Бюрократия и бюрократизм

Содержание

Введение
1. Сущность бюрократизма
2. Соотношение понятий «бюрократия» и «бюрократизм»
3. Пути преодоления бюрократизма
4. Концепции бюрократии
4.1. Концепция Вебера
4.2. Концепция К. Маркса
4.3. Имперская («азиатская») модель
4.4. «Реалистическая» форма бюрократии
Заключение
Список литературы

Бюрократия и бюрократизм

Бюрократизм приобретает тем большие масштабы и влияние, чем авторитарнее политический режим. Демократизация системы управления лишит бюрократизм благоприятной среды2. Успешной борьбе с бюрократизмом могут и должны способствовать система социального оппонирования чиновничеству и социальный контроль за деятельностью аппарата в целом.
Повышение эффективности работы аппарата может быть достигнуто за счет повседневного внедрения научной организации, механизации и автоматизации управленческого труда3. Каждый государственный служащий в той или иной мере бюрократ, но отсюда вовсе не следует, что для уничтожения бюрократизма необходимо уничтожить государственную службу, профессиональный аппарат власти или управления. Такая идея ошибочна и малопродуктивна.
4. Концепции бюрократии
4.1. Концепция Вебера
Все многообразие трактовок бюрократии можно свести к четырем основным типам - веберовской, марксовой, имперской («азиатской») и «реалистической». Два последних названия в определенной мере условны. Первая трактовка наиболее разработана в научном отношении и составляет фундамент современного понимания проблемы, а также практики государственного управления.
В начале 20 века Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, которая пришла на смену организации патриархальной (по Веберу - патримониальной). Возникновение бюрократической организации многие считают таким же важным этапом в развитии человеческой цивилизации, как переход от феодальных отношений к капиталистическим.
Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую было практически невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, во всем господствовали произвол лиц, решающих вопрос, и непременные спутники этого - взятки, вымогательство, протекция. Исход дела решали не объективные обстоятельства, не правота человека, а его статус, богатство и связи. При патриархальной системе управления человек полностью беззащитен перед произволом, однако, найдя контакт с «нужным лицом», проситель мог без формальных проволочек (даже вопреки закону) решить свое дело.
И вот в качестве альтернативы стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой в идеале присущи их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законодательством и установленной процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Согласно Веберу, бюрократическая организация - наиболее рациональное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.
В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце прошлого века будущий Президент США Вудро Вильсон. Его главный труд по этой проблеме «Изучение администрации» был опубликован в 1887г. По мнению Вильсона, наличие единого управляющего центра в любой системе правления является необходимым условием ее эффективности и ответственности, а отделение управления от политики, профессионализм служащих и организационная иерархия - необходимым условием достижения благоденствия.
Вебер и Вильсон, идя с разных сторон, сформулировали, в сущности, аналогичные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация, обладая четкостью, быстротой, компетентностью, стабильностью и объективным характером деятельности превосходит все прочие виды организации.
4.2. Концепция К. Маркса
Бюрократия в описании К. Маркса выглядит абсолютным злом. Здесь и подмена общественного интереса частным, предвзятость, произвол, возрастающий по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии, карьеризм и притязания на монопольную компетентность, формализм и т.д.
Бюрократия, по мнению К. Маркса, есть организм-паразит, принципиально неспособный быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщих интересов4. Что и говорить, негативные черты бюрократии он обозначил точно. Его суждения применимы и к большинству современных бюрократий.
Однако взгляд Маркса на проблему имеет принципиальный дефект. Это его идеологизированная односторонность, ограниченность. Как последовательный антигосударственник, Маркс, естественно, не видит ничего хорошего и в современной ему форме государственного управления. В этом он близок к Бакунину и Кропоткину. Но если принять эту критику за полный анализ, то остается непонятным, почему бюрократические государственные аппараты в разных странах не «рушатся под тяжестью собственных преступлений», функционируют и к тому же пользуются у граждан довольно высоким авторитетом.
4.3. Имперская («азиатская») модель
Имперская модель бюрократии наиболее полное воплощение получила в азиатских империях, поэтому ее также называют «азиатской» или «восточной». Примером ее классической формы является китайская бюрократия, о которой ходят легенды, представляющие ее образцом государственной службы. Между тем на самом деле «китайская» модель, несмотря на ее некоторые формальные совпадения с моделью Вебера (система экзаменов на возможность получения должности и ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам и целям ей противоположна.
Как известно, в древнем и средневековом Китае не существовало права частной собственности на землю в европейском смысле. Император был единственным собственником всех земель страны. Соответственно чиновники были управляющими императорской собственностью. Отсюда и задачей бюрократии считалось не служение общественным интересам, а смягчение негативных последствий от действия в принципе неискоренимых пороков людей5.
Для предотвращения складывания бюрократической корпорации тщательно соблюдался принцип атомизации бюрократии: действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов.
1. Личная зависимость всех чиновников от императора.
2. Жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций; к числу таких мер относились: запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам, принадлежавшим к единому семейному клану, служить в одной провинции и др.
3. Финансовая зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого), а от его умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу, что неизбежно превращало чиновника в очень уязвимого нарушителя законов со всеми вытекающими отсюда последствиями - возможностью держать чиновника «на крючке», страхом разоблачения, неуверенностью даже в ближайшем своем будущем и т. п. Чиновника, по сути, сами особенности его статуса вынуждали торопливо и жестоко грабить податное население. В средневековой Руси в отчасти похожем положении находились назначавшиеся царем воеводы - «кормленщики», порой приводившие отданные им в «кормление» области в полное разорение.
4. Наконец, особо тщательный контроль с помощью разветвленной сети секретной полиции.
Другие восточные деспотии сильно уступали Китаю по уровню продуманности и организованности системы бюрократических «приводных ремней». Различия касались больше деталей (скажем, отношения к присвоению чиновниками части собираемых ими налогов), чем принципиальной схемы отношений. Например, в Индии к чиновничьему мздоимству относились с философской терпимостью как к неизбежности. Еще 2500 лет назад Каутилья, главный министр императора Чандрагупта Маурия, перечислил в книге «Артхашастра» 40 видов присвоения чиновниками государственного дохода, при этом заключил: «Как невозможно не попробовать вкус меда или отравы, если они находятся у тебя на кончике языка, так же для правительственного чиновника невозможно не откусить хотя бы немного от царских доходов»6.
Что же касается России, то в ней сочетались различные варианты «имперской» модели: до XVIII в. доминировала смесь византийского и татарского вариантов, причем последний, в свою очередь, использовал в огрубленном виде элементы китайского образца, в частности, в сборе налогов. Таким причудливым образом, преломленный через золотоордынскую призму, пришел в Россию китайский образец управления. С другой стороны, с петровскими реформами в эту модель добавились элементы, заимствованные от европейского абсолютизма. С XIX века, со времени реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом «имперская» модель государевой службы все же преобладала вплоть до 1917г., а в советский период она получила новый мощный импульс.
4.4. «Реалистическая» форма бюрократии
«Реалистическая» бюрократия фактически является сейчас господствующей в странах западной демократии. По сути, речь идет о постепенном дополнении и модернизации веберовокой модели.
Веберовско-вильсоновская концепция рациональной бюрократии, ее определенная ограниченность были осознаны после второй мировой войны. Во всяком случае ставшие серьезными шагами в этом направлении работы Г. Саймона, П. Блау, М. Крозье появились именно в 50-60-е годы. Однако с позиций сегодняшнего дня видно, что на том этапе произошло лишь переформулирование все той же принципиальной теоретической конструкции. Так, если Вебер исходил из ценностно-нейтрального подхода, то позицию Саймона можно назвать фактически ценностной, но лишь в том смысле, что он дополнил теорию формальной организации элементами теории организации неформальной. Иначе говоря, служащий по-прежнему рассматривался лишь как «винтик» административной системы, хотя и обладающий особыми индивидуальными свойствами. Однако свойства эти интересуют того же, например, Саймона лишь с точки зрения возможности повышения эффективности работы организации. Сама же приоритетность эффективности и рациональности как высших организационных ценностей, как и прежде, сомнению не подвергалась.
Другой, во многом действительно альтернативный подход начал формироваться лишь в 70-е годы усилиями Д. Валдо, В. Острома и других авторов, в основном американских. Они подвергли фундаментальной критике претензии доктрины, изображавшей бюрократию высшей формой решения проблем современной цивилизации.
Появились концепции «отзывчивой» администрации, полицентризма, «плоских» структур и т. д. Разумеется, и прежние веберовские концепции не могли быть отброшены. Произошел скорее некий синтез старого и нового подходов, в практическом плане во многом воплотившийся в США в административной реформе 1978г.
Подход Вебера стал фундаментальной основой теории управления в индустриальном обществе, но вместе с тем он нуждается в дополнении. Во-первых, веберовская модель дополняется теорией неформальной организации, в рамках которой субъективный фактор выступает как неотъемлемый и существенный компонент любой реальной организации. Такая модель позволяет использовать как объективные, так и субъективные элементы для достижения более высокого уровня организационной эффективности. Наиболее яркий представитель этого подхода - Г. Саймон.
Во-вторых, было подвергнуто сомнению само стремление представить модель бюрократической организации как наилучший для всех случаев механизм решения проблем современного общества. В этом плане обрели новую популярность и смысл идеи федерализма, непосредственного участия граждан в управлении, открытости административной организации, приближения ее к людям и т. п.
В нашей стране происходили, в общем, сходные процессы, только с некоторым опозданием. Вообще с какого-то момента психология в управлении перестала довольствоваться вспомогательной ролью «советника» по эффективному использованию «человеческого материала» и сделала заявку на переосмысление проблем взаимоотношений человека и организации с позиций общей теории личности7. Пожалуй, наиболее ярко и талантливо поставил эти проблемы Э. Фромм. Он писал: «Люди, наконец, стали сознавать, что они - лишь винтики бюрократической машины, и не хотят больше мириться с этим отчуждением от участия в решения их собственных проблем, с бюрократическим взглядом на «управляемых» как на вещи, предметы обладания и распоряжения в руках «компетентных органов» и должностных лиц»8.
Заключение
Последние годы принесли надежду на переход России на демократический путь развития, в частности на реанимацию пусть слабых, преследовавшихся, почти раздавленных, но все же выживших ростков демократии и самоуправления. Одним из ключевых этапов на этом пути должна будет стать реформа нашей бюрократии, придание ей более цивилизованного характера, ограничение ее полномочий и установление над ней эффективного общественного контроля.
Конечно, в нынешнем аппарате управления немало честных работников, делающих полезное дело, но все же этот аппарат бюрократизирован, так как усвоил особый стиль управления. Черты бюрократизма как явления, характеризующего определенный способ организации власти следующие.
1. Это явление социальное, присущее только обществу.
2. Явление, неразрывно связанное с таким социальным явлением, как власть.
3. Бюрократизм, в принципе, может касаться любой власти (как государственной, так и негосударственной), организованной по принципу разделения субъекта и объекта власти.