Анализ государственного и муниципального управления зарубежных стран на примере США и ФРГ

ВВЕДЕНИЕ
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СУЩНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1 Сущность и особенности государственного и муниципального управления
1.2 Основные элементы и задачи государственного и муниципального управления
2 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИАПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
2.1 Исторические аспекты и современные проблемы государственного и муниципального управления: опыт зарубежных стран
2.2 Основные концепции государственного и муниципального управления за рубежом на примере США и ФРГ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Анализ государственного и муниципального управления зарубежных стран на примере США и ФРГ

организационные принципы построения аппарата государственного, регионального и муниципального управления (отраслевой, функциональный, территориальный). Они являются базой для определения и распределения компетенции между органами управления, создавая, таким образом, единый механизм государственного, регионального и муниципального управления, который должен функционировать эффективно, не допуская параллелизма и дублирования;
организационные принципы функционирования (деятельности) аппарата государственного, регионального и муниципального управления (нормативность деятельности, единоначалие, коллегиальность, деление управленческой работы, ответственность за принятые решения, оперативная самостоятельность). Данная группа принципов направлена на определение содержания деятельности конкретныхорганов государственного, регионального и муниципального управления, обеспечение действенности управленческих процедур, эффективность управленческих решений.
Регистрация - запись, внесение в список каких-либо данных с целью учета или придания юридической силы.
В рамках данной темы необходимо далее рассмотреть основные элементы и задачи государственного, регионального и муниципального управления.
1.2 Основные элементы и задачи государственного и муниципального управления
Несмотря на то, что в различных странах государственное и муниципальное управление имеет существенные особенности, можно констатировать мировую тенденцию в универсализации общих целей, принципов и задач в сфере государственного, регионального и муниципального управления.
Цели государственного и муниципального управления формируются исходя из целей государства, региона и муниципалитета преследующих реализацию его общественных функций.
Основной стратегической целью, стержнем государственной политики и политики муниципалитета выступает обозначенная в начале главы конституционная цель создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Поскольку управленческие цели намечаются и формулируются людьми, они носят субъективный характер. Но, будучи выражением реальных потребностей общества на определенном этапе его развития, они объективны по своей сути7.
К основным задачам государственного и муниципального управления необходимо отнести следующие8:
защита прав, свобод и законных интересов граждан;
охрана конституционного строя России; создание и обеспечение условий для развития гражданского общества, политического и социального партнерства;
формирование общественно-политических и правовых условий для практического достижения целей и осуществления задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления;
обеспечение эффективного функционирования механизма государства и государственного аппарата;
комплектования персонала органов государственной власти высококвалифицированными специалистами, способными профессионально выполнять свои должностные обязанности;
совершенствование условий профессиональной деятельности государственных служащих;
обеспечения действия принципа прозрачности в деятельности государственных служащих и государственного аппарата, соблюдение законности, искоренение бюрократизма, протекционизма, коррупции и других негативных явлений в государственной службе;
обеспечения надлежащего функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;
создание социальных, информационных, материально-финансовых и других условий, необходимых для деятельности персонала органов государственной власти и местного самоуправления, в частности, создание и поддержание благоприятных межличностных отношений, которые бы обеспечивали развитие положительных личных качеств сотрудников, их способностей и эффективность управленческого труда;
усовершенствование порядка отбора кадров, продвижения по службе, проведение аттестаций, присвоении рангов, стимулирование к добросовестной работы и ответственности и т.п.
Реализация целей и задач государственного и муниципального управления основывается на базисных положениях, которые заключаются в принципах государственного, регионального и муниципального управления. Принципы (от лат. «principium») - это исходные, фундаментальные положения, ориентиры, проверенные теорией и практикой. Они содержат в себе закономерности, отношения, взаимосвязи, которые путем проб и ошибок человечество накопило в течение многих веков.
«Управление, - писал президент Международной академии управления Гарольд Кунц, - искусство, «подобное медицине или инженерному делу, которое должно полагаться на лежащую в его основе науку - концепции, теории, принципы и методы».
Что касается системы государственного и муниципального управления, то можно сказать, что она, как и всякое социально организованное образование, состоит из функционально объединенных связями подсистем (элементов), которые обладают специфическими свойствами, благодаря чему и находят свое место в структуре организации.
К основным элементам государственного и муниципального управления можно отнести информацию, знания, организационные и нормативные ресурсы, идеи (модели), экспертные оценки, решения (управляющие воздействия), действия государственных служащих и других участников управленческих процессов, субъективные результаты управления, которые характеризуют не только объективное осуществление потребностей и интересов, но и отражение всего этого в мыслях и чувствах людей.
При построении системы государственного и муниципального управления обеспечении эффективных связей ее элементов можно сформулировать следующие правила:
При формировании «дерева» целей: четкое выделение главной цели, ради осуществления которой что-то создается в государственном управлении; правильное определение обеспечивающих целей (целей-средств), достижение которых способствует главной цели; прогностический учет производных или побочных целей, которые могут возникнуть при реализации главной и обеспечивающей цели и увести подсистему или ее отдельные элементы в сторону.
При построении функциональной структуры: предоставление подсистеме государственных, региональных органов (либо одному органу) управленческих функций, совместимых по направленности, предмету, содержанию и формам осуществления; сосредоточение в подсистеме достаточно насыщенного, концентрированного объема управленческих функций, позволяющего самостоятельно реализовать комплексные управленческие задачи; обеспечение достаточного разнообразия управленческих функций, с тем чтобы они в общей совокупности и комбинации соответствовали месту, роли и целям подсистемы управления; «наполнение» управленческих функций адекватными их содержанию и объему организационными, юридическими, информационными и иными ресурсами.
При создании организационной структуры: распределение общего объема организационного потенциала по вертикали и по горизонтали таким образом, чтобы общее, коллективное осуществление управленческих функций и полномочий подсистемы управления органично сочеталось с индивидуальным ведением контактной управленческой работы; установление отчетливо видимых субординационных взаимосвязей, вычленяющих руководящие центры, оперативно исполнительные процессы, обслуживающие действия, линии подчинения и контроля; обязательное формирование координационных, горизонтальных взаимосвязей, между одно - и разновидовыми элементами, с тем чтобы они имели значительный объем свободного, самостоятельного согласования своих действий; непременное выделение реординационных (инициирующих снизу) взаимосвязей, обеспечивающих самостоятельность и самоуправляемость нижестоящих элементов, а также их способность влиять на вышестоящие; согласованное «расположение» человеческого субстрата организационной структуры и технических средств управления, ведущее к повышению продуктивности управленческих усилий.
При организации управленческой деятельности: обеспечение совпадения социальной роли элементов государственного управления и возможностей людей, призванных его реализовывать; использование многообразных форм и методов осуществления одного и того же элемента государственного управления.
Системное освоение даже названных правил может способствовать развитию многообразия государственного управления и приданию ему необходимых устойчивости и динамики.
В рамках изучения данной темы далее определим особенности государственного управления и основных концепций за рубежом на примере США и ФРГ.
2 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИАПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
2.1 Исторические аспекты и современные проблемы государственного и муниципального управления: опыт зарубежных стран
На рубеже веков проблема реформирования государственного управления стала приоритетной для многих стран мира, а не только для России. В США, Великобритании, Франции, Швеции и других развитых странах обращается внимание на низкую эффективность государственного аппарата, его несоответствие требованиям современности. Велись с большей или меньшей настойчивостью и последовательностью административные реформы. Реформирование государственной службы было призвано найти ответы на вызовы постиндустриального, высокотехнологичного информационного общества, становящегося реальностью в ведущих странах Запада и перспективой развития России.
Трансформация лежащего в основе развитых стран Запада общества, основанного на индустриальных технологиях, стандартизации товаров и услуг, относительной закрытости внутренних рынков, устойчивом финансовом положении, устойчивости политико-административной системы и поддержке гражданами социальной направленности деятельности государства, в постиндустриальное информационное общество, которое отличается внедрением высоких технологий, диверсификацией производства товаров и услуг и индивидуализацией их потребления, большей открытостью внутренних рынков, глобализацией конкуренции и бюджетным дефицитом, выявила неспособность традиционной административной системы выполнять свои функции.
Реформирование государственного и муниципального управления в ведущих странах Запада происходило на фоне нового понимания роли и функций государства. Все функции, связанные с определением политики и формированием стратегической линии в любой из сфер общественной жизни возлагаются на центральный аппарат. Большая часть остальных функций, связанных с обслуживанием населения и ранее выполнявшихся государством, возлагаются на коммерческие структуры.
Показателем направленности и достижений реформ в странах Запада может служить:
степень приватизации общественных услуг и функций, а также уровень внедрения рыночных элементов в механизм государственного управления;
уровень децентрализации и де концентрации властных полномочий и функций;
способ реорганизации структуры государственной службы;
изменение положения государственных служащих.
Поскольку Россия, уже хотя бы отчасти, «вписалась» в мировые экономические и политические процессы, реформируя систему государственного и муниципального управления, она не может не учитывать общемировых тенденций, характерных для развитых стран Европы и Америки. Таким образом, как минимум, должно прийти понимание, что значительная часть проблем, трудностей, недостатков, имеющих место в нашей административной системе, не являются исключительно российскими, равно как и то, что их невозможно объяснить особенностями переходного периода. Западные специалисты называют три крупные первоочередные проблемы, которые предстоит решить в ходе реформирования государственного и муниципального управления.
По состоянию на конец 2010 – начало 2011 гг. это:
отсутствие системы надежных контактов с гражданами и их организациями; недоверие граждан к государственной службе и институту государства;
организационная, коллективная безответственность;
бюрократический централизм, ритуальное следование букве инструкций.
Центральный вопрос реформирования системы государственного и муниципального управления– это наличие соответствующих условий, готовности реально поддержать реформу и участвовать в ее реализации различных сил общества.
2.2 Основные концепции государственного и муниципального управления за рубежом на примере США и ФРГ
Современное государственное и муниципальное управление за рубежом пред­ставляет систему организационно оформленных (институционализированных и неинституционализированных) ценностей, традиций, процедур, правил и центральных органов исполнительной власти, определения и перераспределения между ними основных элементов управленческой связи (целей, функ­ций, задач, обязанностей, права принятия решений, полномочий и ответственности), взаимодействия между собой и институтами гражданского общества по поводу разработки, принятия и осу­ществления важнейших политических и административных реше­ний, а также внешнего контроля за их исполнением и разрешения споров.
Одним из основных вопросов является определение его составных частей, то есть границ и элементов. Исходя из сказанного выше, можно выделить следующие составляющие государственно-административного управле­ния:
институты различной природы, регулирующие организацию и функционирование отношений власти и управления;
ценности, традиции, обычаи, нравы, образцы поведения, устанавливаемые и поддерживаемые стихийно на основе связей само­организации в сфере действия отношений власти и управления;
процедуры формирования органов власти и управления;
процедуры взаимодействия органов власти и управления;
процедуры взаимодействия с обще­ственными институтами и неорганизо­ванными гражданами органов власти и управления в процессе подготовки, при­нятия и организации исполнения реше­ний, а также осуществления контроля их исполнения.
В современных демократических государствах, из этого набора вариантов используются три последние, а имен­но: выборы, кооптация и государственно-административные назначения.
Сегодня в теории административно-государственного управления выделяются несколько исторически сложившихся концепций и направлений. Ведущими среди них являются американская, английская, французская и немецкая.
1. Американская концепция административно - государственного управления:
Отметим, что США обладают самой старой конституцией, которая с момента своего возникновения стала предметом подражания для политиков многих государств и объектом исследования ученых. Конституция США относится к разряду жестких. Предусмотрен сложный порядок ее пересмотра, что стало одной из причин устойчивости данного документа. Развитие конституции шло не по пути пересмотра ее основного текста, тем более составления его новых вариантов, а за счет внесения поправок, составивших ее отдельную часть. Всего за 200 лет было внесено 27 поправок, причем первые 10 («Билль о правах») - уже в 1791 г. В конституции США закреплена модель так называемой президентской республики. Смысл американской модели, отличный от британского парламентаризма, состоит в жестком разделении исполнительной и законодательной властей, которые формируются независимо друг от друга. Самостоятельно действует и судебная власть.
США стали первым примером современного федеративного государства. Именно здесь была выработана данная форма политической организации, сочетавшая, по мнению ее создателей, выгоды как для крупной, так и для небольшой страны. Первоначально именно власти штатов оказывали решающее влияние на жизнь американца, который ощущал себя в первую очередь гражданином своего штата и только во вторую - США. Затем положение несколько изменилось, но и сейчас штаты обладают обширными полномочиями.
Особенностями государственно-политического строя США также являются наличие жесткой системы «сдержек и противовесов». Суть ее состоит, во-первых, в жестком «вертикальном» разделении законодательной, исполнительной и судебной властей, полномочия которых авторы конституции стремились описать как можно подробнее. Кроме того, законодательная власть, которую считали всеобъемлющей и поэтому потенциально наиболее опасной, была разделена на две палаты. В отличие от английской парламентской системы, исполнительная власть не получила здесь права объявлять досрочные выборы Конгресса, а последний - возможности простым голосованием выразить недоверие президенту и отправить его в отставку. Во-вторых, власти сознательно не были разведены абсолютно: возникла сфера их совместной компетенции. Суды, зачастую через прецеденты, создают правовые нормы и контролируют законодательство с точки зрения его конституционности. Президент обладает правом отлагательного вето. Одновременно и исполнительная власть не является монополией президента, она контролируется Конгрессом не только через бюджет, но и многие акты исполнительной власти требуют санкции законодателей. Их конституционность могут оценивать также суды. Данный «конфликт» властей был создан сознательно. Стремление к «ограниченному правлению» отразилось в установлении различных сроков полномочий субъектов государственной власти. Важную роль в системе «сдержек и противовесов» играет «горизонтальное» разделение полномочий между властями федерации и штатов.
 Что касается модели системы государственной службы, то в США она берет начало с Закона «О гражданской службе», принятого в 1883 году. Этим актом упразднялась практиковавшаяся ранее система «добычи», в соответствие с которой президент, победивший на выборах, мог полностью сменить всех должностных лиц. Закон ввел в действие новую систему (систему заслуг) и конкурсные экзамены для набора на службу и назначения на подавляющее число должностей. Запрещалась дискриминация по признаку партийной принадлежности, а гражданская служба объявлялась политически нейтральной. Закон учредил особый орган - Комиссию гражданской службы, ставшую впоследствии независимым ведомством в системе исполнительной власти.
В целом же, предыстория развития современной системы государственной службы в США начинается после войны за независимость, когда стране нужен был полновластный глава государства, способный при помощи подчиненного ему исполнительного аппарата создать эффективное управление. «...Энергия (главы) исполнительной власти, - писал один из идеологов победившей буржуазии А. Гамильтон, - является основной характерной чертой, определяющей хороший государственный аппарат». Эти требования и были закреплены в конституции 1787 года, которая определила положение президента как главы исполнительной власти, предоставив ему также довольно широкие права.
Американская концепция административно - государственного управления, которую отличает эмпирическая направленность, в последнее время занимается развитием концепции организационного развития. Специалисты по организационному развитию представляют идеальной структуру административно-государственного управления построенную по модели живого организма, который, прежде всего, способен приспосабливаться к новым целям.
2. Английская концепция административно - государственного управления:
В Великобритании, где с 1930-х в рамках бихевиоралъной методологии обозначились две тенденции. Сторонники социологического направления усматривали в политическом поведении результат влияния культурных традиций, которым человек подчиняется (Э. Берг, И. Берлин, У. Риз).
На современном этапе внимание уделяется разработке системы «мягкого мышления» (П. Чекланд), для которой характерно перенесение признака системности с реальности на процесс познания, рассмотрение объекта с разных точек зрения.
3. Французская концепция административно - государственного управления:
Французская концепция административно - государственного управления, которую всегда отличал институциональный подход, одной из центральных проблем обозначила поиск оптимальной системы взаимосвязи между государственным аппаратом и гражданами.
4. Немецкая концепция административно - государственного управления: