Проблемы современного Российского Федерализма. Пути их решения

Глава 1. «Система конституционно-правового регулирования российского федерализма»
1.1. Системные представления о конституционно-правовом регулировании федеративных отношений
1.2. Конституционно-правовая база федерации в России
Глава 2. Системные характеристики федерации в России
2.1. Разграничение компетенции в федеративной системе
2.2. Субъектный состав как структурный компонент российского федерализма
Заключение
Список использованных источников и литературы

Проблемы современного Российского Федерализма. Пути их решения

Конституция играет основополагающую роль в деле закрепления устоев федерации; ее принципы и нормы – правовой базис для выстраивания всей системы федеративных отношений. Вместе с тем действующая Конституция противоречива и не отражает все реалии переходного периода; фактическое устройство страны выходит за конституционные рамки; результатом реализации конституционных норм не стало создание динамично развивающегося в современных условиях федеративного государства, что явилось следствием не только правоприменительной практики, но и несовершенства самих конституционных установлений. Конституция Российской Федерации несет в себе немалый груз изначально заложенных в ней и вновь открывшихся противоречий, стратегия преодоления которых на сегодняшний момент не может ограничиваться рутинным упорядочением федерального и регионального законодательства.
Эффективность конституционного регулирования федеративных отношений оценивается по следующим направлениям: суверенитет в Российской Федерации, в том числе проблема статуса субъектов федерации; равноправие субъектов Российской Федерации и асимметрия в структуре федерации; место и роль договоров в правовой системе Российской Федерации; разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; субъектный состав Российской Федерации и объединение субъектов федерации; единство системы государственной власти; ответственность в системе федеративных отношений; статус и порядок формирования Совета Федерации1.
Для решения проблемы конституционной реформы необходима модернизация федеративной составляющей Конституции РФ. Одним из факторов, свидетельствующих в пользу реформирования существующей конституционно-правовой модели федерализма, является во многом «фасадная» природа действующей Конституции. Основной закон должен носить реальный характер и в целом соответствовать фактически имеющимся в наличии общественным отношениям. Недостаточно принять конституцию и провозгласить федеративный характер государственности. Необходимо обеспечить такое развитие конституционных норм в текущем законодательстве, такую правоприменительную практику, которые гарантировали бы действительно федеративный характер осуществления государственной власти.
Мониторинг законодательного обеспечения федеративных отношений показывает, что сегодняшняя ситуация в указанной сфере отличается от той, которая наблюдалась еще несколько лет назад. Приняты и вступили в силу базовые федеральные законы. Однако практика правоприменения показала, что законодательные акты в рамках федеративной реформы, как правило, не взаимосвязаны и не соответствуют логике государственного строительства. Регионы лишаются значительной части полномочий и выделяемых под них финансовых ресурсов, одновременно вводятся жесткие санкции к руководству субъектов федерации за несоблюдение финансовой дисциплины, учреждается институт фактически назначаемых губернаторов, затем регионы вновь наделяются дополнительными полномочиями, причем в немалом объеме и зачастую без адекватного финансового сопровождения.
Основные законодательные акты, регулирующие сферу федеративных отношений: Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениям и дополнениями), Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ, Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ и многие другие1.
Основные проблемы законодательной базы федеративных отношений: неработоспособность многих актов, их низкое качество; декларативность; политическая ангажированность, оторванность от реальной жизни и необеспеченность ресурсным наполнением; дефектность с позиции соответствия Конституции Российской Федерации; рассогласованность принимаемых актов с действующим законодательством; необходимость их коррекции в процессе правоприменительной деятельности; нестабильность законодательства, частое и спорадическое изменение законов; широкое распространение фрагментарного, «лоскутного» нормотворчества, при котором в закон вносятся поправки, по своему объему сопоставимые с самим законом и меняющие его смысл и предмет правового регулирования; перегруженность законов отсылочными нормами, нивелирующими ключевую характеристику законов как актов прямого действия.
Отличительной особенностью современного этапа законодательного обеспечения федеративной реформы является централизация компетенции на федеральном уровне, в результате чего гарантированная Конституцией Российской Федерации правовая автономия субъектов федерации оказывается фиктивной. Подавляющая часть правового поля по-прежнему остается в юрисдикции федерального центра.
Конституционный Суд Российской Федерации играет в этом процессе одну из ведущих ролей, о чем свидетельствует значительное количество его решений в сфере федеративных отношений, ставших своего рода «живой конституцией». Анализ правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации позволяет выявить основные закономерности по следующим направлениям: установление правового статуса субъектов Российской Федерации, в том числе решение вопроса о суверенитете; разграничение предметов ведения и полномочий между разными уровнями публичной власти; общие вопросы организации власти в субъектах Российской Федерации.
Одним из способов регулирования федеративных отношений выступает договорное право. Массив договорного права разросся и практически не поддавался учету и систематизации. Общее число договоров на момент «расцвета» договорного права (вторая половина 90-х гг. прошлого века) составляло более пятидесяти, а соглашений – превысило трехсотенный рубеж. Разграничение предметов ведения и полномочий, их делегирование происходило посредством заключения договоров и соглашений, в которых зачастую игнорировались нормы Конституции России и федерального законодательства. Договоры и соглашения страдали нечеткостью, декларативностью положений, в них не были закреплены механизмы реализации их норм. Подобная практика дискредитировала договорный способ разграничения компетенции.
Существуют особенности нормативного регулирования процесса договорного разграничения компетенции на разных уровнях законодательной и исполнительной иерархии: конституционные аспекты договорного процесса; договорный процесс на уровне Президента Российской Федерации; договорный процесс на уровне федеральных органов исполнительной власти; законодательный инструментарий регулирования договорного права.
Подведем итоги. Договорная модель разграничения предметов ведения и полномочий является, пожалуй, одной из наиболее характерных особенностей так называемого нового федерализма. В то же время за период многолетней договорной практики так и не удалось отработать в полной мере эффективный порядок заключения договоров и соглашений, определить их место в правовой системе страны, урегулировать проблемы ответственности за их ненадлежащее исполнение. Федеральный центр в результате отказался от данного эффективного способа согласования интересов федерации и регионов и полностью перешел на законодательное разграничение компетенции.
Глава 2. Системные характеристики федерации в России
2.1. Разграничение компетенции в федеративной системе
В СССР проблемы разграничения компетенции по уровням публичной власти фактически не осуществляло. Централизованная вертикаль власти жестко пронизывала все сферы народного хозяйства и общественной жизни. Последовавшие с распадом СССР децентрализация власти, попытка построения в России реального федерализма и воссоздания местного самоуправления, ориентация на рыночные формы хозяйствования коренным образом изменили ситуацию в стране и, к сожалению, показали в тот период неспособность органов власти и управления работать в совершенно новых условиях.
На основе этого можно сделать вывод о том, что применяемая ныне схема разграничения компетенции обременена явными диспропорциями. В соответствии с обновленной редакцией Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» часть полномочий и ответственность за их надлежащее осуществление действительно передаются «вниз», однако при этом финансы по-прежнему концентрируются на федеральном уровне. Указанным законом не была решена задача обеспечения регионов достаточными ресурсами для выполнения возложенных на них полномочий; не изменили положение дел поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы1.
Главной новеллой новой редакции Федерального закона № 184-ФЗ стало включение в него перечня так называемых собственных полномочий субъектов Российской Федерации, осуществление которых финансируется из бюджетов субъектов и подлежит их нормативному правовому регулированию. Данный перечень был предназначен для четкого определения зон финансовой ответственности федерального центра и регионов; он был призван дисциплинировать федерального законодателя, поставить барьер на пути принятия им законов, в которых субъекты Российской Федерации необоснованно наделяются новыми полномочиями без соответствующего финансового сопровождения. Однако данная схема не была полностью реализована1.
Используемая в Российской Федерации схема разграничения предметов ведения и полномочий характерна для унитарных централизованных государств, она не способствует сбалансированности социально-экономического становления России, ведет к явным перекосам в развитии регионов, их отставанию от общих темпов роста.
Реформирование законодательного обеспечения компетенционной сферы следует вести по следующим направлениям: принятие Федерального закона «О минимальных социальных стандартах в Российской Федерации» с обязательным закреплением в нем основных нормативов предоставления социальных услуг гражданам страны; обеспечение субъектов Российской Федерации ресурсами, достаточными для осуществления возложенных на них обязательств, посредством предоставления им доходных полномочий и стимулирования эффективного распоряжения ресурсами собственных бюджетов; формирование и оптимизация механизмов ответственности руко­водства субъектов Российской Федерации за социально-экономическое развитие регионов; пересмотр действующего порядка законодательного регулирования компетенционной сферы.
Конституционные принципы российского федерализма, закрепленные в Конституции (в частности, в ст. 5, ч.3 ст. 11, главе 3 Конституции РФ) получили развитие и были наполнены содержанием в целом ряде решений Конституционного Суда РФ2.
Конституционный Суд РФ сформировал правовые позиции по следующим основным вопросам в сфере федеративных отношений: государственный суверенитет Российской Федерации и проблема суверенитета субъектов Российской Федерации (Конституционный Суд РФ установил недопустимость наличия государственного суверенитета у субъектов Российской Федерации, а сама Федерация имеет конституционный, а не договорный характер); принцип равноправия субъектов Российской Федерации (равноправие субъектов Российской Федерации подразумевает установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации, при этом правовое равенство субъектов РФ не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития); принципы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, включая организацию судебной системы (принципы организации государственной власти на федеральном уровне распространяются и на организацию власти в субъектах Федерации, что должен обеспечивать федеральный законодатель, при этом закон субъекта не может регулировать вопросы судоустройства); разграничение государственной собственности между Федерацией и субъектами.
Основополагающим принципом, имеющим значение для судебного разрешения конституционно-правовых компетенционных споров в сфере федеративных отношений, является принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Остальные принципы (равноправие субъектов Федерации, единство системы государственной власти и другие) призваны конкретизировать условия, порядок, формы и процедуры разграничения компетенции между уровнями власти. Наибольшую сложность вызывает сфера совместной компетенции Федерации и субъектов РФ, в которой и возникает наибольшее число споров.
Применительно к данной сфере, исходя из правовых позиций Конституционного Суда РФ, необходимо обозначить следующие основные принципы (подходы) разграничения компетенции между Федерацией и субъектами для целей судебного разрешения компетенционных споров:
1) принцип верховенства федерального закона в рамках компетенции Федерации и совместной компетенции Федерации и субъектов РФ: субъект РФ не может изменять установленные Конституцией РФ приоритеты действия законов и иных федеральных нормативных правовых актов, ограничивать их применение, приостанавливать их действие, вводить какие-либо связанные с действием этих актов процедуры и механизмы разрешения коллизий, правовых споров, не предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами; в отсутствие федерального закона по предмету совместного ведения субъект РФ может осуществить опережающее правовое регулирование с приведением впоследствии (в случае принятия соответствующего федерального закона) своих актов в соответствие с федеральным законом; субъект РФ не вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам, отнесенным статьей 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации. Это относится и к случаям, когда законодатель субъекта РФ откладывает введение в действие акта, принятого им по вопросу, относящемуся к исключительной компетенции Российской Федерации, до издания соответствующего федерального закона; субъект не вправе расширять предоставленные им федеральным законом полномочия, а также в отсутствие прямого указания на то федерального закона самостоятельно на основе собственного решения делегировать реализацию этих полномочий или их части другим органам власти;
2) принцип независимости субъекта Российской Федерации при осуществлении им правового регулирования в пределах исключительного ведения субъектов РФ, в частности: решение вопроса об изменении своего наименования относится к исключительному ведению субъектов РФ; законодатель субъекта РФ вправе установить собственное правовое регулирование, определяющее порядок избрания депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъект, субъект вправе самостоятельно установить компетенцию своих органов государственной власти на основе правила, вытекающего из статьи 77 Конституции РФ, не затрагивающую конституционные основы и прерогативу федерального законодателя (включая наделение полномочиями конституционные (уставные) суды вне юрисдикционных полномочий судов, установленных Конституцией РФ и федеральными законами); субъекты РФ имеют право управлять своей собственностью, иметь собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; республики в составе РФ вправе самостоятельно определить свое территориальное устройство; в части установления порядка регистрации устава муниципального образования (в том числе определения того, какой государственный орган ее осуществляет) субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование.
Практика Конституционного Суда РФ по разрешению споров в сфере федеративных отношений свидетельствует о развитии (особенно после 2000 года) положительной тенденции приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Договорная практика разграничения компетенции между Федерацией и субъектами Российской Федерации, равно как и конституционное законодательство субъектов Российской Федерации (особенно республик) представляли собой угрозу территориальной целостности Российской Федерации и во многом грубо противоречили Конституции РФ. В силу преимущественно политических причин, а также в результате принятия ряда федеральных законов в этой сфере (главным из которых был Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», утративший силу в связи с включением основных его положений в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), а также принятия ряда решений Конституционного Суда РФ по вышеуказанным кардинальным вопросам обозначили серьезные положительные сдвиги в рамках этой проблемы1.
Вместе с тем, можно выявить и другую тенденцию, прослеживаемую как в текущем федеральном законодательстве, так и в решениях Конституционного Суда РФ: это постепенное перераспределение («вымывание») полномочий субъектов РФ в сфере совместного ведения, а иногда и исключительного ведения субъектов РФ в пользу Федерации. По мнению Ю.А. Юдина, в ряде своих решений по разграничению компетенции в сфере совместного ведения Конституционный Суд РФ использовал доктрину «оккупированного законодательного поля», изначально сформулированную Верховным судом США. Согласно этой доктрине, основанной на принципе верховенства федерального права, закрепленного статьей VI Конституции США, если Конгресс в принятом им законе прямо выразил свое намерение (или такое намерение подразумевается) исчерпывающим образом урегулировать какой-либо вопрос, то это означает, что он занял все законодательное поле по данному вопросу, не оставив места для законодательного регулирования штату. В частности, в Постановлении от 30 ноября 1995 года Суд установил, что Федеральному Собранию надлежит «урегулировать вопрос о статусе депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, основных гарантиях беспрепятственного и эффективного осуществления депутатских полномочий». Иными словами, Федеральному Собранию предлагается принять по существу исчерпывающий закон по данному вопросу, который не оставит места для соответствующего правового регулирования субъектов Федерации.
В другом своем решении Конституционный Суд РФ установил общий принцип: если субъект Российской Федерации не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий, закрепленных статьями 72 (пункт «н» части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере1.