование этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.Режим оперативного управления является системой правоотношений, возникающих между собственником - учредителем учреждения и учреждением по поводу владения, пользования и распоряжения имуществом, переданным собственником учреждению.Право оперативного управления относится к вещным правам (ст. 216 Гражданского Кодекса Российской Федерации), для которых характерны следующие свойства:- они предоставляют субъектам гражданских правоотношений полномочия по владению и пользованию имуществом, но ограничивают право распоряжения им;- могут принадлежать лицам, не являющимся собственниками этого имущества;- их защита от нарушений осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 305 Гражданского Кодекса Российской Федерации, а именно субъекты права оперативного управления могут истребовать имущество из чужого незаконного владения и требовать устранения нарушений правомочий пользования переданным имуществом, в том числе от его собственника.2.3.Учреждения как субъекты права оперативного управленияОбновленный Гражданский кодекс Российской Федерации предусматривает, по сути, пять видов субъектов - носителей права оперативного управления: - частное учреждение; - автономное учреждение; - бюджетное учреждение; - казенное учреждение; - казенное предприятие. При этом каждое юридическое лицо (кроме частного учреждения) является или государственным, или муниципальным.Особенности правового статуса учреждения определяется его типом.Автономное и бюджетное учреждения наделяются большим объемом правомочия распоряжения в рамках права оперативного управления. Однако свобода такой имущественной деятельности автономного, а теперь и бюджетного учреждения компенсируется отменой субсидиарной ответственности собственника по обязательствам учреждения и отменой финансирования со стороны собственника деятельности названных государственных учреждений. Такой законодательный отказ от субсидиарной ответственности собственника учредителя по обязательствам автономного и бюджетного учреждения полностью противоречит самой правовой природе учреждения как субъекта права оперативного управления. Особенность права оперативного управления заключается в том, что оно является для собственника способом осуществления права собственности, ибо есть средство удовлетворения прежде всего его интересов. Применительно к автономным и бюджетным учреждениям собственник сохраняет широкие полномочия в области управления, определения государственных заданий для названных учреждений, совершения определенных законом сделок, а также осуществления финансового обеспечения выполнения задач с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного имущества, закрепленного за названными учреждениями. Тем самым собственник активно вмешивается в деятельность названных учреждений. Таким образом, независимость таких учреждений носит условный характер. Отсюда встает вопрос: насколько оправданна отмена субсидиарной ответственности собственника по долгам автономного и бюджетного учреждения, если, по сути, собственник активно вмешивается в деятельность учреждения, сохраняя в любом случае право собственности на объекты недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленные за автономным учреждением (в отношении бюджетных учреждений у собственника сохраняется право собственности не только на особо ценное движимое имущество и на объекты недвижимого имущества, закрепленных за ним на праве оперативного управления, но и на недвижимое имущество, приобретенное бюджетным учреждением за счет собственных средств от приносящей доходы деятельности)? Следует заметить, что решение об отнесении имущества к категории особо ценного движимого имущества принимается собственником-учредителем, что вновь подчеркивает широкие полномочия собственника в определении прав учреждения на имущество учредителя. Кроме того, на учредителя возложена обязанность по финансовому обеспечению выполнения государственного задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономными и бюджетными учреждениями. Однако законодателем не предусмотрен механизм реализации этой обязанности и последствия ее неисполнения. В результате возможна ситуация, когда автономное и бюджетное учреждение вынуждено будет само нести расходы на содержание такого имущества, не погашая задолженности перед кредиторами. Думается, для защиты интересов кредиторов законодателю следовало бы не отказываться от субсидиарной ответственности собственника по долгам учреждения или следовало бы предусмотреть определенные рамки такой ответственности (например, в размере стоимости недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за названными учреждениями). Кроме того, норма ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", соответственно, предполагает невозможность признания автономного учреждения банкротом, а норма п. 2 ст. 120 Гражданского Кодекса Российской Федерации - невозможность признания банкротом бюджетного учреждения, что подтверждается нормой п. 1 ст. 65 Гражданского Кодекса Российской Федерации, согласно которой учреждение не может быть признано банкротом ни при каких условиях. Таким образом, может возникнуть парадоксальная ситуация, когда бюджетное или автономное учреждение не сможет быть признано банкротом, к собственнику предъявить требования невозможно, долги не погашены, а учреждение продолжает осуществлять свою деятельность.Вместе с тем, правам учреждения корреспондируют определенные обязанности, в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения которых учреждение может быть привлечено к ответственности в порядке, предусмотренном действующим законодательством Российской Федерации. Так, например, согласно Решению Арбитражного суда Приморского края от 24.11.2008 по делу N А51-9134/2008-33-246: Муниципальное общеобразовательное учреждение детский сад общеразвивающего вида N 9 с. Староварваровка Анучинского района Приморского края (далее по тексту - "заявитель", "учреждение") обратилось в арбитражный суд с заявлением к Главному государственному инспектору Анучинского района по пожарному надзору П. (далее - "административный орган") о признании незаконным и отмене Постановления N 216 от 12.08.2008 "О назначении административного наказания за нарушение требований пожарной безопасности юридическому лицу" о привлечении учреждения к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - "КоАП РФ"), за нарушение требований пожарной безопасности в виде штрафа в сумме 10.000 руб.Из текста заявления следует, что требования учреждения мотивированы тем, что вина заявителя в совершении вмененного ему административным органом правонарушения отсутствует и, следовательно, оснований для привлечения его к административной ответственности не имеется.При этом заявитель указал на следующие обстоятельства:- детский сад является бюджетным учреждением, финансирование которого осуществляется из местного бюджета Анучинского муниципального района Приморского края, средства на осуществление деятельности выделяются по смете строго целевым назначением;- имущество закреплено за учреждением на праве оперативного управления без права использования их на другие цели;- учреждение неоднократно обращалось к Администрации Анучинского муниципального района Приморского края с просьбой выделить средства на устранение нарушений правил пожарной безопасности в школе, однако средства не были выделены.Административный орган в отзыве на заявление с доводами учреждения не согласился, просил отказать заявителю в удовлетворении его требований, поскольку событие административного правонарушения и вина заявителя доказаны материалами административного производства.Исследовав материалы дела, суд установил следующее.Учреждение зарегистрировано в качестве юридического лица Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Приморскому краю 07.03.2002, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации юридического лица серии 25-АА N 002028.07.08.2008 главным государственным инспектором Анучинского района по пожарному надзору в присутствии законного представителя юридического лица - заведующей МДОУ детский сад N 9 с. Староварваровка Анучинского р-на Приморского края К. - была проведена проверка соблюдения требований пожарной безопасности в здании детского сада, расположенного по адресу: Приморский край, Анучинский район, с. Староварваровка, ул. Луговая, 20.В ходе проверки установлены следующие нарушения требований пожарной безопасности:1) отсутствует автоматическая пожарная сигнализация (НПБ 110-03) таб. 1 п. 9;2) отсутствует автоматическая система оповещения о пожаре (НПБ 104-03) таб. 2 таб. 1;3) не работает внутреннее пожарное водоснабжение (ППБ 01-03 п. 89);4) деревянные конструкции чердачного помещения не обработаны огнезащитным составом (СНиП 2.01.02-85*).По результатам проверки были составлены акт проверки соблюдения требований пожарной безопасности N 199 от 07.08.2008 и протокол об административном правонарушении N 216 от 07.08.2008.12.08.2008 главный государственный инспектор Анучинского района Приморского края по пожарному надзору П., рассмотрев материалы проверки в присутствии законного представителя учреждения К., вынес Постановление о назначении Учреждению административного наказания за нарушение требований пожарной безопасности, признав тем самым учреждение виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ, и назначил ему наказание в виде штрафа в сумме 10 000 руб.Копия указанного Постановления была вручена заведующей учреждением К. 12.08.2008.Факт наличия нарушения указанных требований правил пожарной безопасности заявителем не оспаривается.Не согласившись с Постановлением административного органа от 12.08.