Федеральное собрание РФ

Содержание
Введение
Глава 1. Организация и деятельность Федерального Собрания Российской Федерации
1.1. Организационно-правовые основы формирования Совета Федерации
1.2. Законодательные процедуры в регламентах Совета Федерации и Государственной Думы
1.3. Юридические гарантии деятельности Совета Федерации
Глава 2. Роль и место Федерального Собрания РФ в государственном механизме России
2.1. Федеральное собрание РФ как высший орган законодательной власти Российской Федерации
2.2. Проблемы и перспективы взаимодействия Федерального Собрания РФ с федеральными органами исполнительной власти
2.3. Взаимодействие Федерального Собрания РФ с законодательными органами субъектов Российской Федерации
Заключение
Список литературы

Федеральное собрание РФ

Таким образом, в России нормативно устанавливались четыре способа формирования Совета Федерации, три из них прошли апробацию, последний, четвертый, возможно, найдет свое применение в обозримом будущем, поскольку изменения вступают в силу с 1 января 2011 г. Не останавливаясь на подробном анализе недостатков предыдущих и действующего способов формирования верхней палаты парламента России, подчеркнем, что необходимость введения выборной модели, основанной на принципах всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, обусловлена не только издержками и внутренними недостатками действующей модели, но и системным кризисом организации власти в Российской Федерации, которая не учитывает существенного изменения общественно-политических отношений в стране, а также отсутствиемчетко выработанной модели российского федерализма. Считаем, что на каждой стадии развития общества к управлению должны применяться соответствующие (учитывающие его состояние) методы и способы управления, зачастую концептуально отличные от предыдущих.
Следует отметить, что в дискуссиях об изменении порядка формирования всегда поднимался вопрос о возврате к практике избрания членов Совета Федерации непосредственно населением субъектов РФ. В то же время точки зрения относительно прямых выборов верхней палаты парламента разделились. Одни авторы считают, что концепция прямых выборов неприемлема для современной России, обосновывая это рамками, установленными ч. 2 ст. 95 Конституции Российской Федерации, и необходимостью существенного отличия с точки зрения избирательного права депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Другие видят целесообразность для России прямых выборов населением субъектов РФ23 с необходимостью внесения поправок в текст действующего Основного Закона страны, несмотря на определенные трудности24.
Заметим, что за всю историю функционирования российского парламента попытки разработки, рассмотрения и принятия проектов федерального закона, изменяющего порядок формирования Совета Федерации путем прямых выборов, предпринимались неоднократно. Ряд из них отклонялся Государственной Думой. В 1995 г. принятый обеими палатами парламента федеральный закон, изменяющий порядок формирования путем выборов, был отклонен Президентом Российской Федерации. Основная идея подавляющего большинства предлагаемых законопроектов сосредоточивалась на идее сохранения действующей нормы ч. 2 ст. 95 Конституции Российской Федерации и обеспечения такого способа формирования Совета Федерации, который бы не противоречил Основному Закону страны. Сохраняя эту концепцию25, разработчики проектов нового порядка формирования верхней палаты парламента предусматривали различные варианты проведения прямых выборов с учетом указанной нормы федеральной Конституции. По свидетельству Е.П. Тарасовой, все «официальные» попытки установить порядок формирования Совета Федерации путем прямых выборов населением соответствующего субъекта Российской Федерации закончились неудачей»26.
Несмотря на это, наша основная аргументация в поддержку прямых выборов с необходимостью внесения поправок в текст действующего Основного Закона страны сводится к тому, что Совет Федерации должен быть органом представительства народа. Конституция Российской Федерации установила, что парламент Российской Федерации - представительный орган. Ключевой смысл парламента проявляется в его функциях, важнейшей из которых является то, что этот орган должен «объединять народ и представлять его интересы»27. Н.А. Богданова, рассматривая вопрос о понятии и моделях народного представительства в современном государстве, относит к существенным и необходимым признакам органов народного представительства следующие: избрание народом на периодичных выборах, коллегиальность, наличие механизма влияния на их деятельность со стороны граждан28. Верхняя палата, по ее мнению, является специальным представительством территорий... призвана отражать через ее членов прежде всего интересы определенного круга избирателей, обусловленные их территориальной общностью29. Е.И. Колюшин, рассматривая один из путей повышения роли Совета Федерации в государственном механизме, предполагает превратить Совет Федерации в подлинную верховную палату по сенатскому принципу США. Это означает, по его мнению, введение прямых выборов, резкое усиление полномочий Совета Федерации в законодательном процессе, радикальное изменение статуса членов, структуры и организации работы как «чистой» палаты парламента30. Ж.И. Овсепян, анализируя теоретические признаки парламента и их идентичность Федеральному Собранию Российской Федерации, концентрирует внимание на том, что парламенты - это не только представительные и коллегиальные, но и выборные органы. Принцип выборности, по ее справедливому замечанию, как критерий парламента вытекает из представительного характера парламентов31.
Полностью согласимся с С.В. Быковым, утверждающим, что в России «момент внесения поправок в ст. 95 Конституции представляется достаточно назревшим»32. Нормы ст. 95 и 96 Основного Закона страны в совокупности не дают однозначного ответа на вопрос: допустимы ли прямые выборы при формировании верхней палаты российского парламента? Если предусмотреть такой вариант изменения нормы ч. 2 ст. 95 Конституции Российской Федерации, в котором в тексте останется только фраза «в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации», то достаточно будет внести изменения в действующий Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». По свидетельству А.А. Вихарева, данная норма в первоначальном варианте Конституции Российской Федерации выглядела именно так и позже этот вариант был дополнен существующей в официальном тексте фразой «по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти», что сузило возможности маневрирования при определении способа формирования Совета Федерации33. Однако, на наш взгляд, Конституция Российской Федерации должна закреплять однозначное понимание модели формирования верхней палаты российского парламента. В связи с этим необходимо сделать прямое указание на выборность верхней палаты, сформулировав норму ч. 2 ст. 95 так: «В Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании». Подобная формулировка является допустимой, поскольку Конституция Российской Федерации в ч. 1 ст. 81, раскрывая механизм избрания Президента России, перечисляет указанные принципы избирательной системы. Следует также изменить и ч. 2 ст. 96 Конституции Российской Федерации, изложив ее следующим образом: «Порядок выборов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы устанавливается федеральными законами».
Тема выборности Совета Федерации в науке и практике конституционного права поднимает целый комплекс вопросов, один из которых - присутствие политических партий в его составе.
А.Н. Медушевский отмечает: противники нахождения партий в Совете Федерации указывают на то, что оно может существенно нарушить ход его деятельности, так как на голосование в палате будут влиять не только (или не столько) региональные интересы, сколько партийные34. То есть речь идет о несовместимости партийной принадлежности и обязанностей членов Совета Федерации представлять интересы субъектов РФ. Однако именно наиболее решительные критики палаты, с точки зрения А.Н. Медушевского, считают, что полная беспартийность оборачивается однопартийностью35. Позитивное влияние партийного принципа в организации верхних палат парламента видит и Т.Ф. Ремингтон. Так, по его убеждению, партийность вовсе не осложняет работу, а дает избирателям дополнительную информацию и добавляет еще один элемент подотчетности депутатов избирателям, оставляя в то же время депутатам (даже членам правительственных партий в парламентских системах правления) свободу отстаивать свою особую позицию, поскольку сохранение Правительства у власти не зависит от дисциплинированной поддержки его предложений со стороны сенаторов36. Заостряем внимание именно на принципе многопартийности, ведь он «заложен в ценностях мировой парламентской теории и практики, в которую постепенно вписывается практика отечественная»37. Вместе с тем обращает на себя внимание некоторая непоследовательность федерального законодательства в отношении партийно-политической системы. Так, в свете новых реформ38 только политическим партиям принадлежит центральная роль в осуществлении избирательных прав граждан, несмотря на то, что Конституция РФ не содержит какого-либо упоминания об их приоритете в обществе. По оценке ряда ученых, «принципы политического многообразия, многопартийного, идеологического плюрализма не должны достигаться путем предоставления только политическим партиям преимуществ по отношению к другим общественным объединениям и структурам гражданского общества»39. Заметим, что реализация конституционного права гражданина Российской Федерации быть избранным в органы государственной власти - пассивного избирательного права - начинается с момента выдвижения кандидата. В соответствии с п. 10 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»40 таким правом обладает гражданин Российской Федерации в отношении своей собственной кандидатуры (в порядке самовыдвижения) и избирательное объединение (политическая партия) в определении кандидата в выборный орган. Поэтому существенное значение к организации выборов в Совет Федерации имеет закрепление такого правового режима, который предоставлял бы возможность выдвинуть кандидатов в Совет Федерации не только двум возможным субъектам, указанным в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», но и другим общественным объединениям, заинтересованным в деятельности верхней палаты парламента.
Конечно, одним из ключевых для исследуемой темы стал бы и вопрос выбора избирательной системы для Совета Федерации. Заметим, что ни нормы международного права, поскольку согласно Конституции РФ они являются составной частью правовой системы Российской Федерации, ни федеральное законодательство не предписывают обязанность применения какой-либо избирательной системы, не устанавливают они также и общеправовые критерии такого выбора41. Поэтому при предпочтении той или иной модели избирательной системы обычно руководствуются в первую очередь задачами, которые необходимо решить на общегосударственном уровне42. Совершенно очевидно, что при переходе к новой модели формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации надо учитывать следующее: во-первых, в парламенте необходимо наиболее полно отразить интересы субъектов Российской Федерации и обеспечить приоритет мнений избирателей; во-вторых, не должна искажаться воля избирателей; в-третьих, как было показано выше, выбранная избирательная система должна способствовать реализации принципов народовластия, народного представительства, разделения властей, демократизма.
При обсуждении той или иной модели выборов возникает и проблемный вопрос, связанный с возможным дублированием палат Федерального Собрания Российской Федерации по природе представительства. Некоторые исследователи придерживаются точки зрения, согласно которой при введении процедуры выборов в Совет Федерации непосредственно населением произойдет «фактическое уравнивание Совета Федерации и Государственной Думы по природе представительства»43, превращение верхней палаты в «своеобразный дубликат нижней палаты, который за счет равного представительства всех субъектов Федерации обязан представлять интересы этих субъектов»44. Другие считают, что только поверхностное восприятие выборной модели Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации может привести к первоначальному выводу о дублировании природы представительства. В связи с чем ключевым моментом в этой проблеме является способ реализации идеи, а в частности выбор избирательной системы. Так, А.С. Автономов полагает, что сама концепция прямых выборов имеет право на существование, однако выборы, по его мнению, должны проходить таким образом, чтобы представители субъектов Федерации существенным образом отличались от депутатов, что достижимо только посредством использования сложных избирательных технологий45. В то же время, например, С.Д. Князев и К.В. Арановский придерживаются точки зрения, согласно которой «расчет на совершенство избирательных систем коренится лишь в надеждах, но не в действительных способностях удовлетворить полный набор избирательских нужд»46.
Не ставя своей задачей критический анализ всех имеющихся на данный счет мнений, полагаем: целесообразно проводить выборы членов Совета Федерации с применением такой избирательной системы, которая была бы достаточно понятна населению, обеспечивала простоту избирательного результата, способствовала созданию оптимальных условий для осуществления общественного наблюдения за выборами и решению поставленных выше проблем.
С учетом рассмотренных выше вопросов наиболее перспективной моделью выборов, способной справиться с поставленными задачами, по нашему мнению, будет система ограниченного голосования (или единственного непередаваемого голоса47). Система заключается в том, что в двухмандатных избирательных округах, образуемых в пределах административных границ каждого субъекта, избиратель голосует только за одного кандидата. Избранными считаются два кандидата, получивших наибольшее число голосов, т.е. относительное большинство. Здесь хотя и действует мажоритарный принцип, но тем не менее данная модель призвана преодолеть изъян мажоритарных систем, связанный с недостаточным стимулированием многопартийности, искажением соотношения сил между политическими партиями48.
Заметим также, что несомненным преимуществом предлагаемой модели выборов, в отличие от пропорциональной, является предоставление возможности участвовать в выборах независимым кандидатам. Как отмечает Конституционный Суд Российской Федерации, «право быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления (пассивное избирательное право) - одно из основных прав граждан и важнейший элемент их правового статуса в демократическом обществе - по своей правовой природе является индивидуальным, а не коллективным правом»49. Так, на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в 2009 г. в порядке самовыдвижения было выдвинуто: в Карачаево-Черкесской Республике - 102 кандидата (избрано 14); в Республике Татарстан - 100 (избрано 7); в Республике Хакасия - 63 (избрано 3); в Архангельской области - 84 (избрано 6); во Владимирской области - 53 (избрано 2). 1 марта 2009 г. на территории Амурской области избирались двое глав городского и районного уровня, 46 глав сельского уровня, при этом основная часть кандидатов в главы муниципальных образований выдвигалась в порядке самовыдвижения - 128 человек. Нельзя не учитывать, что приведенные сведения - показатель востребованности института самовыдвижения на современном этапе.
В то же время следует отметить, что избиратели, обладая единственным голосом, ответственнее, разумнее подойдут к выбору того или иного кандидата.
Считаем, что предложенная модель избирательной системы позволит обеспечить приоритет интересов избирателей при формировании верхней палаты, зависимость парламентариев от региона, связь с населением соответствующего субъекта РФ, исключит уравнивание (дублирование) палат парламента по природе представительства. Тем самым Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации будет выступать палатой, максимально представляющей интересы регионов, а Государственная Дума - палатой, представляющей политические силы страны, в связи с переходом к выборам только по партийным спискам. Данная модель будет способствовать становлению гражданского общества, реализации принципов народовластия, народного представительства, федерализма, разделения властей и в целом объединит в себе более высокий стандарт демократизма, и как отмечает С.А. Авакьян, с введением выборов парламентариев населением субъектов РФ роль Совета Федерации будет более яркой50.
Следующий важнейший вопрос при реализации выборной модели формирования Совета Федерации, который также является дискуссионным и ведет к поиску оптимального решения, - это количество представителей от каждого субъекта РФ.
Один из предлагаемых подходов - расширение состава Совета Федерации путем введения пропорциональной системы представительства субъектов РФ в названной палате, которое определялось бы с учетом количества проживающего в них населения. При этом можно было бы от субъектов РФ, где проживает до 1 млн. граждан, выбирать по два представителя в Совет Федерации; от субъектов, где проживает до 3 млн. граждан, избирать по четыре парламентария, а от субъектов РФ, где проживает более 3 млн. граждан, - шесть парламентариев. Такой подход позволил бы существенно усилить Совет Федерации и таким образом создать условия для расширения его влияния на законодательную и иную парламентскую деятельность51. Подобная система определения количества представителей от субъектов Федерации применяется в Австрии и ФРГ.
Другой подход строится в зависимости от вида субъекта РФ. В таком предложении, высказываемом рядом субъектов РФ, были некоторые расхождения в количественных показателях: предлагалось избирать не двух, а трех представителей. Были предложения в пользу разных квот представительства регионов - по два от каждой республики, края, области, автономной области и по одному от каждого автономного округа52. Подобный подход к определению количества представителей прослеживается в Канаде, Индии и Бельгии.
Третий подход основывается на конституционно закрепленном принципе симметричности Российской Федерации и, соответственно, равенстве ее субъектов, «которые имеют по два представителя, несмотря на существующие различия и в территориальном отношении, и по численности населения»53. Равное количество представителей находит отражение в таких странах, как США и Швейцария.
В порядке некоторого разрешения данного вопроса приведем правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой «федеративное устройство Российской Федерации обусловливает двухпалатную структуру Федерального Собрания и значительную самостоятельность Совета Федерации и Государственной Думы по отношению друг к другу. В своей организации и деятельности они призваны отразить разные стороны народного представительства в Российской Федерации - прямое представительство населения и представительство субъектов Российской Федерации»54.
Таким образом, поскольку речь идет о представительстве субъектов РФ, целесообразнее, исходить из равного количества представителей, независимо от вида субъекта РФ и численности населения, проживающего в нем. Предлагаем исходя из вышеизложенного, а также сложившейся традиции современной России по количеству членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации оставить по два представителя от каждого субъекта РФ.