Правовой режим земель энергетики

Оглавление

Оглавление
Введение
1. Особенности правового статуса земель энергетики
2. Природноресурсовые факторы энергетики в российском законодательстве
3. Публичные сервитуты при строительстве, размещении и эксплуатации линейных объектов
Заключение
Список использованных источников и литературы

Правовой режим земель энергетики

Несмотря на наличие прямых законодательных требований об охране водных биоресурсов, практика дает примеры причинения ущерба, наносимого водным биоресурсам при регулировании уровня водохранилищ. Многие водные организмы не успевают адаптироваться к частой и резкой смене уровня воды, в результате чего случается замор рыбы и гибель икры. Иски о возмещении экологического вреда в таких случаях бесперспективны, если регулирование уровня водохранилищ осуществляется по утвержденным правилам. Однако если при сработке (выпуске воды) водохранилища до опасного уровня заранее известно о гибели рыбы зимой из-за недостатка кислорода и о вероятности незаполнения его весной, то тем самым экологический вред не только заранее известен, но он практически планируется. Правилами использования водных ресурсов водохранилищ определяется режим их использования, в том числе режим наполнения и сработки. Разработку, согласование и утверждение правил использования водохранилищ, включенных в Перечень водохранилищ, утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 14 февраля 2009 г. N 197-р18, осуществляет Федеральное агентство водных ресурсов. Использование водохранилищ, не включенных в Перечень, осуществляется в соответствии с типовыми правилами использования водохранилищ, утверждаемыми Министерством природных ресурсов и экологии РФ. Установление режимов пропуска паводков, специальных попусков, наполнения и сработки водохранилищ осуществляется Федеральным агентством водных ресурсов19. Для предупреждения вреда водным биоресурсам можно внедрить в деятельность эксплуатирующих организаций практику оценки риска подобных работ, что отразить в правилах использования водохранилищ и иных ведомственных нормативных актах Росводресурсов.
Использование водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых осуществляется в соответствии с Водным кодексом и законодательством о недрах.
Нахождение энергетических объектов на землях лесного фонда регулируется лесным законодательством Российской Федерации. Ранее для добычи полезных ископаемых требовался перевод земель лесного фонда в категорию земель промышленности и энергетики, что формально могло рассматриваться как мера ограничения использования лесов для этих нужд, однако не всегда имело практический смысл, поскольку после окончания эксплуатации скважин земли вновь зарастали лесом, но при этом не возвращались в лесной фонд, несмотря на то что необходимость их использования в качестве земель промышленности и энергетики уже отпадала.
В соответствии с действующим Лесным кодексом РФ20 (ст. 25) выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых, строительство и эксплуатация водохранилищ и гидротехнических сооружений, а также строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи и трубопроводов являются видами использования лесов, а следовательно, могут осуществляться без перевода соответствующих земель в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения21. Лесной кодекс прямо допускает функционирование соответствующих объектов на землях лесного фонда (ст. 21) и отсылочно - на землях иных категорий, на которых расположены леса. При этом случаи допущения названных объектов на лесных землях вне лесного фонда определяются другими федеральными законами в соответствии с целевым назначением этих земель. Такие законодательные нормы еще не приняты.
Общие условия использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр и для разработки месторождений полезных ископаемых, для строительства и эксплуатации водохранилищ, гидротехнических сооружений, строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, трубопроводов определены ст. ст. 43 - 45 Лесного кодекса РФ, которые применяются с учетом иных норм лесного, а также земельного и природоохранного законодательства.
Для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в аренду. Договор аренды в этом случае заключается без проведения аукциона. Использование лесных участков для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых осуществляется в соответствии с лесным планом субъекта Российской Федерации и лесохозяйственным регламентом лесничества. Выполнение работ по геологическому изучению недр, если их выполнение не влечет за собой проведение рубок лесных насаждений, допускается без предоставления лесного участка на основании разрешений органов государственной власти, органов местного самоуправления.
Для строительства и эксплуатации водохранилищ и гидротехнических сооружений лесные участки используются в соответствии с водным законодательством и на правах, перечисленных в той же ст. 9 Лесного кодекса. Такая позиция Лесного кодекса означает отсутствие здесь специфики правового регулирования.
Применительно к защитным лесам законодательство не содержит прямого указания на разрешение в них видов деятельности, связанной с ТЭК, следовательно, действует общий запрет осуществления в защитных лесах и на особо защитных участках лесов деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями (п. 5 ст. 102 Лесного кодекса РФ). В то же время Федеральный закон 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую"22 в числе оснований для перевода земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли других категорий называет "размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов". Названные объекты не конкретизируются. Федеральный закон от 14 марта 2009 г. N 32-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"23 изменил условия ведения некоторых видов деятельности в зеленых зонах (зеленые зоны относятся к виду защитных лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов). Ранее в зеленых зонах запрещались разработка месторождений полезных ископаемых, размещение объектов капитального строительства, за исключением лесных троп и гидротехнических сооружений, а в случае размещения линий электропередачи и трубопроводов разрешался перевод земель лесного фонда, на которых расположены зеленые зоны, в земли других категорий. В измененной редакции ст. 105 Лесного кодекса содержится запрет разработки месторождений полезных ископаемых и нет запрета строительства гидротехнических сооружений, а также линий электропередачи и подземных трубопроводов. Перевод зеленых зон в категорию земель специального назначения при таком строительстве не происходит, и, следовательно, для начала деятельности не требуется распоряжение Правительства РФ о переводе земель зеленых зон в другую категорию, что можно считать ослаблением режима их охраны.
В целом по новому лесному законодательству функционирование в лесах объектов ТЭК может осуществляться как с изъятием (переводом в другую категорию) земель лесного фонда, так и без такого изъятия, что упрощает для них разрешительный порядок. Практика управления свидетельствует о переводе земель преимущественно в целях строительства газо- и нефтепроводов и сопутствующих им объектов, автозаправочных станций, а также для строительства линий электропередачи, заводов по переработке нефти, конденсата, нефтяных терминалов, горнообогатительных производств.
На землях особо охраняемых природных территорий размещение и эксплуатация объектов топливно-энергетического комплекса запрещается или ограничивается. Земельный кодекс РФ на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения прямо запрещает строительство трубопроводов, линий электропередачи, строительство и эксплуатацию промышленных объектов, не связанных с разрешенной здесь деятельностью в соответствии с федеральными законами. По общему правилу (п. 3 ст. 95 Земельного кодекса РФ) на землях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В пределах земель особо охраняемых природных территорий изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.
Природоохранное законодательство налагает запрет в пределах территорий национальных парков на разведку и разработку полезных ископаемых, деятельность, влекущую за собой нарушение почвенного покрова и геологических обнажений, изменения гидрологического режима, а также на строительство трубопроводов, линий электропередачи (ст. 15 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ, с изм., "Об особо охраняемых природных территориях"24). Тем более такой запрет относится к заповедникам, где запрещается любая деятельность, противоречащая задачам государственных природных заповедников и режиму особой охраны их территорий, а перечень допустимых видов деятельности приведен непосредственно в Законе (в ст. 9 того же Федерального закона).
Природноресурсовой отраслью, в наибольшей степени направленной на регулирование отношений в сфере энергетики, является законодательство о недрах, регулирующее с точки зрения энергетического законодательства первичную энергетику, или точнее - деятельность добывающей промышленности, в части геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых. Головной нормативный акт - Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1, с изм., "О недрах"25. Формат данной статьи, имеющей целью показать "энергетический срез" природноресурсового законодательства, не предполагает анализ подотрасли законодательства.
3. Публичные сервитуты при строительстве, размещении и эксплуатации линейных объектов
Анализ зарубежного опыта (США, Канада, Швеция, Дания) показывает, что сервитут является одним из основных прав на землю, обеспечивающих нахождение на ней инженерных и транспортных коммуникаций; газопроводов, водопроводов и иных трубопроводов, линий связей, линий электропередач и т.п., что обеспечивает их быстрое развитие, легкий доступ к земельным ресурсам.
Потребность в совершенствовании правового регулирования публичных сервитутов для обеспечения строительства и функционирования линейных сооружений связана с существованием ряда объективных факторов, которые не в полной мере учтены в действующем законодательстве, в том числе земельном.
К таковым относится, во-первых, наличие у ряда организаций электроэнергетики, связи, добывающей и перерабатывающей промышленности в собственности или в хозяйственном ведении специфических объектов недвижимого имущества - линейных сооружений (далее для целей настоящей статьи - собственники или владельцы линейных сооружений), являющихся сложными и неделимыми недвижимыми вещами, таких, как линии электропередачи, линейно-кабельные сооружения связи, трубопроводы (нефтепроводы и газопроводы).
Прежде всего определимся с содержанием понятия "линейный объект". Федеральный закон "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" понимает под ним дороги, линии электропередачи, линии связи, нефте-, газо- и иные трубопроводы, железнодорожные линии и другие подобные сооружения. Градостроительный кодекс понимает под такими объектами сети инженерно-технического обеспечения линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и др. Оба определения оставляют место для иных линейных объектов - к ним можно причислить также и мосты, туннели, сооружения метро, фуникулеры и т.п.
Автор для целей настоящей работы не относит к линейным сооружениям так называемые площадные объекты, технологически связанные с линейными сооружениями. Например, технологически связанные с трубопроводами емкости для хранения и разгазирования конденсата, земляные амбары для аварийного выпуска продукции, технологические установки подготовки продукции к транспорту, головные и промежуточные перекачивающие и наливные насосные станции, резервуарные парки, компрессорные и газораспределительные станции, узлы измерения продукции, наливные и сливные эстакады, станции подземного хранения газа, пункты подогрева нефти, нефтепродуктов и другие подобные сооружения; сооружения электросвязи, созданные или приспособленные не для размещения кабелей связи; сооружения электроэнергетики, не являющиеся сооружениями кабельных линий электропередачи, в том числе подстанции, распределительные пункты и другие подобные сооружения электроэнергетики, а также объекты автомобильного, морского, внутреннего водного, железнодорожного и воздушного транспорта26.
Несмотря на то что линейные сооружения могут находиться в частной собственности, как правило, имеется наличие публичного интереса в их строительстве, эксплуатации, ремонте, реконструкции и охране, которое требует адекватного отражения в правовом регулировании соответствующих отношений в части установления баланса частных и публичных интересов.
Особенностью размещения линейных объектов является то, что они лишь частично ограничивают права собственника земельного участка, на котором расположены, и оформление прав собственности или аренды на такие земельные участки нецелесообразно.
Действующим законодательством предусматривается установление как частного, так и публичного сервитута. При этом частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством, т.е. договором о сервитуте, а публичный сервитут - законом или иным нормативным правовым актом.
В целях обслуживания и ремонта электрических сетей, а также соблюдения режима использования охранной зоны могут быть установлены публичные сервитуты для:
- прохода или проезда через земельный участок;
- использования земельного участка в целях ремонта электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры.
Ранее значительная часть ограничений (обременений) прав использования земельных участков устанавливалась ведомственными актами, утвержденными проектами, положениями и правилами режимообразующих объектов (положениями об объектах или территориях и правилами охраны различных объектов). Большинство из них не представлены к регистрации, и, соответственно, сведения об этих ограничениях не нашли отражения в свидетельстве о собственности. Вместе с тем все эти ограничения, установленные ранее законным образом, признаются Законом о государственной регистрации27 юридически действительными.
При установлении сервитутов, особенно публичных, заинтересованные лица сталкиваются с множеством неразрешимых проблем, поэтому на сегодняшний день они не находят должного применения, и одной из причин, сдерживающих процесс оформления как частных, так и публичных сервитутов, является установленный Законом о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним довольно громоздкий порядок их оформления и отсутствие зарегистрированного права собственности на земельные участки, на которые предполагается установить сервитут.
В большинстве случаев на практике права на земельные участки собственников или владельцев линейных сооружений не оформлены. При этом собственник или владелец линейных сооружений имеет право требовать согласования с ним проведения различных работ в зоне размещения этих сооружений, т.е. имеет место частичное ограничение прав собственника земельного участка в его использовании в связи с установлением охранных зон линейных сооружений.
Отсутствие реальной возможности оформления прав на земельные участки, занятые линейными сооружениями, препятствует государственной регистрации прав на линейные сооружения, так как существующий порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество требует указания в документах, необходимых для государственной регистрации прав на недвижимое имущество, сведений о земельных участках, на которых оно расположено. Особенности государственной регистрации линейных сооружений могут быть установлены постановлением Правительства РФ. Однако вопрос о правах на земельные участки, занятые линейными сооружениями, может быть решен лишь в федеральном законе.
Предприятия электроэнергетики заинтересованы в публично-правовом порядке установления сервитутов, которые позволят оформлять права без согласования с собственниками земельных участков, поскольку установление частных сервитутов предполагает заключение соответствующих договоров с конкретными лицами, а принимая во внимание, что ЛЭП имеют очень большие протяженности и зачастую проходят по землям множества собственников земельных участков, то вопрос по оформлению сервитута может занять довольно длительный промежуток времени, при этом с кем-то из собственников, возможно, не удастся прийти к компромиссу, что потребует решения вопроса в судебном порядке28.
Линейные сооружения пролегают по различным категориям земель, имеющим разнообразный правовой режим. Однако в Земельном кодексе РФ земли, на которых расположены линейные сооружения, отнесены к землям промышленности, энергетики, связи, радиовещания, телевидения, информатики и иным землям в составе категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения. В результате на практике возникает путаница в определении категории земель, по которым проходят линейные сооружения. Земельный кодекс РФ (ст. 87) устанавливает, что землями энергетики, транспорта, связи и иного специального назначения могут быть признаны только земли, находящиеся за чертой поселений. В итоге оказывается неурегулированной проблема, когда более половины линейных сооружений расположены на землях поселений. Соответственно, указанные земельные участки не могут быть признаны землями энергетики, транспорта, связи и иного специального назначения и не охватываются должным правовым регулированием.
Действующим законодательством вопрос о правах на земельные участки линейными объектами однозначно не решен.
Например, установление публичного сервитута разрешается только для существующих линейных сооружений, при этом требуется проведение публичных слушаний (ст. 23 Земельного кодекса РФ). Что касается вновь строящихся объектов, то обсуждение возможности их размещения происходит при разработке документов территориального планирования.
Не урегулирован вопрос в части возмещения убытков собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам в случае, когда установление сервитута приводит к невозможности или затруднительному использованию земельного участка по его целевому назначению. В действующем законодательстве, если при установлении частного сервитута собственник земельного участка в соответствии с Гражданским и Земельным кодексами Российской Федерации вправе требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату на пользование земельным участком, то при установлении публичного сервитута собственник земельного участка вправе требовать соразмерную плату от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установившего сервитут. Таким образом, вопреки принципу платности использования земли, пользователь публичного сервитута не оплачивает использование чужого земельного участка. Данные обстоятельства приводят к незаинтересованности органов государственной власти и местного самоуправления в установлении публичных сервитутов.