Экспертиза, как функция государственного управления

Введение
Глава I Сущность и роль экспертизы как функции государственного управления
1.1.Значение экспертизы как функции государственного управления
2.1. Цели и задачи экспертизы
Глава II Основные направления экспертной деятельности
2.1. Судебно- медицинская экспертная деятельность
2.2.Экологическая экспертная деятельность
2.3.Экспертная деятельность в сфере законодательства
Глава III Механизмы эффективной реализации института экспертизы
3.1. Общие положения
3.2. Общественная экспертиза государственных решений как функция государственного управления
Заключение
Список используемой литературы:

Экспертиза, как функция государственного управления

Рассмотрим принципы экологической экспертизы более подробно.
Принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности является основополагающим для института экологической экспертизы. Он заключается в том, что любая деятельность независимо от своего характера признается потенциально экологически опасной и должна подлежать экологической экспертизе.23 Данный принцип направлен на то, чтобы предотвратить уклонение, уход от проведения, прежде всего государственной экологической экспертизы. Однако на практике возникает следующая проблема: поскольку любая документация намечаемой деятельности должна проходить экологическую экспертизу, это обуславливает значительный объем обращений для проведения государственной экологической экспертизы. Однако федеральный орган исполнительной власти и его территориальные подразделения, уполномоченные на проведение государственной экологической экспертизы, не обладают достаточным числом экспертов, чтобы надлежащим образом проводить экологическую экспертизу абсолютно всех намечаемых видов деятельности, с соблюдением всех предъявляемых требований к проведению государственной экологической экспертизы. Поэтому различными субъектами законодательной инициативы предлагается внести изменения в Закон об экологической экспертизе, касающиеся уточнения объектов государственной экологической экспертизы, а также передачи полномочий по проведению государственной экологической экспертизы регионального уровня субъектам Российской Федерации.24
Принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы реализуется в соответствующих императивных требованиях Закона об экологической экспертизе и Федеральном законе об охране окружающей среды. Например, объект, построенный без проведения обязательной государственной экологической экспертизы, не должен быть введен в эксплуатацию, а финансирование его строительства, строительство и функционирование будут являться экологическим правонарушением и повлекут привлечение виновных лиц к различным видам юридической ответственности. Данный принцип вытекает из принципа о потенциальной экологической опасности любой планируемой хозяйственной деятельности.
При этом на практике возникает вопрос: как быть со зданиями, строениями, сооружениями, которые построены без положительного заключения государственной экологической экспертизы? Можно ли в таком случае провести государственную экологическую экспертизу? Представляется, что в таком случае проводить государственную экологическую экспертизу нельзя, поскольку это повлечет за собой формирование соответствующей правоприменительной практики, при которой объекты хозяйственной и иной деятельности будут строиться, а потом по факту будет проводиться государственная экологическая экспертиза. Нарушителям экологического законодательства грозит только привлечение к административной ответственности и штраф. Тем самым будет нарушен установленный законом принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы.25
Принцип комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий заключается в необходимости проведения всесторонней оценки хозяйственной и иной деятельности. С этой целью к проведению экологической экспертизы привлекаются специалисты самых различных специальностей: физики, химики, биологи, технологи, инженеры, экономисты, юристы. Основным требованием к таким специалистам является наличие у них достаточного уровня знаний и опыта для подготовки обоснованного индивидуального заключения по своему направлению исследования.
Принцип обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы заключается в необходимости соблюдения всех обязательных нормативных и технических требований, обеспечивающих экологическую безопасность в различных отраслях хозяйства.
Принцип достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу, заключается в законодательном требовании обеспечения необходимого объема информации надлежащего качества, которая позволила бы экспертам экологической экспертизы дать обоснованное и полное заключение по вопросам, находящимся в их компетенции. Обязанность обеспечения достоверности и полноты информации, предоставляемой на экологическую экспертизу, лежит на заказчике документации. Согласно п. 4 статьи 16 Закона об экологической экспертизе в случае необходимости получения дополнительных сведений эксперт государственной экологической экспертизы вправе заявлять о необходимости представления заказчиком на государственную экологическую экспертизу дополнительных материалов для всесторонней и объективной оценки объектов государственной экологической экспертизы. Юридическая ответственность за непредставление необходимых сведений в действующем законодательстве не предусмотрена, однако юридическим последствием невыполнения своих обязанностей заказчиком документации может стать отрицательное заключение государственной экологической экспертизы.
Принцип независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы означает создание законодательством гарантий объективности экспертов и их заключений, обеспечение независимого от заказчика документации, органов государственной власти и местного самоуправления, иных лиц процесса экологической экспертизы. Данный принцип отнюдь не означает абсолютную независимость экспертов экологической экспертизы, поскольку в своей деятельности эксперты обязаны руководствоваться международным и российским законодательством, установленными нормами и нормативами и дать полное и достоверное заключение об объекте экологической экспертизы в рамках своего предмета исследования.
Принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы определяет требования со стороны государства к результату экспертного исследования: заключению экологической экспертизы. Данные требования, несомненно, порождают юридические последствия. Так, если судом при рассмотрении иска об оспаривании заключения экологической экспертизы будет установлено несоответствие заключения экологической экспертизы предъявляемым законодательством требованиям, оно должно быть признано недействительным полностью или в определенной части.
Помимо судебных инстанций факт соответствия заключения экологической экспертизы требованиям законодательства устанавливается уполномоченным государственным органом при утверждении заключения государственной экологической экспертизы. Если будет установлено несоответствие, заключение государственной экологической экспертизы утверждаться не должно. Вместе с тем подобное решение должно быть обоснованным, чтобы исключить возможность давления на экспертов и влияние должностных лиц на результат государственной экологической экспертизы.
Для обеспечения научной обоснованности при подготовке заключений экологической экспертизы для участия в экологической экспертизе привлекаются научные сотрудники научно-исследовательских институтов различных профилей, высших учебных заведений, обладающие необходимой компетенцией.
Принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения необходим для создания механизма общественного контроля при принятии экологически значимых решений. Данный принцип реализуется и в создании организационных условий и правовых гарантий для участия общественности в процессе экологической оценки. Данные гарантии созданы как непосредственно Конституцией РФ и комментируемым Законом, так и иными Федеральными законами (Законом об охране окружающей среды, об информации, информатизации и защите информации) и подзаконными нормативными правовыми актами (Положением об оценке воздействия на окружающую среду).
Закон об экологической экспертизе использует термин "учет общественного мнения", что подразумевает доведение мнения граждан и общественных организаций (объединений) до экспертной комиссии и уполномоченного государственного органа исполнительной власти, утверждающего заключение государственной или общественной экологической экспертизы. При этом экспертная комиссия и орган государственной власти хотя и не обязаны следовать данному мнению, но должны обосновать принятие иного решения вопреки общественному мнению.
Несмотря на то, что это право и не предусмотрено в комментируемом Законе, исходя из положений ч. 2 ст. 46 Конституции РФ о том, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд, граждане и общественные организации (объединения) вправе обжаловать заключение экологической экспертизы, прежде всего государственной, которое, по их мнению, нарушает их права и охраняемые законом интересы.26
Принцип ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы заключается в том, что лица, нарушающие законодательство Российской Федерации об экологической экспертизе, должны нести установленную законом юридическую ответственность за свою противоправную деятельность. При этом ответственность могут нести все лица, участвующие в проведении экологической экспертизы: эксперты государственной экологической экспертизы, заказчик документации, должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления, препятствующие проведению экологической экспертизы.
Меры юридической ответственности необходимы для предотвращения нарушения законодательства в ходе проведения экологической экспертизы, а также для исключения случаев неправомерного использования своих прав всеми участниками процесса экологической экспертизы.
Вместе с тем следует учитывать, что даже при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, проведенной в соответствии со всеми установленными требованиями, хозяйственная деятельность, реализованная согласно такому положительному заключению, может оказывать негативное воздействие на окружающую среду. Согласно п. 2 статьи 77 Закона об охране окружающей среды от 11.01.2002 года №7-ФЗ, вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, в том числе на проект которой имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, подлежит возмещению заказчиком и (или) субъектом хозяйственной и иной деятельности.27
Что касается видов экологической экспертизы, то Закон регулирует проведение только двух видов экологической экспертизы: государственной и общественной. Указанные виды экологической экспертизы различаются по правовому режиму, в частности по субъектам проведения и юридическим последствиям. Проведение иных экологических экспертиз, например научных, ведомственных, международных, этот Закон не запрещает, но его действие на них не распространяется, а, следовательно, заключения, подготовленные в рамках проведения таких экспертиз, не обладают статусом заключения государственной или общественной экологической экспертизы и не влекут юридических последствий, предусмотренных законодательством об экологической экспертизе.
По моему мнению, экологическая экспертиза должна иметь более формализованный характер, то есть быть основанной на точных и четких требованиях законодательства, а также технических норм и нормативов. Вместе с тем в рамках ее проведения необходимо рассматривать не только экологические, но и иные последствия (социальные) реализации планируемой деятельности.
2.3. Экспертная деятельность в сфере законодательства
В любом современном государстве, правовое регулирование осуществляется через правотворчество и правоприменение и в этом виде выступает как одна из форм реализации других функций государства. Правотворчество и правоприменение - это форма государственной деятельности, связанная с официальным выражением, закреплением и осуществлением норм права, которые составляют нормативно-правовое содержание всех действующих законов. Экспертиза законопроектов как одна из основополагающих государственных функций, представляет собой научный анализ и оценку подготовленного и внесенного в парламент Российской Федерации законопроекта с точки зрения его содержания и формы специальными научно-консультативными подразделениями, учеными-экспертами.
В ряде нормативных правовых документов, в частности в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ, принятом 22 января 1998 года №68-1, упоминаются такие понятия, как "независимая научная экспертиза", "научная экспертиза", "правовая экспертиза", "независимая экспертиза поправок". Однако их толкование, равно как и нормативное закрепление механизма проведения каждой из перечисленных экспертиз, отсутствует. Вместе с тем в Регламенте установлено последовательное проведение правовой экспертизы при подготовке законопроекта во всех трех чтениях, а заключение Правового управления, в котором эксперты должны ответить на ряд конкретных вопросов, включено в число обязательных документов, прилагаемых к законопроекту на каждом из этих этапов. Об иных видах экспертизы конкретно речи не идет.28
Особо выделяются официальная и неофициальная научные (точнее - правовые) экспертизы законопроекта. Официальная экспертиза проводится на основании обращения в экспертную организацию уполномоченных органов парламента и только того проекта закона, который получил статус законопроекта. В Федеральном Собрании РФ таким органом является Государственная Дума в целом, комитет Государственной Думы, ответственный по законопроекту. Круг организаций, а также отдельных лиц, к которым может обратиться ответственный по законопроекту, не ограничен, и, по установившейся практике, ими могут быть как отечественные, так и зарубежные и международные исследовательские учреждения.
В свою очередь, неофициальная экспертиза может быть проведена на основании обращения неуполномоченного органа парламента (депутата, фракции или депутатской группы) либо по поводу проекта закона, не получившего официальное признание в качестве законопроекта.
Необходимо особо подчеркнуть, что правовая экспертиза, в нынешнем ее понимании и толковании, не охватывает криминологическую оценку законопроектов. Под правовой экспертизой законопроекта, как правило, понимается специальное исследование, проводимое для оценки соответствия законопроекта Конституции, его совместимости с действующим законодательством и международными договорами Российской Федерации и установления качества законопроекта с точки зрения примененных правил законодательной техники.29 Экспертизу законопроектов обычно связывают с выявлением законотворческих ошибок, которые в научной и методической литературе рассматривают как результат несоблюдения правотворческим органом общепринятых правил и стандартов. Вместе с тем законопроект не только должен соответствовать неким формализованным критериям, но и удовлетворять требованию адекватного и продуманного перевода имеющихся представлений о социальных и юридических закономерностях в систему нормативно-правовых установлений. Помимо того, что законопроекты могут содержать юридические, логические и грамматические ошибки, они могут быть основаны на ошибочных правовых решениях. И если первые, порождая пробелы или противоречия, нечеткие или неясные правовые предписания, будут препятствовать реализации конкретных правоотношений, то последнее обстоятельство может исказить саму сущность данных отношений. 30
Таким образом, в рамках указанной экспертизы выделяются формально-юридическая (соответствие законопроектов актам более высокой юридической силы), редакционно-техническая (соответствие правилам юридической техники) и содержательная стороны (наличие проблемной ситуации, которая затрагивает интересы общества в целом или большей его части и требует изменения законодательного регулирования).
Необходимость создания механизма обеспечения единства правового пространства России, который позволил бы оптимизировать взаимодействие системы федерального законодательства и региональных законодательных систем на основе положений Конституции РФ, очевидна. Они должны быть согласованы между собой и соподчиняться в зависимости от юридической силы. В противном случае единое правовое пространство будет нарушено.
Механизм обеспечения единства правового пространства России - это система органов государственной власти, гарантирующих реализацию принципов верховенства закона и государственной целостности Российской Федерации с помощью определенных форм и методов. Элементами механизма обеспечения единства правового пространства России являются Президент РФ и его представители в федеральных округах, судебные органы, органы юстиции и прокуратуры. В то же время можно констатировать, что между отдельными составляющими этого механизма нет четкого, законодательно оформленного разграничения функций и сфер компетенции, нет должного взаимодействия.
Нормы Указа Президента РФ детализируются в постановлении Правительства РФ "Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" от 12.о4.2001 года №31-451, приказах Минюста России "Об утверждении Временного порядка проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" и "Об утверждении Методических рекомендаций по юридической обработке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, подлежащих включению в федеральный регистр" от29.11.2003 года №278. Они в целом очертили поле деятельности территориальных органов юстиции по экспертизе нормативных актов, зафиксировали их место в механизме обеспечения единства правового пространства России.
Особую роль в проведении экспертизы нормативно-правовых актов Российской Федерации выполняет Министерство юстиции РФ.
Руководство деятельностью Минюста России осуществляет Президент Российской Федерации. Основными задачами Минюста России являются:
1) разработка общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности;2) нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности;
Минюст России в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, а также настоящим Положением.
Минюст России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через свои территориальные органы, а также руководит деятельностью федеральных государственных учреждений, созданных в установленном законодательством Российской Федерации порядке для реализации задач в установленной сфере деятельности. Минюст России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями.31
Минюст России осуществляет следующие полномочия:
1) вносит Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, другие документы, по которым требуется решение Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к компетенции Минюста России и подведомственных ему федеральных служб, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Минюста России и подведомственных ему федеральных служб;
2) проводит юридическую экспертизу проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;