"Проблемы оптимизации организационной структуры и государственного регулирования ЖКХ Спб."

Содержание
с.
Введение
Глава 1. Основы функционирования жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации
1.1 Система власти и система жилищного хозяйства – исторический обзор
1.2 Реформа ЖКХ РФ – основные положения и ход реализации
1.3 Правовые основы государственного регулирования ЖКХ в Российской Федерации
1.4 Федеральный уровень государственного регулирования ЖКХ – структура, функции, полномочия
Глава 2. Государственное регулирование ЖКХ в г. Санкт-Петербург
2.1 Анализ системы ЖКХ г. Санкт-Петербург
2.2 Обзор регионального законодательства в сфере государственного регулирования ЖКХ в СПб
2.3 Система органов государственной власти, регулирующих сферу ЖКХ Санкт-Петербурга
2.4 Результаты реформирования ЖКХ в СПб
Глава 3. Анализ деятельности УК по эксплуатации и обслуживанию многоквартирных домов в СПб
3.1 Управляющая компания как объект городского хозяйства СПб
3.2 Характеристика управляющих компаний СПб и анализ их деятельности
Заключение
Список использованной литературы
Приложение 1 Предприятия инженерно-энергетического комплекса Санкт-Петербурга
Приложение 2 Перечень нормативно-правовых актов в сфере государственного регулирования ЖКХ в Санкт-Петербурге

"Проблемы оптимизации организационной структуры и государственного регулирования ЖКХ Спб."

Однако к началу 1970-ых реформы сворачиваются. В середине 1970 года принимается Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР 1970 «О серьезных нарушениях государственной дисциплины в городском строительстве и жилищном хозяйстве». Некоторые его положения актуальны и для наших дней. В частности: «из-за неудовлетворительной эксплуатации жилищного фонда, систематического недовыполнения планов капитального ремонта, отвлечения средств и сил ремонтно-строительных организаций на новое строительство и другие работы, жилые дома преждевременно выходят из строя».
Постановление Совета Министров СССР от 4 сентября 1978 года «О мерах по дальнейшему улучшению эксплуатации и ремонта жилищного фонда» предусматривает укрупнение жилищно-эксплуатационных организаций. Таким образом, на месте домоуправлений появляется квартальное хозяйство, получившее название ЖЭК.
Именно в те годы в СССР сложилось устойчивое, во многом сохраняющееся до сих пор, мнение – жилье получают, государство его дало - пусть оно о нем и заботится. Государство же перестало на деле быть хозяином, а люди потерял в своей массе чувство хозяина, хозяйское отношение к дому.
7) Перестройка
К началу перестройки в СССР в очереди на получение жилья стояли 14 млн. семей (40 млн. человек). Больше всего нуждающихся в жилье было в РСФСР - более 8 млн. семей. При этом 30 млн. кв. м (17% всего жилищного фонда России) оказались размещенными в ветхих и аварийных строениях, более 14% государственного и муниципального жилищных фондов России нужно было срочно ремонтировать.16
Жилищная политика времен «перестройки» отразила всю половинчатость решений и все противоречивые тенденции периода.
В 1987 году из Гражданского Кодекса РСФСР исключается ряд статей, в том числе и устанавливающих предельный размер платы за наем жилья в частном секторе, но положение о недопустимости «нетрудовых доходов» сохраняется. Наконец, Закон о кооперации в СССР создает условия для регистрации жилищно-строительных кооперативов в заявительном порядке: «отказ в регистрации кооператива по мотивам нецелесообразности не допускается».
К положительным сторонам «перестройки» следует отнести раскрепощение инициативы людей, творческих сил народа. Проявились эти творческие силы и в сфере решения жилищного вопроса. Многие из МЖК не распались после окончания строительства, а превратились в реально действующие социальные организмы – территориальные общины, о которых столь много говорят в наши дни распада социальных структур. Стали возникать и другие территориальные общины (комитеты общественного самоуправления и.т.д.), связанные не только с управлением жилыми домами, но и с любой социальной деятельностью по месту жительства.
Данные об объеме коммунального строительства в СССР представлены в таблице 2.
Таблица 2
Объём коммунального строительства в СССР 17
Показатель
до 1917г.
с 1928 по 1941
с 1951-по1971
Количество городов и посёлков городского типа
666*
2286
2635
Численность населения в них, млн. человек
28,5
60,6
79,8
Водопровод, единиц.
217
1203
3045
Канализация, единиц
23
541
1717
Системы газоснабжения, единиц
-
-
3600
Инженерные сети, тыс. км.
5,96
22,9
269,3
Трамвайные хозяйства, единиц.
41
40
30
Троллейбусные хозяйства, единиц
-
8
103
Протяжённость путей городского электротранспорта, км
1690
3112
11816
Гостиницы, тыс. мест..
119,8
277,2
Таблица 2 наглядно показывает, что наиболее успешно коммунальное строительство развивалось в СССР в период 1951-1971г.
1.2 Реформа ЖКХ РФ – основные положения и ход реализации
Назревшая еще в середине 80-х годов реформа ЖКХ должна была проводиться по новым нормативным документам, более жестко уточнявшим новые межремонтные сроки, случаи, в которых именно ЖЭУ должны были проводить ремонты помещений. Необходимо было пересмотреть нормативную систему осмотров и обследований. Было очевидно, что в рамках прежних методических рекомендаций ЖКХ превращается в «черную дыру» государственной экономики.
Смысл начатого в начале 90-х годов реформирование ЖКХ укладывался в ряд последовательных действий: государство позволяет жильцам бесплатно приватизировать занимаемые ими помещения, но за это требует полной оплаты жилищно-коммунальных услуг. Первый момент реформирования ЖКХ обществом был оставлен практически без внимания, поскольку в этот период развала государства, разрыва экономических связей, обвальной инфляции – граждане почти исключительно боролись за свое физическое существование.
Реформа жилищно-коммунального хозяйства формально началась с принятия закона «Об основах федеральной жилищной политики» от 24 декабря 1992 г., который наметил переход отрасли на самоокупаемость, когда население станет целиком оплачивать все жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ), в течение пяти лет. Реальные доходы населения снизились, были исчерпаны, обесценились или заморожены сбережения и вклады, поэтому необоснованно растущие тарифы на ЖКУ оказались болезненными для подавляющей части жильцов. Закон «О внесении изменений в Закон РФ “Об основах федеральной жилищной политики“» от 8 декабря 1995 г. продлил срок поэтапного перехода к полной оплате населением жилищно-коммунальных услуг с 5 до 10 лет, т.е. до 2003 г.18
На первом этапе реформы ЖКХ (1992–1996 гг.) главным стало стремление переложить издержки отрасли на плечи граждан. Доля оплаты населением жилищно-коммунальных услуг выросла в среднем с 2% в 1992 г. до 28% в 1996 г., а в некоторых регионах и до 45–60%.19
Первый этап реформы совпал с процессом приватизации наиболее доходных отраслей экономики, пополнявших бюджет государства, что вызывало резкое падение доходов населения, уровня занятости, разрушение складывавшихся рыночных отношений. Главным структурным преобразованием первого этапа реформы стало полное устранение государственного контроля над расходованием бюджетных средств. Вместо резкого ограничения и пересмотра состава функций, выполнявшихся ранее отраслью, в ней возникают подразделения, дублирующие функции специализированных предприятий, эксплуатировавших инженерные сети и инфраструктуру. До сих пор нет жесткого разграничения в городских водопроводных, канализационных, тепловых сетях между предприятиями-поставщиками и предприятиями ГЖУ. Последние – возникли без всякой производственной необходимости лишь в качестве аккумулятора денежных средств, собираемых с потребителей.
Многими исследователями отмечалось, что сложившаяся на первом этапе реформирования система управления ЖКХ превратила коммунальные службы в монополистов на местном уровне.20 У занятых в этой сфере исчезли последние стимулы заинтересованности в улучшении качества работ, в первую очередь, поскольку такой состав и объем работ никем не регламентировался. В отрасли возникла парадоксальная ситуация, когда ее работники на практике не несли ни юридической, ни материальной ответственности за аварии, отключение подачи воды, тепла, энергии и т.п., поскольку при полном исключении государственного регулирования - функции управления и хозяйствования в ЖКХ были слиты. Это привело к неоправданному завышению производственных издержек ЖКХ, бесконтрольное установление цен на услуги, за которые в итоге расплачивалось как население, так и государство.
Главным итогом первого этапа реформирования ЖКХ стало уничтожение государственных ремонтно-строительных трестов и мобильного переселенческого фонда, что лишило отрасль перспективы развития, нарушило систему капитальных ремонтов, реконструкции и обновления жилищного фонда.
На начало второго этапа реформирования без проведения массовых осмотров, без актирования их результатов – руководством отрасли было заявлено, что износ основных фондов ЖКХ оценивается на 60%, а по отдельным районам – 70%, поэтому отрасль нуждается в значительных финансовых вливаниях. Хотя в середине 80-х годов в СССР были произведены качественные преобразования структуры жилого фонда, выразившиеся в переходе к новому жилищному нормативу, масштабному сносу ветхих строений, вводу комфортабельных серий жилья.
Кроме того, к началу второго этапа происходит полная ликвидация ведомственных жилищно-коммунальных отделов и передача ведомственного жилья и коммунальной сферы в муниципальную собственность. Несмотря на то, что ведомственные ЖЭО располагали собственными производственными участками, передача жилья в муниципальную собственность выразилась в резком возрастании тарифов.
В отличие от предыдущего этапа проведения реформы, когда не только не преследовалось, но и намеренно поощрялось повышение тарифов, на втором этапе реформирования усилия работников отрасли во главе с Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстроем) были сосредоточены:
на повышении эффективности производства самих услуг и снижении издержек,
на установлении дифференцированных тарифов на нормативные и сверхнормативные площади жилья и потребление коммунальных услуг,
на стимулировании ресурсосбережения, в первую очередь, самими предприятиями отрасли.21
В соответствии с решением Правительства Российской Федерации от 22 апреля 1999 г. (протокол № 17) в концепции второго этапа предусматривались четыре основных направления реформы:
демонополизация отрасли и создание в ней конкурентной среды;
повышение доли оплаты населения (вместе с развитием системы социальной защиты малоимущих категорий граждан);
ресурсосбережение и снижение издержек на жилищно-коммунальные услуги при обеспечении государственных стандартов качества обслуживания потребителей;
комплексное изменение системы финансирования, управления и контроля в этой сфере; участие граждан в управлении жилищным фондом через создание товариществ собственников жилья.22
В ходе реформирования предполагалось создание механизмов устойчивого функционирования систем жизнеобеспечения городов и населенных пунктов в новых условиях. Однако никаких механизмов контроля над выполнением заявленных задач со стороны государства, как и на первом этапе реформы, не предусматривается. Поэтому на втором этапе расходы на содержание ЖКХ достигли максимальных размеров, превысив в 1997 г. – 113 млрд. руб. (13% всех расходов консолидированного бюджета), в 1998 г. – 96,8 млрд. руб., в 1999 г. – 124,6 млрд. руб., в 2000 г. – 123 млрд. руб. На содержание ЖКХ к 2004 г. расходовалось от 30-35% до 50% местных бюджетов, есть города (в частности, Улан-Удэ), в которых на покрытие убытков жилищно-коммунального хозяйства затрачивается более 70% бюджета.23
В этих условиях отрасль, аккумулирующая оплату ресурсов населением и бюджетные дотации, не расплачивается с поставщиками, лишая их возможности произвести своевременный ремонт, не восстанавливает сети, находящиеся в ее ведении. С отменой льгот на оплату жилья по ФЗ №122, постановлениям Правительства РФ от 30.07.2004 г. № 392 и от 30.08.2004 г. №444 – расчетные центры не были сокращены, поскольку им вменялось в обязанности «обобщение практики применения Правил оплаты гражданами жилья и коммунальных услуг, Положения о предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг» и направить предложения и обзор в НП МИИТ ЖКХ на основании отраслевого письма-распоряжения № 082/1-02.
Возникшая перед принятием нового «Жилищного Кодекса» система договорных отношений, складывающихся с потребителем, не предусматривает никакого влияния или обратной связи с основным заказчиком услуг отрасли. Она полностью исключает создание конкурентной среды на рынке оказания жилищных услуг, поскольку основным источником давления на потребителя является управляющая компания, в чьи функции хозяйственного управления в ходе реформ не предусматривается вносить никаких элементов конкуренции. Следует отметить, что такая структура деловых отношений вне четкой иерархии целей игнорирует гражданские права нанимателей жилья и сводится на «нет» главную цель реформы – повышение качество обслуживания населения.
Реализуемая в настоящее время модель реформирования ЖКХ соответствует программе, разработанной Госстроем России и одобренной Правительством Российской Федерации от 17 ноября 2001 г.
По данным Всероссийского опроса, проведенного ВЦИОМ 28-29 января 2006 г. (Опрошено 1592 человека в 153 населенных пунктах в 46 областях, краях и республиках России. Статистическая погрешность не превышает 3,4%), большинство россиян негативно оценивают преобразования проходящие в сфере ЖКХ.
Рис.1 Оценка качества жилищно-коммунальных услуг, получаемых гражданами в месте своего постоянного проживания, %24
В Москве и Санкт-Петербурге ситуация с ЖКУ воспринимается лучше (+41, -57%), чем в других населенных пунктах.
Оценка влияния роста тарифов на ЖКУ на качество обслуживания населения представлена на рис.2
Рис. 2 Оценка влияния роста тарифов на ЖКУ на качество обслуживания населения, %25
Изменения к лучшему в столицах и крупных городах отмечают чаще (18% и 14%), чем в других типах поселений (8-11%).
Основные направления реформы ЖКХ, по мнению респондентов, представлены на рис.3
Рис. 3. Основные цели реформы ЖКХ по мнению населения, %26
К основным результатам реализации реформы ЖКХ можно отнести:
Повышение устойчивости функционирования отрасли и проведение капитального ремонта, модернизация инженерной инфраструктуры, ликвидация аварийного жилья. Важный показатель - снижение количества коммунальных аварий. В отопительном периоде 2008-2009гг. произошло 30 аварийных и чрезвычайных ситуаций, в то время как в осенне-зимний период 2007-2008 годов их было 85. За этой динамикой – инвестиции в капитальный ремонт домов и модернизацию инженерной инфраструктуры ЖКХ, усилия по переселению граждан из ветхого и аварийного жилого фонда. Показательно, что в тех регионах, где реформа ЖКХ проходит эффективно, вообще отсутствуют аварийные и чрезвычайные ситуации (Приволжский и Уральский федеральные округа).
Катализатором роста темпов капитального ремонта и решения проблем ветхого жилья стали средства федерального бюджета. В рамках подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» в 2008 г. на эти цели было выделено свыше 6 млрд. рублей. После 2010 года подпрограмма не завершится, и будет продолжена в рамках подготавливаемой Минрегионом Программы «Жилище» на 2011-2015 годы.
Приняты решения о выделении средств Фонда реформирования ЖКХ на капитальный ремонт многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилья по 123 заявкам 78 регионов на общую сумму 53,6 млрд. рублей. Таким образом, на сегодняшний день в программах Фонда содействия реформированию ЖКХ участвуют 78 субъектов Федерации. Общий объём осваиваемых финансовых средств - с учётом софинансирования регионов - составил 110,2 миллиардов рублей. Освоение средств Фонда обеспечит занятость 1,5 миллиона человек. По имеющимся оценкам, участие субъектов Федерации в программах Фонда ЖКХ увеличивает доходы региональных и местных бюджетов на 30 %.
Сегодня можно с уверенностью сказать, что в стране сформировался слой собственников жилья. С 1995 года доля жилищного фонда, находящегося в собственности граждан, увеличилась с 44,1 % до 79%.
Важнейшей составной частью реформы ЖКХ является тарифное регулирование, реформирование механизма ценообразования, переход к экономически обоснованным тарифам при одновременной социальной поддержке малоимущих граждан. С одной стороны, благодаря действиям регулятора рост стоимости услуг ЖКХ был ниже темпов роста доходов населения. При этом до сих пор не удалось выйти на полную оплату услуг по экономически обоснованным тарифам. Сегодня оплата услуг ЖКХ составляет только 88,5% от реальной стоимости услуг в среднем по России.
Стратегической целью государственной жилищной политики в настоящее время, является - обеспечение доступности жилья для всех категорий граждан, а также соответствия комфортности жилья потребностям населения.
По состоянию на 1 марта 2009 года в отрасли занято более 2,3 млн. человек, 33 тысячи 845 организаций обеспечивают теплом, водой, газом, электроэнергией и другими видами жилищно-коммунальных услуг более 2 млн. 664 тысяч жилых домов (а это свыше 3 млрд.кв.м.), сотни тысяч объектов инфраструктуры и промышленных производств. Отрасль формирует 4% валового внутреннего продукта страны, а ежегодный объем оказываемых услуг превышает 2 триллиона рублей.
На настоящем этапе стратегическими задачами развития отрасли являются:
ликвидация в среднесрочной перспективе аварийного и ветхого жилья;
содействие самоорганизации населения на жилищном рынке, организации эффективного управления многоквартирными домами;
модернизация сферы ЖКХ, приведение жилищного фонда к состоянию, отвечающему условиям энергоэффективности, экологии;
обеспечение социальной защиты в части оплаты коммунальных услуг отдельными группами граждан (пожилых людей, инвалидов, многодетных семей и т.д.);
совершенствование тарифной политики;
завершение процесса финансового оздоровления предприятий ЖКХ;
привлечение бизнеса (включая зарубежных инвесторов) к управлению и инвестированию в жилищно-коммунальную инфраструктуру, развитие частно-государственного партнерства в сфере предоставления коммунальных услуг.
Реализация столь масштабных общегосударственных задач предполагает, с одной стороны, объединение усилий всех ветвей и уровней власти, с другой, требует соответствующего экономического поведения самого гражданина, будь он собственник жилого помещения, либо нуждающийся в жилье или в улучшении жилищно-бытовых условий.
Следовательно, многое зависит от организации дела, четкого распределения функциональной нагрузки, от механизмов формирования и порядка распределения и использования ресурсов как на государственном и муниципальном уровнях управления, так и на уровне конкретного человека.
1.3 Правовые основы государственного регулирования ЖКХ в Российской Федерации
Основной сферой существования и жизнедеятельности гражданина является его главное жизненное пространство, а именно, его жилище. Конституция Российской Федерации и Жилищный кодекс Российской Федерации свидетельствуют о том, что каждый человек имеет право на жилище.
«Жилище неприкосновенно. Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения».27
«1. Право частной собственности охраняется законом.
2. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами.
3. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.
4. Право наследования гарантируется».28
Новый Жилищный кодекс Российской Федерации заменяет действовавший более 20 лет Жилищный кодекс РСФСР. В Кодексе особое внимание уделено разграничению компетенции между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления в области жилищных отношений. Устанавливается 4 вида жилищного фонда в зависимости от его назначения: жилищный фонд социального использования (по договорам социального найма), специализированный жилищный фонд (для проживания отдельных категорий граждан), индивидуальный жилищный фонд (для проживания граждан - собственников), жилищный фонд коммерческого использования (для проживания граждан на условиях возмездного пользования). Существенные изменения претерпели положения, связанные с очередностью предоставления жилых помещений по договору социального найма.
В Жилищном кодексе впервые предусматриваются специальные главы, посвященные регламентации перевода жилых помещений в нежилые и соответственно нежилых помещений в жилые, переустройства и перепланировки жилого помещения, отношений собственности на объекты общего пользования многоквартирного дома, создания, цели организации и деятельности товарищества собственников жилья, правового положения членов товарищества собственников жилья.29