Аукцион как способ размещения государственного заказа

Содержание

Введение
1. Общие положения о поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд
1.1. Государственный заказ как инструмент государственного регулирования экономики
1.2. Международная практика осуществления закупки продукции для государственных и муниципальных нужд
1.3. История развития государственных закупок
1.4. Законодательство Российской Федерации и иные нормативно-правовые акты о размещении заказов
1.5. Основные понятия
1.6. Контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, для государственных и муниципальных нужд
2. Способы и содержание размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Способ размещения заказа – аукцион
2.1. Процедура размещения заказа путем проведения конкурса, запроса котировок, у единого поставщика, поставки на товарных биржах
2.2. Процедура размещения заказа способом проведения аукциона
2.2.1. Порядок заключения контракта и контроль за исполнением контракта
2.2.2. Аукцион в электронной форме
2.2.3. Способы и процедуры организации аукциона в электронной форме
2.2.4. Перспективы развития размещения заказа способом аукциона
Заключение
Список нормативно-правовых актов и литературы

Аукцион как способ размещения государственного заказа

Как правило, к этим процедурам прибегают в случаях, когда для заказчика проблематично составить четкие и исчерпывающие технические спецификации.
Один из фундаментальных законов мировой экономики гласит, что потери национальных потребителей от протекционистской политики всегда выше, чем выгоды национальных производителей. Однако, рассчитывая поддержать собственную промышленность, некоторые страны при госзакупках предоставляют различного рода преференции местным поставщикам и подрядчикам. Стоит отметить, что эта практика постепенно сокращается, во многом благодаря деятельности международных организаций, но полностью пока не отошла.
Обычно размеры преференций национальным поставщикам составляют 5-10%. В некоторых странах часть государственного заказа резервируется для определенных категорийпоставщиков, например для малого бизнеса. Иногда для этих же целей крупные лоты умышленно делят на более мелкие.
Помимо специальных ограничений доступа иностранных поставщиков к госзаказам все чаще используются менее явные способы, такие, как таможенные пошлины и нетарифные ограничения, а то и прямой запрет.
Несмотря на многолетний опыт проведения государственных закупок в Западной Европе, периодически встречаются различные нарушения, среди которых – проведение конкурсов без публикации приглашения в официальном издании (Греция), присуждение контракта без проведения конкурса (Греция, Италия), неоправданные ограничения или преференции для определенных категорий участников (Франция), не использование законодательства по госзакупкам полугосударственными предприятиями (Великобритания). Однако эти случаи являются скорее исключением из общей практики.
Хотя закупки, осуществляемые муниципальными агентствами, как правило, осуществляются на основе базовых принципов управления государственными поставками, выделяются и особые аспекты.
Для небольших (муниципальных) организаций определенным преимуществом является использование кооперативных закупок, дающих возможность экономии. При этом подходе два или несколько отделов закупок объединяют свои запросы и подают поставщику общую заявку.
Выделяется две основных разновидности кооперативных закупок:
– совместная закупка, при которой несколько отделов закупок соглашаются объединить свои требования на конкретный вид продукции, после чего один из них размещает общий заказ у конкретного поставщика по установленной более низкой цене;
– формальный контракт, по которому несколько отделов закупок соглашаются создать отдельную кооперативную закупающую структуру17.
У кооперативных закупок имеется ряд преимуществ: более низкие цены; более высокое качество, достигаемое за счет более совершенного тестирования продукции и отбора поставщиков; более низкие административные расходы; стандартизация; более точные отчетные документы; более сильная конкурентоспособность. Однако такие закупки имеют и свои сложности: ограниченный ассортимент закупаемой продукции, из-за чего их пригодность по назначению может снизиться; более долгое выполнение заказов; больший объект документов; для небольших поставщиков – невозможность конкурировать за заказы.
В частном секторе стратегией снижения затрат стало объединение заказов разных бизнес-единиц, подразделений или регионов или объединение необходимых товаров или услуг, чтобы покупатель имел более сильный рычаг при переговорах с потенциальными поставщиками. Например, в США специалисты по государственным закупкам на всех уровнях (федеральном, региональном, территориальном или местном) все чаще получают право на консолидацию расходов своих организаций, чтобы получить более мощный рычаг влияния. Некоторые штаты также заключают кооперативные соглашения со службами снабжения других штатов, чтобы вместо отдельных контрактов с поставщиками заключать общий18.
Таким образом, в зарубежной практике наиболее широко используются конкурсные процедуры, что позволяет обеспечить равные условия доступа к государственным заказам, открытость и прозрачность всех процедур и критериев выбора. Возможность применения иных способов требует соответствующих обоснований. Большинство развитых стран, несмотря на давние традиции рыночной экономики, учитывает в своем национальном законодательстве международные требования.
1.3. История развития государственных закупок
Исторические документы свидетельствуют о том, что первым государственным актом, положившим начало нормативно-правовому регулированию отношений в сфере поставок продукции для государственных нужд, является подписанный в 1654 г. указ о «подрядной цене» на доставку в Смоленск продовольствия. Сделки, связанные с поставкой продукции для государственных нужд получили важное значение в законодательстве со времен Петра Великого. Было создано специальное ведомство – Канцелярия подрядных дел, которое занималось вопросами поставок и закупок продукции для государственных нужд (аналогичный орган в Великобритании был создан почти на век позднее). Для отбора поставщиков государство применило новый для того времени метод – публичный конкурс. За неисполнение государственного заказа впервые были введены меры государственного принуждения в виде специальных пений, которые брались и с самого исполнителя, и с его поручителя19.
Проводя активную протекционистскую политику, Петр I предписывал в торгах отдавать преимущество отечественным поставщикам и товару, в случае отсутствия продукции надлежащего качества или свойств – разрешалось производить закупки за границей.
При Екатерине II проведением торгов занималась Казенная палата, которая заключала контракты на сумму до 10 000 рублей и на срок не более четырех лет. Контракты на большую сумму и на более продолжительный срок рассматривались непосредственно императрицей. Примечательно, что контракты должны были соблюдаться независимо от обстоятельств, даже если они были заключены с нарушением законодательства и с «казенным ущербом», а казенные убытки, полученные вследствие таких договоров, взыскивались непосредственно с членов Казенной палаты, которые и считались виновниками таких просчетов. Уже тогда заявки о торгах делались через прессу, уездные суды и местные органы государственной власти, особое внимание уделялось привлечению к участию в торгах как можно большего числа претендентов20.
Первое «Положение о казенных поставках и подрядах» было разработано в России более 200 лет назад и предшествовало изданию в 1833 г. Свода гражданских законов. Источником многих статей этого положения служили еще законодательные акты XVIII в., например регламент и инструкция генерал-кригс-комиссару 1719-1731 гг., регулы провиантского правления 1758 г., регламент адмиралтейской коллегии 1765 г. В XIX в. был издан Устав 1802 г. о провианте и Положение 1830 г. о подрядах и поставках, вошедшие в десятый том Свода законов.
Сделки, оформляющие закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд, в русском праве именовались казенными поставками (подрядом) и регулировались особыми узаконениями, составлявшими приложение к гражданским законам под названием «Положение о казенных поставках и подрядах», где впервые упоминается о государстве как о субъекте по поставкам (подряду) для государственных нужд21.
Дореволюционное русское право предусматривало три модели проведения отбора «подрядчиков-исполнителей» государственных заказов: посредством проведения торгов; посредством представления запечатанных объявлений; смешанным образом – посредством торгов и запечатанных объявлений. При проведении торгов усиливалась ценовая конкуренция – выигравшим признавался участник, который предлагал наиболее низкую цену.
Итак, можно отметить, что в период с XVIII в. в России происходило совершенствование системы государственных закупок вплоть до революционных событий 1917 года, когда последовавшее за ними внедрение системы планового хозяйства и централизованного распределения материальных ресурсов ликвидировали саму необходимость публичных торгов на государственные поставки и подряды.
После вступления России на путь построения рыночной экономики среди прочих возникла проблема материально-технического обеспечения деятельности органов государственной власти. После принятия в 1993 году Конституции РФ в России начался масштабный процесс пересмотра ранее принятых нормативных правовых актов.
Как отмечает И. Смотрицкая, «в российской экономике нормативно-правовая база по государственным и муниципальным закупкам формировалась с большими трудностями и до настоящего времени характеризуется нечеткостью и несогласованностью отдельных норм»22.
В условиях перехода к рыночной экономике трансформировалась сама концепция, принципы и механизмы размещения государственного заказа. Законом РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»23 от 28 мая 1992 г. впервые были установлены общие правила и экономические принципы и положения формирования, размещения и исполнения заказов на закупку и поставку продукции для государственных нужд. В целях создания механизма государственных закупок товаров для государственных нужд Президентом РФ был издан Указ «О мерах по формированию федеральной контрактной системы»24 от 7 августа 1992 г. №826.
В целом в законодательных актах принятых в 1992 и 1994 гг.25, регулирующих формирование и размещение государственных заказов в условиях экономики переходного периода, были установлены основные принципы взаимоотношений контрагентов по поставкам продукции для государственных нужд в условиях отмены обязательного госзаказа. Законодательно были закреплены понятия «федеральные государственные нужды» и «государственный контракт», провозглашена необходимость конкурсного размещения заказов. В то же время нормативные документы, регулирующие этот вид деятельности, не обеспечивали обязательности конкурентного, конкурсного принципа размещения заказов.
Для выполнения государственных заказов была создана Федеральная контрактная система, в которую вошли Федеральная контрактная корпорация (ФКК) «Росконтракт» и еще порядка ста восьмидесяти организаций различного типа, в том числе, предприятия оптовой торговли, территориальные коммерческие компании, а также отдельные производственные предприятия. Все эти организации были отнесены к федеральной собственности, и для них был предусмотрен порядок акционирования, имевший следующие специфические особенности. Контрольный пакет акций организаций (51%) , вошедших в Федеральную контрактную систему, оставался в собственности государства, которое, как предполагалось, должно было их предать в управление ФКК «Росконтракт» на основе трастовых договоров сроком на три года. Однако, половина организаций, которые должны были войти в ФКС, к концу 1993 года еще не закончили процесс своего акционирования. Выполнение работ по обеспечению государственных заказов оказалось мало эффективным, слабо подкреплялось государственным финансированием26, что негативно сказывалось на экономическом положении предприятий корпорации. В итоге в 1994 г. было проведено реформирование Федеральной контрактной системы и ее приватизация.
Конкурсная система государственных закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд была установлена Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. №305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»27. Была разработана методология, установлены процедуры и технология государственных закупок, приняты необходимые нормативно-правовые документы. Однако, позднее принятые законодательные акты28 сузили сферу применения конкурсного размещения заказов и по сути сделали их необязательными.
В связи с этим законодательство РФ о закупках продукции для государственных и муниципальных нужд не имело единой системы. Отношения по закупкам были регламентированные целым рядом федеральных законов и подзаконных нормативных актов, содержали значительное количество противоречивых норм. На уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований сложилась отдельная система законодательства о закупках.
В результате в сфере государственных закупок сформировался неформальный «теневой» институт коррупции, препятствующий развитию цивилизованного рынка государственных заказов, формированию экономической среды для установления эффективных контрактных отношений между государством – заказчиком и его поставщиками (исполнителями, подрядчиками).
Проблема формирования конкурентной, эффективной системы государственных закупок стала особенно актуальной в связи с активизацией роли государства в экономике страны. Институты и механизмы рынка государственных заказов должны соответствовать современному этапу развития российской экономики, ее ресурсному потенциалу. Вступление с 1 января 2006 г. в действие нового Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о размещении заказов), разработанного в соответствии с требованиями международно-правовых документов, актов Всемирной торговой организации (ВТО), Всемирного банка, Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли, положило начало новому этапу развития системы государственных закупок в Российской Федерации.
1.4. Законодательство Российской Федерации и иные нормативно-правовые акты о размещении заказов
Основу законодательства РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд составляют Гражданский кодекс РФ и Бюджетный кодекс РФ, т.е. основные законодательные акты соответственно гражданского законодательства и бюджетного законодательства, что предопределено предметом регулирования данных отраслей законодательства.
Гражданское законодательство согласно п. 1 ст. 2 части первой Гражданского кодекса РФ29 определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников.
Существование законодательства о размещении заказов прямо предполагают ряд норм части второй ГК РФ:
– непосредственно к иным законам (имеются в виду, нежели ГК РФ), под которыми подразумеваются федеральные законы, образующие законодательство о размещении заказов,
– отсылает в части, не урегулированной §4 «Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд» гл. 30 «Купля-продажа» части второй ГК РФ, пункт 2 ст. 525 данного акта, определяющий положения, регулирующие отношения по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд;
– к закону о подрядах для государственных или муниципальных нужд в части, не урегулированной ГК РФ, отсылает статья 768 §5 «Подрядные работы для государственных или муниципальных нужд» гл. 37 «Подряд» части второй ГК РФ, посвященная правовому регулированию государственного или муниципального контракта;
– в свою очередь, в т.ч. и к указанной статье 768 части второй ГК РФ отсылает статья 778 гл. 38 «Выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ», посвященная правовому регулированию договоров на выполнение научно-исследовательских работ, опытно-конструкторских и технологических работ.
К бюджетным правоотношениям согласно п. 1 ст. 1 Бюджетного кодекса РФ30 относятся:
– отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы России, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
– отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы России, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы России, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
БК РФ в соответствии с п. 2 указанной статьи устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.
БК РФ также прямо предполагает существование законодательства о размещении заказов: согласно п. 1 ст. 72 данного Кодекса размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством РФ о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.
Определяя состав законодательства РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, часть 1 ст. 1 Закона о размещении заказов определяет, что законодательство о размещении заказов состоит из данного закона и иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов.
Прежде всего, необходимо отметить, что речь идет о законодательных актах только федерального уровня. Это предопределено тем, что Закон о размещении заказов принят в большей части по вопросам исключительно федерального значения. Так, согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении России находятся: установление порядка организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти (п. «г»), установление правовых основ единого рынка (п. «ж»), гражданское законодательство (п. «о»). В соответствии же с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России.
Соответственно, с принятием Федерального закона №94-ФЗ субъекты РФ лишены возможности правового регулирования области отношений, составляющих предмет регулирования данного Закона. Именно такая правовая позиция выражена, например, в Определении ВС России от 25 апреля 2007 г. №67-Г07-131. Как указал ВС России, о правильности данной позиции свидетельствует и то, что федеральный законодатель, приняв рамочный Закон о размещении заказов, допустил возможность действия принятых ранее нормативных правовых актов субъектов РФ в данной правовой сфере, однако лишь по тем вопросам, которые исчерпывающе определены в его ст. 65, и только до принятия соответствующего акта Правительством РФ.