Прокурорский надзор за исполнением законов органами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях

Введение
Глава 1 Конституционные основы прокурорского надзора
1.1. Понятие прокурорского надзора как особой формы государственной деятельности
1.2. Место прокурорского надзора в структуре государственной власти
Глава 2. Сущность и задачи прокурорского надзора за исполнением административного законодательства
2.1. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в области законодательства об административных правонарушениях
2.2. Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими рассмотрение дел об административных правонарушениях
2.3. Правовые акты прокурора в сфере надзора за осуществлением законов органами, осуществляющими рассмотрение дел об административных правонарушениях
2.4. Особенности прокурорского надзораза исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях
Заключение
Список источников и литературы

Прокурорский надзор за исполнением законов органами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях

В этом параграфе ставится задача проанализировать по возможности обстоятельно полномочия прокуроров, которые они применяют при осуществлении надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции на всех стадиях надзорного процесса с точки зрения их полноты или достаточности и тех трудностей, с которыми они сталкиваются при реализации этих полномочий, а также возможных трудностей в связи с действием нового КоАП РФ в целях определения оптимальных путей их решения.
Понятно, что в большей мере речь пойдет о полномочиях прокуроров, связанных так или иначе с применением нового КоАП. Поскольку в КоАП РФ прокурор определен не только как представитель надзорной структуры, оценивающей законность деятельности органов административной юрисдикции, но и как полноправный участник производства по делам об административных правонарушениях, представляется также целесообразным отдельно рассмотреть всю совокупность его полномочий.
Согласно ст. 24.6 КоАП Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда. Поскольку названный Кодекс не раскрывает в полной мере сущность надзорной деятельности органов прокуратуры в рассматриваемой сфере, за исключением вопросов, связанных с реагированием на выявленные незаконные решения, прокурор в целях выявления нарушений законов со стороны органов административной юрисдикции использует всю полноту полномочий, предоставленных ему пунктом 1 ст. 22 Федерального закона от 17.01.1992 г. №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»1.
При этом следует исходить из сопоставления закрепленных в ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 г. №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»1 предмета надзора за исполнением законов и оснований проведения прокурором проверок. Дело в том, что предмет этого направления прокурорского надзора двусоставный. В соответствии с пунктом 1 названной нормы предметом надзора является, во-первых, соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение действующих на территории страны законов органами административной юрисдикции и их должностными лицами, а, во-вторых, соответствие законам (иначе говоря, законность) издаваемых этими органами и должностными лицами правовых актов.
В свою очередь пункт 2 ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 г. №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»2 содержит императивную норму о том, что проверки исполнения законов проводятся только на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. В этой связи хотелось бы несколько слов уделить недостаткам проанализированной нормы закона. Во-первых, законодатель умолчал, нужны ли основания (наличие информации) для проведения проверки соблюдения Конституции Российской Федерации поднадзорными прокурору субъектами. Во-вторых, не каждая проверка прокурором информации о фактах нарушений, как показывает практика, приводит к принятию мер (очевидно, что в законе имеются в виду меры реагирования), равно как не всякое возбужденное уголовное дело имеет судебную перспективу. В-третьих, в законе необходимо было четко закрепить, что законность издаваемых поднадзорными прокурору субъектами правовых актов проверяется вне зависимости от наличия информации об их противоправной сути и такие проверки носят превентивный характер. Последнее обстоятельство, как уже отмечалось ранее отражено в пункте 3 приказа Генерального прокурора РФ от 22.05.1996 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдении прав и свобод человека и гражданина»1, где закреплено, что «надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными министерствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности»2. При этом прокурорам предлагается использовать такие правовые средства как систематическое ознакомление с протоколами заседаний названных органов, право на участие в этих заседаниях.
Таким образом, главным правовым средством выявления нарушений законов со стороны органов административной юрисдикции и их должностных лиц является прокурорская проверка. Являясь, собственно, разновидностью расследования, она служит установлению истины, а именно: было ли в действительности допущено нарушение закона, а если было, то в чем оно выражается, кто его совершил, и что этому способствовало, какие вредные последствия наступили?
Организуя работу в рассматриваемой области, прокурор, во-первых, исходит из того, что наличие поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона со стороны органов административной юрисдикции (которые могут выражаться не только в принятии незаконных решений, но и в совершении каких-либо незафиксированных документально действий или бездействия), в том числе и процессуального характера, влекущими ущемление прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц, является безусловным основанием для проведении проверки. Во-вторых, проведение периодических проверок законности принимаемых органами административной юрисдикции и их должностными лицами решений является обязанностью прокуроров в силу требований приказа.
Практика работы органов прокуратуры показывает, что необходимо также предусматривать проведение так называемых контрольных проверок в случае сомнений в реальности принятых мер органом административной юрисдикции в связи с внесенными прокурорами актами реагирования на нарушения законов, руководствуясь принципом: «доверяй, но проверяй».
При этом прокуроры реализовывают поставленную задачу в рамках текущего плана работы конкретной прокуратуры, главным образом путем возложения в соответствующем документе обязанностей на конкретного прокурорского работника или нескольких работников с определенной периодичностью проводить проверки в закрепленных за ним органах. Собственно и всем другим прокурорским работникам в случае необходимости может поручаться проведение таких проверок.
Проверки должны быть качественными. Качество проверки определяется своевременностью их проведения и полнотой.
Проверка, как правило, считается проведенной своевременно, если можно устранить выявленные в ходе ее проведения нарушения законов, иными словами, если еще можно, вернуть стороны в первоначальное состояние.
Полнота проверки определяется ее объемом и глубиной. Объем- это границы проверки, которые должны быть оптимальными, достижимыми, позволяющими качественно и в положенный срок провести проверку, выполнив стоящие перед ней задачи. При этом следует иметь в виду, что если границы проверки определены слишком узкими, то могут быть не выявлены все нарушения законов и если они будут определены слишком широкими, то в силу большого объема работы результат будет тем же, то есть проверка не будет качественной.
Когда говорят о глубине проверки, то имеют ввиду полноту и степень проникновения в те вопросы, которые подлежат выяснению или доказыванию, выражающиеся в полноте выявления нарушений законов, причин и условий этому способствующих, в полноте выявления вредных последствий совершенных правонарушений, а также в полноте установления виновных лиц, допустивших нарушения законов и лиц, способствующих (попустительствующих) им1.
С определенной долей условности, проверки, проводимые прокурорами в органах административной юрисдикции, можно подразделить на:
а) проверки законности применения мер административного обеспечения;
б) проверки законности административного задержания;
в) проверки законности применения силовых приемов, специальных средств и огнестрельного оружия;
г) проверки законности привлечения к административной ответственности;
д) проверки законности применения административного ареста (по сигналам);
е) проверки соблюдения режима содержания административно задержанных и арестованных.
Нередко прокурорами проводятся также проверки по фактам бездеятельности органов административной юрисдикции, выражающихся в непринятии мер к привлечению правонарушителей к административной ответственности или несвоевременности привлечения к указанной ответственности. Сказанное не исключает проведения и иных проверок в органах административной юрисдикции, в основном в связи с получением сведений о нарушении законов.
Что же является предпосылками или условиями проведения прокурорами качественных проверок исполнения законов органами административной юрисдикции? Основываясь на изучении опыта работы прокуроров в этой области, анализе литературы, посвященной прокурорскому надзору, попытаемся классифицировать эти предпосылки.
Такими предпосылками (условиями) в первую очередь являются:
знание прокурором задач, стоящих перед прокурорским надзором за исполнением законов органами административной юрисдикции, нашедших закрепление в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, его заместителей, нижестоящих прокуроров;
прочное знание положений КоАП РФ, четкого ориентирования в его новеллах, а также знание норм других законов, предусматривающих административную ответственность или содержащих административно-процессуальные нормы. При осуществлении надзора следует иметь в виду, что эти нормы других законов в ряде случаев еще не приведены в соответствие с позднее принятым КоАП;
четкое ориентирование в органах административной юрисдикции, их структуре, нахождении, адресах, административно-юрисдикционных полномочиях, их возможностях в осуществлении контроля за соблюдением законодательства об административной ответственности;
знание содержания ведомственных актов (приказов, постановлений), изданных, в том числе в связи с вступлением в действие нового КоАП и конкретизирующих полномочия соответствующих должностных лиц по применению мер административного обеспечения, административных наказаний и их исполнению;
знание состояния исполнения законов органами административной юрисдикции, допускаемых ими нарушениях законов и их причинах, о ранее предпринятых в связи с этим мерах реагирования прокуратурой на эти нарушения и принятых в связи с этим мерах соответствующим органом; мастерское, высокопрофессиональное владение тактикой и методикой прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции, что достигается изучением соответствующей методической литературы (пособий, методик, указаний, рекомендаций и т.д.), которыми должна располагать прокуратура, и прокурорско-надзорной практикой1.
В соответствии с ст. 22 Федерального закона от 17.01.1992 г. №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»2 прокуроры, представляющие федеральный орган надведомственного надзора за исполнением законов вправе, не проводя прокурорской проверки, поручить ее проведение другому органу, в данном случае органу административной юрисдикции. Проведение проверок названным органам поручается в связи с поступившими в прокуратуру сведениями о нарушении законов, в основном о совершении соответствующими физическими и юридическими лицами административных правонарушений. Практика показывает, что таких сведений в прокуратуру поступает много и прокурорские работники в связи с незначительной штатной численностью и загруженностью другой работой не всегда в состоянии своими силами осуществлять проверку этих сведений.
Дело в том, что борьба с правонарушениями, выявление, пресечение, предупреждение административных правонарушений, наказание правонарушителей представляют служебную (должностную) обязанность органов административной юрисдикции. Это прежде всего их поле деятельности. Для этого они наделены соответствующими полномочиями и располагают соответствующими средствами (штатными, материальными, транспортными и иными). Поэтому, получив информацию о совершении административного правонарушения или ряда правонарушений, прокурору следует руководствоваться правилом, а нельзя ли поручить проведение проверки органу административной юрисдикции. Иными словами, при решении вопроса о том, кому проводить проверку, решающее слово принадлежит прокурору. Подобные проверки должны проводиться, как правило, органами административной юрисдикции. Что же касается прокурорских проверок в связи с полученными сведениями о совершении административных правонарушений, то их следует проводить лишь тогда, когда не представляется возможным поручить проведение проверки органу административной юрисдикции, например, в случаях, когда этот орган: заинтересован в результатах проверки и по этой причине не в состоянии принять законные решения; проявил бездействие, то есть не прореагировал в законном порядке на это правонарушение; имеются основания полагать, что в действиях соответствующих должностных лиц имеет место состав преступления (к примеру, взятки); орган административной юрисдикции не в состоянии провести проверку по объективным причинам (в силу отсутствия свободных работников, нахождения их в командировке и т.д.).
Вышестоящим органам административной юрисдикции прокурорами может поручаться проведение проверок в нижестоящих подведомственных им органам административной юрисдикции. Частично мы уже касались этого вопроса, когда речь вели о проведении совместных и одновременных проверок с органами административной юрисдикции.
По мнению А.П. Стуканова, полномочия по поручению проведения проверок вышестоящим органам административной юрисдикции прокурор должен использовать в таких случаях: 1) когда нарушение закона, о котором стало известно прокурору, полномочен устранить названный вышестоящий орган; 2) когда необходимо вторгаться в оперативно-хозяйственную деятельность, проверять исполнением ведомственных нормативных актов, направленных на борьбу с административными правонарушениями; 3) когда необходимы специальные познания для того, чтобы проверить исполнение законов об административной деятельности государственных органов1 (если в нижестоящем органе или ином не вышестоящем органе не имеется специалистов, обладающих этими познаниями - добавлено автором). В целом соглашаясь с А.П. Стукановьим, хотелось бы назвать и такое основание, как необходимость охвата проверками большего количества органов административной юрисдикции.
Помимо рассмотренных полномочий, пункт 1 ст. 22 Федерального закона от 17.01.1992 г. №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»1 предоставляет прокурору при осуществлении в нашем случае надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции, право:
по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно посещать помещения соответствующих органов, включая места содержания лиц, подвергнутых административному задержанию и аресту;
знакомиться с документами и материалами, имеющими отношение к административно-юрисдикционной деятельности органов административной юрисдикции;
требовать от руководителей и иных лиц соответствующих органов предоставления необходимых материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Ознакомление с организацией работы в ряде прокуратур районного звена показало, что прокуроры относительно редко обращаются за помощью специалистов при проведении проверок в органах административной юрисдикции. Имелись единичные случаи обращения к специалистам при проведении проверок законности применения мер обеспечения производства об административном правонарушении, законности применения специальных средств и огнестрельного оружия и т.д.;
вызывать должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушений законов. При этом следует исходить из того, что КоАП РФ под «должностным лицом» понимает более широкий круг субъектов, нежели это имеет место в Федеральном законе от 17.01.1992 г. №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»2, поэтому в данном случае целесообразно опираться на примечание к ст. 2.4 Кодекса.
В заключение хотелось бы коснуться сроков исполнения требований или поручений прокуроров. Думается, что серьезным недостатком в Федеральном законе от 17.01.1992 г. №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»1 является то, что в нем не указываются конкретные сроки исполнения требований прокурора, что вряд ли способствует проявлению высокой исполнительской культуры со стороны органов административной юрисдикции. В пункте 4 Федерального закона от 17.01.1992 г. №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»2 зафиксировано, что «должностные лица, указанные в пункте 1 ст. 22 настоящего федерального закона, обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно». В связи с этим невольно возникают вопросы: как понимать термин «незамедлительно», приступать к выполнению требования прокурора тотчас по получении соответствующего документа (требования), сегодня или завтра, как быть, если орган занят выполнением другой срочной работы, в какие сроки надлежит выполнить прокурорское требование?
Федеральный закон от 17.01.1992 г. №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»3 должен содержать конкретные реальные сроки исполнения требований прокурора как это, к примеру, сделано в УПК РФ. Можно представить, как бы волокитно шел процесс расследования по уголовным делам, если бы не были установлены процессуальные сроки. В связи с этим в вышеуказанном законе, по мнению автора, следовало бы закрепить, например, что срок проведения проверки составляет пятнадцать дней со дня поступления соответствующего требования прокурора, который может быть продлен прокурором на десять дней по мотивированной просьбе органа, проводящего проверку. Срок представления документов непосредственно в прокуратуру мог бы быть закреплен в пять дней, выделение специалистов — семь дней, проведения ревизии - один месяц с возможностью продления срока на оговоренный срок по мотивированной просьбе ревизоров.
В настоящее время прокуроры, направляя требования, сами определяют сроки исполнения, что исполнителями воспринимается не иначе как личная просьба прокурора, поскольку сроки исполнения не закреплены в Законе. Этот пробел в Федеральном законе от 17.01.1992 г. №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»1 должен быть устранен, что будет способствовать более четкому исполнению его требований.
2.3. Правовые акты прокурора в сфере надзора за осуществлением законов органами, осуществляющими рассмотрение дел об административных правонарушениях
Протест, представление, постановление, предостережение прокурора являются правовыми актами, так как выносятся на основании закона, имеют обозначенные в законе официальные формы изложения и влекут за собой определенные правовые последствия для субъектов правоотношений (обязанность рассмотрения, ответственность за невыполнение законных требований прокурора и т.д.). Исследуем их.
1. Протест. Пункт 3 части 1 ст. 25.11 КоАП РФ наделяет прокурора в пределах его полномочий правом приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле. Статья 29.9 настоящего Кодекса устанавливает два вида таких постановлений:
а) постановление о назначении административного наказания;
б) постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении. При этом постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении может выноситься в случае:
наличия хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу, предусмотренных ст. 24.5 КоАП РФ;
объявления виновному устного замечания в соответствии со ст. 2,9 названного Кодекса;
прекращения производства по делу и передачи материалов дела прокурору, в орган предварительного следствия или в орган дознания в случае, если в действиях (бездействии) содержатся признаки преступления.