Правовое регулирование создания и деятельности политических партий

ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ОСОБЕННОСТИ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ
1.1.Понятие и порядок создания некоммерческой организации
1.2.Формы некоммерческих организаций
ГЛАВА 2. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ
2.1 Понятие и история возникновения политических партий
2.2. Правовое регулирование деятельности политических партий
2.3 Порядок создания, ликвидации и реорганизации политических партий
2.4 Финансово-хозяйственная деятельность политических партий
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
БИБЛИОГРАФИЯ

Правовое регулирование создания и деятельности политических партий

В последние годы в вопросах правового регулирования деятельности партий все большее значение приобретают и международно-правовые нормы, закрепленные в международных договорах, ратифицированных Российской Федерацией и являющихся частью ее правовой системы, а также правовые позиции, содержащиеся в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, которые своевременно указывают федеральному законодателю пределы конституционного поля, в которых он может осуществлять регулирование деятельности партий.Процедура регистрации политической партии, порядок ведения ее финансовой отчетности детализируются в подзаконных актах: постановлениях Правительства, приказах Минюста России и др. Систему подзаконных актов дополняют нормы регламентов Государственной Думы и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, устанавливающие порядок осуществления парламентской деятельности депутатских объединений.В конституциях, уставах, законах субъектов Российской Федерации, нормативных актах муниципальных образований детализированы различные аспекты участия политических партий в региональных и местных выборах, а также вопросы деятельности депутатских объединений в представительных органах государственной власти и местного самоуправления.Наконец, деятельность партии как самоуправляемого общественного объединения регулируется внутренними нормами самой политической партии – ее уставом, а также принятыми на его основе и в соответствии с ним иными актами: положениями о руководящих органах партии, об уплате членских взносов, об аппарате партии и т. п. Сочетание публично-правового регулирования и саморегулирования, основанного на внутренних корпоративных нормах, – важная особенность регулирования деятельности политических партий.Политические партии, в отличие от других видов общественных объединений и юридических лиц в целом, с одной стороны являются субъектами гражданского (частного) права, с другой выступают, как субъекты права публичного, так как непосредственно участвуют в государственно-правовых отношениях. Это порождает особый статус политических партий, отличающийся от правового статуса других общественных объединений.В связи с этим анализ только конституционно-правового статуса политических партий без детального изучения их гражданской правоспособности представляется легковесным и малопродуктивным. Вряд ли какая-либо партия сможет реализоваться  как политический институт, не участвуя реально в гражданском обороте. Не случайно в Федеральном Законе РФ  «О политических партиях»  значительное место отводится определению гражданской правоспособности этих общественных организаций.Деятельность политических партий, как юридических лиц,  в целом регулируется положениями ГК РФ и ФЗ РФ «Об общественных объединениях». При подготовке Федерального Закона РФ «О политических партиях» законодатель пошел по пути более жесткой и предметной регламентации деятельности этих объединений. В статье 9 вышеуказанного закона впервые в истории российского законодательства установлен широкий спектр ограничительных требований на создание и деятельность политических партий. В Законе о партиях ограничительные меры изложены в шести пунктах, в то время как в ФЗ «Об общественных объединениях» запреты и ограничения уместились в одном абзаце статьи. Такой подход законодателей к вопросам правового ограничения на создание и деятельность политических партий вызван той ролью этих объединений, которую они играют в жизни государства. В соответствии с законом они являются единственными, кто может выдвигать кандидатов на должность Президента РФ, в депутаты законодательных органов Российской Федерации и ее субъектов. Политические партии являются самыми организованными объединениями, представляющими интересы граждан в органах государственной власти и местного самоуправления и добивающимися достижения политических целей, т.е. обретения властных полномочий.В этом смысле ответственность политические партии, как элемента гражданского общества, представляет особую значимость и требуют законодательной регламентации от возможных крайностей в случае образования или прихода к власти политической организации, преследующей групповые, узко партийные интересы, способные представлять угрозу для безопасности страны.В силу этого обстоятельства ответственность политических партий не только как участников политического процесса, но и как участников гражданских правоотношений, должна быть тщательно регламентирована законодательством. В процессе анализа содержания ФЗ «О политических партиях» установлено несколько десятков расхождений положений указанного закона с законодательными актами, имеющими большую юридическую силу. В том числе в указанном законе наличествуют и нарушения гражданских прав, гарантированных Конституцией. Заявляя о том, что деятельность политических партий не должна нарушать права гражданина, гарантированные Конституцией РФ, законодатель закладывает легальную основу создания препятствий для реализации большим числом граждан своего конституционного права на объединение в результате применения статей 3, 14 и 23 ФЗ  «О политических партиях».В пункте 2 статьи 14 закона устанавливается:  «Учредительный съезд политической партии считается правомочным в случае, если в его работе приняли участие делегаты, представляющие более чем половину субъектов Российской Федерации и преимущественно проживающие в этих субъектах Российской Федерации». В соответствии с нормой статьи 2 Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» место жительства - жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Простое сопоставление этих двух положений законодательства обращает внимание на то, что правом выступать в роли делегата учредительного съезда т.е. учредителя партии обладают только те граждане, которые удовлетворяют требованиям оседлости, предусмотренными указанной статье Закона о партиях. В то же время часть 2 статьи 19 Конституции РФ провозглашает:  Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.Этому же положению Конституции РФ противоречит другая норма рассматриваемого закона, содержащаяся в пункте 6 статьи 23. В этой статье сказано, что  член политической партии может состоять только в одном региональном отделении данной политической партии - по месту постоянного или преимущественного проживания. В то же время пункт 2 статьи 3 этого же закона устанавливает, что политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации. Таким образом, законодатель сделал невозможным членство в партии для отдельных граждан, проживающих в тех субъектах, где региональные отделения партии по каким либо причинам не созданы.Ограничение права на вступление в политическую партию либо обязанность приостановления членства в политической партии может устанавливаться для определенных категорий граждан Российской Федерации федеральными конституционными законами и федеральными законами. Часть 3 статьи 55 Конституции РФ устанавливает:  «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Каким образом следует применить это положение Конституции страны, для оправдания веденных законодателем в ФЗ  О политической партии  ограничений, непонятно. Необходимо отметить, что на наш взгляд, подобная увязка права граждан на объединение с цензом оседлости потенциальных учредителей и членов общественного объединения никак не основана на базовых принципах гражданского законодательства. Ни в ГК РФ, ни в ФЗ  «О некоммерческих организациях», ни в Законе «Об общественных объединениях» подобных условий учредительства и членства мы не встретим.В части 2 статьи 23 ФЗ  «О политических партиях»  установлено, что членами политической партии могут быть граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет. Только с этого возраста, согласно букве этого закона, граждане могут становиться учредителями политической партии. По логике законодателя эта норма конституциональна с позиции статьи 60 Конституции Российской Федерации, где сказано, что гражданин России вправе самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. При этом законодатель не предусматривает каких-либо изъятий из этого правила.Вместе с тем не принимается во внимание, что в Конституции РФ речь идет о праве осуществлять с указанного возраста свои конституционные права безо всяких изъятий. Применительно к гражданско-правовому статусу гражданина указанная норма ФЗ  «О политических партиях»  представляется неправомерной.В статье 21 ГК РФ закреплено общее правило, по которому гражданская дееспособность возникает в полном объеме российскими гражданами по достижении ими 18-летнего возраста. Однако, в отношении гражданской дееспособности лиц, не достигших 18-летнего возраста, есть ряд исключений, предусмотренных частью 2 статьи 21 и статьей 27 Гражданского Кодекса РФ. Согласно первой норме в случае, когда законом допускается вступление в брак до достижения 18 лет, гражданин, не достигший 18-летнего возраста, приобретает дееспособность в полном объеме с момента вступления в брак. При этом, приобретенная в результате заключения брака дееспособность сохраняется в полном объеме и в случае расторжения брака до достижения 18 лет.В статье 27 ГК РФ содержится понятие  эмансипация, которое означает объявление несовершеннолетнего полностью дееспособным, если он достиг 16 лет и  работает по трудовому договору, в том числе по контракту на постоянной основе, либо с согласия родителей, усыновителей или попечителя занимается предпринимательской деятельностью. Поэтому учредителем некоммерческой организации, в том числе политической партии, может быть гражданин, не только достигший 18 лет, но и вступивший в брак ранее этого возраста, а также 16   летний гражданин, признанный полностью дееспособным в порядке статьи 27 ГК РФ.Такого рода несоответствий в законодательстве, регулирующем деятельность политических партий, как уже говорилось, непростительно много. Анализ уставов ряда крупнейших и авторитетнейших политических партий России показал, что эти  ляпы  благополучно перекочевали из статей закона в тексты уставов и, очевидно, вовсю применяются в практической деятельности партий. Тем самым неестественными соучастниками нарушения прав граждан России являются де-факто и эти негосударственные политические организации, являющиеся важнейшим элементом гражданского общества, стоящего на защите интересов человека и гражданина от естественных попыток государства их ограничить. 2.3 Порядок создания, ликвидации и реорганизации политических партийПолитические партии создаются свободно: их создание не требует санкционирования либо разрешения со стороны государственных органов. Будучи общественным объединением, партия создается только гражданами, имеющими право состоять в политических партиях. Однако процесс создания партии, ее «рождения» регламентирован федеральным законом и осуществляется по строго определенной формальной процедуре.Законом предусмотрено два способа создания партий. В зависимости от выбора одного их них установлены различные требования к порядку и процедуре создания и регистрации таких организаций: образование ее на учредительном съезде и создание путем преобразования общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения (рис. 1). В первом случае партия создается непосредственно гражданами. Во втором случае ею становится ранее созданное общероссийское общественное объединение, зарегистрированное в качестве организации (объединения, основанного на членстве) или движения (объединения, не имеющего членства).Рис. 1. Схема создания политических партийВ зависимости от того, какой способ создания политической партий избран, варьируется последовательность действий и объем процедурных требований. Различается и момент, когда партия официально признается созданной.Организационный комитет создается гражданами Российской Федерации, имеющими право быть членами политической партии, для подготовки, созыва и проведения ее учредительного съезда. В составе оргкомитета должно быть не менее 10 человек, имеющих право быть членами политической партии. Создание оргкомитета оформляется на их совместном собрании.О своем намерении создать партию оргкомитет обязан уведомить уполномоченный орган Росрегистрации (Федеральной регистрационной службы). Вместе с уведомлением в указанный орган направляются:– сведения о не менее чем 10 членах организационного комитета с указанием их данных (Ф. И. О., гражданство, контактные телефоны);– протокол собрания оргкомитета, в котором указываются цель его создания, срок полномочий (не более года), место нахождения, порядок использования денежных средств и иного имущества организационного комитета, подробные (с указанием паспортных данных) сведения о члене организационного комитета, уполномоченном открыть счет для формирования средств оргкомитета и заключать гражданско-правовые договоры для обеспечения его деятельности.Росрегистрации вменено в обязанность непосредственно в день получения ею уведомления о создании оргкомитета обеспечить выдачу документа о получении такого уведомления. Единственным основанием отказа может стать отсутствие либо ненадлежащее оформление необходимых документов. После чего оргкомитет в течение месяца обязан опубликовать в одном или нескольких общероссийских периодических печатных изданиях сведения о намерении создать политическую партию и о представлении в Росрегистрацию соответствующих документов.Организационный комитет самостоятельно определяет порядок своей деятельности. В течение срока своих полномочий он должен выполнить главную задачу – провести учредительный съезд партии. В этих целях комитет осуществляет организационную и информационно-пропагандистскую деятельность, направленную на формирование в субъектах Российской Федерации региональных отделений создававмой партии, в том числе проводит собрания ее сторонников для избрания делегатов на учредительный съезд. Кроме того, организационный комитет через определенное им уполномоченное лицо открывает расчетный счет в одной из кредитных организаций Российской Федерации.По своему правовому статусу оргкомитет не является юридическим лицом. Вместе с тем он де-факто обладает отдельными признаками юридического лица, определенными в статье 48 ГК РФ. Это, прежде всего, наличие у него самостоятельного баланса и сметы расходов, что вытекает из наличия у него расчетного счета в одном из кредитных учреждений. Кроме того, по смыслу пункта 3 статьи 13 ФЗ «О политических партиях» оргкомитет имеет в распоряжении не только денежные средства, но и иное обособленное имущество. Однако вещные права оргкомитета по владению, пользованию и распоряжению имуществом носят ограниченный характер. В частности, оргкомитет обязан в случае создания партии передать ей денежные средства, иное имущество и финансовый отчет об их использовании с указанием источников их поступления.Источник средств организационного комитета – пожертвования в виде денежных средств и иного имущества от физических и юридических лиц. Сбор средств осуществляется оргкомитетом с учетом требований и ограничений, установленных для пожертвований политическим партиям.Предельный срок деятельности оргкомитета не может превышать одного года. Если организационным комитетом в течение установленного срока его полномочий не будет проведен учредительный съезд партии, он прекращает свою деятельность. Оставшиеся денежные средства оргкомитета передаются жертвователям пропорционально внесенным пожертвованиям, иное имущество возвращается им же, а в случае невозможности возврата деньги и имущество обращаются в доход Российской Федерации.Поскольку с января 2006 г. Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. № 168-ФЗ существенно ужесточены требования к численности политических партий (минимальная численность увеличена с 10 тыс. до 50 тыс. членов), срок деятельности организационных комитетов, образованных для подготовки, созыва и проведения учредительных съездов политических партий до вступления закона в силу, был продлен на шесть месяцев.Учредителями политической партии являются делегаты учредительного съезда. Норма представительства делегатов съезда устанавливается из расчета не менее трех делегатов от каждого из указанных региональных отделений.Возможность преобразования в политическую партию предусмотрена только для общероссийских общественных объединений, созданных в организационно-правовой форме общественной организации (объединения, основанного на членстве) либо общественного движения (объединения, не имеющего членства). Межрегиональные, региональные, местные общественные объединения подобным правом не обладают.Соответственно для того, чтобы непартийное общественное объединение (организация или движение) получило возможность преобразоваться в политическую партию, оно сначала должно получить статус общероссийского, что в свою очередь требует наличия региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации.Преобразование регионального либо межрегионального общественного объединения в общероссийское требует проведения соответствующей перерегистрации в Росрегистрации. После того как факт преобразования будет официально подтвержден и документирован, общественное объединение может принимать решение о преобразовании в политическую партию в порядке, определенном статьей 14 Федерального закона «О политических партиях».Основными документами политической партии являются ее программа и устав. Последний является основным организационно-правовым документом, определяющим деятельность политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений.Устав политической партии должен содержать положения, определяющие:– цели и задачи политической партии;– наименование политической партии;– условия и порядок приобретения и утраты членства в политической партии, права и обязанности ее членов;– порядок создания, реорганизации и ликвидации политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений;– порядок внесения изменений и дополнений в устав политической партии и ее программу;– права политической партии;– порядок выдвижения политической партией кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в том числе на повторных и дополнительных выборах.В уставе политической партии могут содержаться и иные положения, относящиеся к ее деятельности и не противоречащие законодательству Российской Федерации. По Федеральному закону о политических партиях обязательным условием государственной регистрации является наличие программы партии, принятой съездом, – делегирование полномочий по принятию программы иным руководящим органам при любых обстоятельствах недопустимо. Представление программы партии при ее регистрации вызвано необходимостью подтвердить заявленный политический характер ее деятельности.