Прокуроский надзор за исполнение законодательства о высшем профессиональном образовании в РФ

ВВЕДЕНИЕ
1.ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК ПРЕДМЕТ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
§ 1. Понятие и специфика предмета прокурорского надзора в сфере высшего профессионального образования
§ 2. Современное правовое регулирование высшего профессионального образования
2. МЕСТО И РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ В МЕХАНИЗМЕ ГОСКОНТРОЛЯ СФЕРЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УЧРЕЖДЕНИЙ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
§ 1 Место прокуратуры в системе государственного контроля за законностью в сфере высшего профессионального образования
§2 Типичные правонарушения, устанавливаемые в процессе прокурорского надзора за исполнением законодательства о высшем профессиональном образовании
§ 3.Особенности инструментария прокурорского надзора за исполнением законодательства РФ в сфере высшего профессионального образования
Заключение
Список использованной литературы

Прокуроский надзор за исполнение законодательства о высшем профессиональном образовании в РФ

Кроме того, органы контроля в сфере высшего профессионального образования являются органами, поднадзорными прокуратуре в части соблюдения ими законов, законности их правовых актов. Это не препятствует контролирующим органам выполнять свои обязанности по контролю в части определенной законом предмета и в отношении прокуратуры (соблюдение правил пожарном безопасности, санитарно-эпидемиологических правил, правильность уплаты налогов, иных сборов и т.д.).
Однако при выявлении нарушении со стороны прокурорских работников контролирующие органы должны передать материалы в прокуратуру, которая наделена исключительным правом производства любой проверки сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем органов прокуратуры, возбуждения в отношении них уголовных дел и производства предварительного расследования. Такое положение является необходимым условием независимого и беспристрастного исполнения прокурорами и следователями След­ственного комитета при прокуратуре Российской Федерации своих профессиональных обязанностей.
В предмет конституционного надзора в области установлений об образовании (ст. 43 Конституции РФ) входит обеспечение высшей юридической силы Конституции России, ее верховенства, прямого действия, надзор за соблюдением ее положений на всей территории Российской Федерации.
При определении предмета надзора в названии главы 1 раздела III Закона о прокуратуре законодатель употребляет термин «исполнение» применительно к законам, а применительно к Конституции России — «соблюдение». Использование подобной терминологии с точки зрении теории права достаточно условно, поскольку конституционные нормы могут реализовываться в форме не только соблюдения, но и исполнения и использования. Следует иметь в виду, что прокуратура осуществляет надзор за всеми формами реа­лизации конституционных норм.
При некоторой схожести понятий «соблюдение» и «исполнение» между ними имеются смысловые различия, которые заключается в том, что соблюдение предполагает правомерное поведение субъектов права, выражающееся преимущественно в пассивном поведении, воздержании от совершения запрещенных, нежелательных действий. Соблюдение Конституции России является единственной формой, в которой происходит реализация конституционных запретов и ограничений, многих принципов, статутных норм.
Исполнение законодательства в сфере высшего профессионального образования, в отличие от соблюдения законодательства в сфере высшего профессионального образования, предполагает более вы­сокую степень активности субъектов права. Понятие «исполнение закона», используемое в статье 21 Закона о прокуратуре, содержательно включает в себя как активную форму деятельности по осуществлению содержащихся в них предписаний (в форме собственно исполнения либо в форме использования), так и форму следования установленным законом запретам, воздержания от противоправных действий (соблюдение законов). Исполнение Конституции России и законов, действующих на территории Российской Федерации, за­ключается в обязательном совершении предусмотренных конституционными нормами и требованиями законов действий, в выполнении государственно-властных императивных требований независимо от личного отношения к ним субъектов права38.
Деятельность, направленная на исполнение законов, в сфере высшего профессионального образования может выражаться в виде принятия нормативных правовых актов. Действия и акты в сфере высшего профессионального образования, в данном случае едины по своей сущности - и те и другие представляют собой решения, направленные па реализацию требований закона. Различия заключаются в их оформлении: правовые акты в сфере высшего профессионального образования, имеют форму документов, а действия, как правило, таковой не имеют, хотя в ряде случаев также оформляются документально. Документальная форма исполнения законов в сфере высшего профессионального образования, является доминирующей, поскольку позволяет более точно оценивать соответствие практики исполнения законов содержащимся в них предписаниям, оперативно и своевременно устанавливать ее отклонения от требований закона, принимать меры к их устранению.
Надзор за исполнением законов (общий надзор) в сфере высшего профессионального образования, зачастую связывают лишь с необходимостью обеспечения законности в сфере высшего профессионального образования.
§2 Типичные правонарушения, устанавливаемые в процессе прокурорского надзора за исполнением законодательства о высшем профессиональном образовании
В соответствии с пунктом 6 статьи 33 Закона Российской Федерации «Об образовании» право на ведение образовательной деятельности возникает у образовательного учреждения с момента выдачи ему лицензии (разрешения).
Чтобы получить такое право, образовательное учреждение должно представить лицензирующему органу пакет документов, подтверждающих, что в учреждении для реализации программ имеются все необходимые условия.
Если эти условия соответствуют нормативным требованиям, образовательное учреждение получает лицензию с приложением к ней. В приложении указываются адреса зданий (помещений), по которым учреждение может вести образовательную деятельность, перечень образовательных программ, нормативные сроки их освоения, а также контрольные нормативы.
Образовательное учреждение может иметь только одну действующую лицензию. Если образовательная деятельность ведется по адресам, не указанным в лицензии или в приложении к ней, то такая деятельность считается незаконной.
В соответствии со статьей 9 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 года № 2300-1 «О защите прав потребителей» копия лицензии с приложением, а также другая необходимая информация об учреждении должна быть размещена на стенде или в ином удобном для обозрения месте.
Все участники образовательного процесса должны знать, какие программы и при каких условиях имеет право реализовывать это учреждение.
Лицензионная экспертиза может проводиться как по представленным документам, так и с выездом в образовательное учреждение.
Выездные проверки предусматривают детальное изучение условий, которые предоставляет образовательное учреждение на предмет соответствия государственным требованиям оборудования учебных помещений, оснащенности учебного процесса, образовательного ценза педагогических работников и укомплектованности штатов по заявленным образовательным программам.
Информация, представленная образовательным учреждением в формах о кадрах, учебной литературе, материально-технической базе тщательно изучается экспертами. Документы тех учреждений, которые заранее подготовились к лицензированию, проходят экспертизу успешно. Проблемы возникают у тех руководителей образовательных учреждений, которые не позаботились заранее о том, чтобы все педагоги прошли соответствующую курсовую подготовку, не обеспечили учащихся необходимой учебной литературой и не оборудовали специальные кабинеты для реализации образовательных программ.
С 1 декабря 2009 года вступили в силу изменения, внесенные в КоАП РФ (ст. 5.57. и 19.30.) в части установления административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области образования.
Так, статья 5.57. предусматривает административные наказания за нарушение права на образование и предусмотренных законодательством Российской Федерации в области образования прав и свобод обучающихся и воспитанников образовательных организаций (то есть нарушение права на получение общедоступного и бесплатного образования, выбор формы получения образования; применение в образовательном процессе методов воспитания и обучения, имеющих антигуманный характер, связанных с физическим или психическим насилием по отношению к обучающимся и воспитанникам, опасных для жизни или здоровья обучающихся и воспитанников; использование в образовательном процессе учебных пособий и материалов, способствующих разжиганию расовой, национальной, этнической, религиозной или социальной розни, оскорбляющих нравственность и человеческое достоинство обучающихся и воспитанников; незаконный отказ в приеме в образовательное учреждение или отчисление (исключение) из образовательного учреждения)39;
Статья 19.30. предусматривает административные наказания за нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса (нарушение правил оказания платных образовательных услуг; реализация не в полном объеме образовательной программы в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса; нарушение установленных законодательством нормативных сроков освоения образовательных программ; незаконный отказ в выдаче документа государственного образца об уровне образования; нарушение порядка проведения итоговой аттестации; умышленное искажение результатов государственной (итоговой) аттестации, в том числе единого государственного экзамена, олимпиад школьников; нарушение порядка приема в образовательное учреждение).
За совершение административных правонарушений применяется административное наказание в виде административного штрафа. Так, за работу без лицензии (статья 19.20. КоАП РФ) предусмотрено наложение штрафа на должностное лицо в размере от 1 до 2 тысяч рублей, на юридических лиц от 10 до 20 тысяч рублей, а осуществление образовательной деятельности с нарушением лицензионных требований и условий влечет наложение штрафа на должностных лиц от 500 до 1500 рублей, нарушение прав обучающихся на образование, требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса (статьи 5.57. и 19.30. КоАП РФ) – штрафы значительно выше – от 10 до 50 тысяч рублей на должностных лиц и от 50 до 500 тысяч рублей на юридических лиц, а при повторном нарушении предусмотрена дисквалификация должностного лица на срок от одного года до 2-х лет.
Процедура применения этих статей в законоприменительной практике определена Кодексом РФ об административных правонарушениях: проверяющий составляет протокол об административном правонарушении, затем, на основании статьи 23.1 Кодекса РФ передает его в суд. Суд принимает решение о мере ответственности должностного или юридического лица.
По итогам проведенных в 2006–2008 гг. проверок прокурорами выявлено более 12 тыс. нарушений законодательства в сфере образования, в целях устранения которых внесено более 3 тыс. представлений, должностным лицам объявлено около 300 предостережений о недопустимости нарушений закона, принесено свыше тысячи протестов на незаконные правовые акты, возбуждено около 700 уголовных дел, более одной тысячи дел об административных правонарушениях, в суды направлено 1600 исковых заявлений40. Есть данные о нарушениях прав на получение информации об организации учебного процесса, о незаконных ограничениях этого права нормативными документами. Часто встречаются такие нарушения, как незаконный отказ в приеме в образовательное учреждение.
Генеральная прокуратура РФ совместно с Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки, с участием Минздравсоцразвития провела проверку в государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российский национальный исследовательский медицинский университет имени Н.И.Пирогова» Минздравсоцразвития России, в ходе которой выявлены нарушения41.
Вопреки требованиям ст. 16 Закона РФ «Об образовании» и п. 18 Порядка приема граждан в имеющие государственную аккредитацию образовательные учреждения высшего профессионального образования, члены приемной комиссии и технического секретариата с 21 июля по 26 июля 2011 г. неправомерно включили 626 фамилий вымышленных абитуриентов в список лиц, рекомендованных к зачислению на первый курс, утвержденный приемной комиссией и являющийся основанием для издания ректором приказа о зачислении.
Указанные лица включили в электронную базу университета «Абитуриент» с компьютеров, расположенных в помещениях приемной комиссии, регистрационные записи на несуществующих абитуриентов с использованием частично измененных персональных данных поступавших в 2010 г. (фамилий, имен, отчеств, результатов Единого государственного экзамена и др.). В дальнейшем эти данные были внесены в список лиц, рекомендованных к зачислению в учебное заведение, несмотря на отсутствие информации о них в федеральной базе данных об участниках единого государственного экзамена и о результатах единого государственного экзамена42.
В соответствии с п. 37 Порядка приема на каждого поступающего заводится личное дело, в котором хранятся все сданные документы и материалы сдачи вступительных испытаний, дополнительных вступительных испытаний, аттестационных испытаний. Между тем, в университете отсутствовали личные дела на 626 поступающих, внесенных приемной комиссией университета в пофамильные перечни лиц, рекомендуемых к зачислению от 27 июля по 30 июля 2011. Соответствующие списки были утверждены на заседании приемной комиссии университета и опубликованы на интернет-сайте вуза, а также вывешены на информационном стенде приемной комиссии.
В связи с включением в указанный список вымышленных лиц с завышенными результатами ЕГЭ (более 270 баллов за три экзамена) была создана ситуация, при которой значительное количество абитуриентов оказались лишены объективной возможности быть зачисленными в ВУЗ на бюджетные места. В то же время применение такой схемы позволяло создать условия для поступления в университет абитуриентов с низкими результатами ЕГЭ, в отношении которых у членов приемной комиссии имелась заинтересованность.
По фактам выявленных нарушений закона Генеральная прокуратура РФ направила материалы в СКР для решения вопроса об уголовном преследовании должностных лиц. В адрес Министра здравоохранения и социального развития РФ направлена информация «О нарушениях законодательства об образовании при приеме граждан на обучение в «Российский национальный исследовательский медицинский университет имени Н.И. Пирогова» Минздравсоцразвития России», по результатам рассмотрения которой трудовые договоры с ректором университета Володиным Н.Н. и проректором по международным связям, обучению иностранных граждан и учебно-методической работе университета Богдановым А.Н. прекращены, члены приемной комиссии университета привлечены к дисциплинарной ответственности.
В ряде регионов образовательный процесс в высших учебных заведениях не отвечает предъявляемым законодательством требованиям. Значительное количество филиалов вузов не имеет собственной материально-технической базы и квалифицированных профессорско-преподавательских кадров.
Множество нарушений связано с лицензионной деятельностью. В частности, приведем пример.
Прокуратура Владимирской области выявила почти повсеместное несоблюдение вузами требований лицензий на образовательную деятельность, а также ряд других нарушений законодательства о высшем профессиональном образовании43.
По результатам проверки направлено представление владимирскому губернатору с требованием принять безотлагательные меры к изменению ситуации в сфере высшего профессионального образования.
Проверка показала, что в Ковровской государственной технологической академии была установлена плата за ликвидацию академической задолженности, выдачу зачетной книжки, диплома, читательского и студенческого билетов, за преддипломные консультации, пользование библиотекой, что запрещено законодательством об образовании. По протестам прокурора незаконные приказы ректора отменены, а неправомерно взысканные суммы возвращены студентам. Кроме того, проверкой выявлено, что семь представительств иногородних вузов функционируют без соответствующих согласований с департаментом образования администрации региона. Прокурором области внесены представления ректорам шести вузов Москвы, представительства которых осуществляют незаконную деятельность на территории Владимирской области44.
В представлении на имя владимирского губернатора, пояснила Татьяна Лазарева, говорится о безынициативности департамента образования Владимирской области, который, по мнению прокуратуры, должен был передавать в Рособрнадзор данные о проверках в узов.
Однако сведения о проверках во многих высших учебных заведениях Владимирской области - как раз в тех самых, в которых прокуратура и вскрыла нарушения, - в Рособрнадзор не поступали в течение двух лет. Что касается деятельности самого областного управления Рособрнадзора, сообщили в облпрокуратуре, то претензии к федеральному органу может предъявить Генпрокуратура, в которую уже направлена информация из прокуратуры области.
Или другой пример.
Прокурорской проверкой соблюдения законодательства о высшем профессиональном образовании выявлены нарушения федерального законодательства в деятельности представительства ФГОУ ВПО  «Чувашский государственный университет им. И.Н. Ульянова» в г.Ульяновске (далее - представительство ЧГУ)45.
Согласно п.3 ст.10 Федерального закона от 22.08.1996 №125-ФЗ «О высшем и послевузовском   профессиональном образовании» право на реализацию образовательных программ высшего и послевузовского профессионального образования возникает с момента выдачи образовательному учреждению лицензии.
Согласно п.20 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении), утвержденного Постановлением Правительства РФ от 14.02.2008 №71,  кроме образовательных учреждений, имеющих лицензию на ведение образовательной деятельности по образовательным программам высшего и послевузовского профессионального образования, программы высшего профессионального образования имеют право реализовывать только филиалы таких образовательных учреждений.
Согласно ст.55 Гражданского кодекса Российской Федерации представительством является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения, которое представляет интересы юридического лица и осуществляет их защиту.
Между тем, проведенной проверкой установлено, что представительство ЧГУ организует набор студентов, а также консультации и текущий контроль успеваемости, промежуточную аттестацию для студентов, закрепленных за представительством, привлекая для осуществления этой деятельности преподавателей образовательных учреждений Ульяновской области.
Осуществление данной деятельности подтверждается наличием на стендах в помещении представительства расписания экзаменов, реквизитов для внесения платы за обучение.
Кроме того, в представительстве хранились контрольные и курсовые работы студентов, научными руководителями которых являлись преподаватели образовательных учреждений г.Ульяновска.
Таким образом, представительство осуществляет образовательную деятельность, что выходит за рамки полномочий, предоставленных ему федеральным законодательством.
Более того, представительство ЧГУ незаконно занимает помещения в здании по адресу: г.Ульяновск, ул.Воробьева, 12, относящемся к ФГУК «Государственный историко- мемориальный музей-заповедник «Родина В.И. Ленина»46.
Согласно ч.1 ст.55 Федерального закона от 25.06.2002 №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» договор аренды объекта культурного наследия заключается в соответствии с правилами, предусмотренными Гражданским кодексом Российской Федерации для заключения договоров аренды зданий и сооружений. 
В некоторых филиалах отсутствуют спортивные и актовые залы, лаборатории, читальные залы, основная учебная и учебно-методическая литература, методические пособия, не созданы необходимые условия для организации работы пунктов общественного питания, медицинского обслуживания. Нарушаются требования пожарной безопасности и санитарно-эпидемиологические нормы.
Генеральная прокуратура России выявила факты нарушения законодательства об образовании филиалами вузов, расположенных на территории Северо-Кавказского федерального округа. Об этом сообщает пресс-служба Генпрокуратуры47.
Согласно сообщению, Генпрокуратура с участием Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки провела проверки в 41 образовательном учреждении высшего профессионального образования, в том числе в 21 филиале, расположенном на территории Северо-Кавказского федерального округа.