Сотрудничество государств-членов ЕС в противодействии терроризму

Введение
Глава 1. Институциональная структура антитеррористической политики в ЕС
Глава 2. Сотрудничество ЕС с Россией в противодействии терроризму
Заключение
Список использованных источников и литературы

Сотрудничество государств-членов ЕС в противодействии терроризму

Комитет экспертов по борьбе с терроризмом Совета Европы (CODEXTER)17.
В сентябре 2001 года на заседании министров юстиции и внутренних дел стран-членов ЕС в Брюсселе Великобритания выступила инициатором расширения полномочий Единой Европейской полиции - Европола - в борьбе с терроризмом. Среди предложенных британцами мер были упрощение порядка экстрадиции лиц, обвиняемых в терроризме, введение строгого государственного контроля за банковскими операциями и предоставление неограниченного доступа к архивам интернет-провайдеров и телефонных компаний.
Предложение Великобритании стало ответом на доклад Европейского парламента, в котором говорилось о том, что Европейскому Союзу потребуется создать свои собственные спецслужбы, которые обеспечивали бы реализацию планов ЕС по формированию сил быстрого реагирования. Этот доклад был подготовлен по итогам проведенных европарламентом расследований в связи с использованием Агентством национальной безопасности США системы электронного шпионажа «Эшелон»18.
Спустя три месяца, в декабре 2001 года на Лакенском саммите Евросоюза были сформулированы общие подходы европейских государств к проблеме борьбы с международным терроризмом. В документе было зафиксировано, что члены ЕС будут стремиться в рамках единой европейской политики в области обороны и безопасности создать необходимый потенциал для противодействия террористическим угрозам. В практическом плане достигнуто принципиальное соглашение по вопросам введения единого европейского ордера на арест (по инициативе Испании), пресечения канала финансирования экстремистских организаций и формирования списка террористических организаций, чья деятельность на территории ЕС должна быть запрещена19.
Спустя три года стало очевидно, что степень координации спецслужб внутри ЕС в борьбе с террором явно недостаточна. В результате 17 февраля 2004 года министры внутренних дел Германии, Франции, Испании и Италии договорились о создании коллективной системы безопасности четырех стран. Главы МВД предложили правительствам и парламентам своих стран несколько законопроектов, унифицирующих антитеррористические законы в этих государствах, причем образцом подобного законодательства считаются документы, разработанные во Франции и Испании.
Сразу после терактов в Мадриде в марте 2004 года Австрия предложила создать единую европейскую спецслужбу по борьбе с террором. Австрия исходила из того, что европейская безопасность нуждается в едином аналитическом центре. Однако пять крупнейших стран Европы - Великобритания, Франция, Германия, Испания и Италия отвергли эту идею. Ирландия как председатель ЕС отказалась от этой идеи, сославшись на уже имеющем место наличии такого органа - Европоле, работа в рамках которого регламентирована межгосударственными соглашениями и по сути как раз и выполняет все те функции.
В результате был найден компромисс - создать пост координатора по борьбе с терроризмом ЕС. Это решение было принято на экстренной встрече европейских министров внутренних дел сразу после терактов. В функции координатора вошли координация всей контртеррористической деятельности на территории единой Европы, в том числе вопросов разведки, обеспечения безопасности и контроля за финансовыми потоками20.
В конце 2004 года государства-члены ЕС приняли решение о важности законодательного закрепления положения об обязательности внесения в паспорта биометрических данных. К концу 2005 года это было осуществлено на практике.
27 сентября 2005 года Члены Европейского парламента в ходе пленарного заседания отвергли проект директивы ЕС о хранении данных электронной переписки и телефонных переговоров в целях борьбы с терроризмом. Парламентарии посчитали, что данный шаг несет угрозу частной жизни европейцев. Властям стран-членов ЕС было предложено изучить данный вопрос и высказать мнение о необходимости легализации подобного рода практики. Проект директивы, внесенной на рассмотрение по предложению Великобритании, Ирландии, Франции и Швеции, предполагал обязательное хранение данных об электронной переписке, содержании интернет-сайтов и телефонных переговоров граждан стран ЕС в архивах сроком до трех лет в целях борьбы с терроризмом.
Отправной точкой к формированию специализированного антитеррористического законодательства послужил рост терроризма в Западной Европе, пришедшийся на начало 1970-х годов. В итоге были созданы предпосылки для объединения усилий ряда европейских государств, в развитии внутреннего и международного законодательства в области борьбы с терроризмом. Ведущие западные государства: Англия, Германия, Испания, Италия, Франция - не только произвели структурные изменения в действующем законодательстве, но и приняли ряд специальных антитеррористических законов. Одновременно с началом работы по созданию антитеррористического законодательства в Западной Европе и США начала складываться так называемая «новая юридическая культура».
Названия законов: «О чрезвычайных мерах» (Великобритания, 1973 г.), «О борьбе с терроризмом» (Германия, 1986 г.), «О срочных мерах по защите демократического порядка и общественной безопасности» (Италия, 1979 г.), «О борьбе с терроризмом и посягательствами на государственную безопасность» (Франция, 1986 г.), «О борьбе с терроризмом и применении смертной казни» (США, 1996 г.) говорят о том, какое внимание уделяют европейские государства и США этой проблеме. В последней четверти XX века были приняты и основные международные конвенции (Европейская конвенция по борьбе с терроризмом в Страсбурге в 1977 году21).
При этом Совет Европы отслеживает, чтобы борьба с терроризмом не нарушала права человека. В результате были приняты такие акты как Рекомендация 1550 (2002) и Резолюция 1271 (2002) ПАСЕ «Борьба с терроризмом и соблюдение прав человека», принятые 24 января 2002 года и «Основные принципы борьбы с терроризмом», утвержденные Комитетом Министров Совета Европы 15 июля 2002 года. Этот свод основных принципов является первым международным текстом в данной области и провозглашает 17 основных принципов, устанавливающих ограничения, которых должны придерживаться государства в борьбе с терроризмом и которые вытекают из международных документов, а также из судебной практики Европейского суда по правам человека.
Наиболее значимые улучшения в правовой сфере борьбы с терроризмом связаны с работой Междисциплинарной группы по международной деятельности в борьбе с терроризмом (ГМТ). Данная группа представляет собой межправительственный комитет экспертов, созданный в 2001 году, главной задачей которого является определение приоритетных целей Совета Европы и изучение соответствующих международных документов Организации, в частности Европейской конвенции 1977 года о ликвидации терроризма. Эти задачи были реализованы в течение ровно одного года.
15 мая 2003 года был открыт к подписанию Протокол с поправками (СЕД №190) к Европейской конвенции от 1977 года о ликвидации терроризма22. В этом Протоколе содержится несколько важных поправок к Конвенции:
значительно расширен список правонарушений, не могущих быть квалифицированными как политические или как политически мотивированные; в настоящее время он включает все правонарушения, предусмотренные комплексом антитеррористических конвенций ООН;
предусмотрена упрощенная процедура внесения поправок, которая позволяет добавлять к этому списку новые нарушения;
Конвенция открыта для присоединения государств - наблюдателей, а также других государств не членов Совета Европы, при условии согласия Комитета Министров;
предусмотрена возможность отказа в экстрадиции правонарушителей в те страны, где им грозит смертная казнь, пытки или пожизненное заключение без досрочного освобождения;
значительно уменьшены возможности отказа от выдачи на основании оговорки к Конвенции. При этом, любой отказ подвергается процедуре контроля, которая применяется и в отношении всех обязательств, вытекающих из текста измененной Конвенции.
Рабочая группа ГМТ также выделила 6 приоритетных направлений деятельности, одобренных Комитетом Министров в ноябре 2002 года:
исследование понятий «апология терроризма» или «призывы к терроризму»;
специальные методы расследования;
защита свидетелей и лиц, сотрудничающих с органами правосудия;
международное сотрудничество в области правоприменения;
деятельность, направленная на борьбу с источниками финансирования терроризма;
вопросы, связанные с документами, удостоверяющими личность и возникающие в контексте борьбы с терроризмом23.
Резолюция №1 о борьбе с терроризмом была принята на Конференции в Софии, 9 и 10 октября 2003 года. В данной резолюции министры подтвердили свое намерение продолжать совместные усилия (особенно в приоритетных областях) по расширению борьбы с терроризмом и укреплению безопасности граждан в духе солидарности, а также на основе общих ценностей, которым неизменно привержен Совет Европы: верховенство закона, права человека и плюралистическая демократия. Кроме того, министры определили и другие возможные направления деятельности:
защита, поддержка и выплаты компенсации жертвам терроризма;
оценка эффективности национальных юридических систем при реагировании на террористические акты;
поддержка расширения законодательных и институциональных возможностей государств - членов в области борьбы с терроризмом;
изучение возможности создания европейского свода национальных и международных норм, в первую очередь норм в области борьбы с терроризмом;
вероятная дополнительная роль общей Европейской конвенции о борьбе с терроризмом, которая внесла бы значительный вклад в усилия ООН в данной области24.
В конце октября 2004 года Комитет экспертов по терроризму (CODEXTER) Совета Европы рассмотрел предварительный проект Конвенции о противодействии терроризму - международно-правового документа, который призван закрыть имеющиеся пробелы в нормах, регулирующих вопросы борьбы с терроризмом. Кроме того, эксперты обсудили такие вопросы, как составление кратких справок о состоянии борьбы с терроризмом в государствах-членах, разработка новых документов о защите свидетелей и применению специальных оперативно-следственнных методов, защита жертв террористических актов и выплата им компенсаций, противодействие финансированию терроризма.
В мае 2005 года на саммите Европейского Союза в Варшаве была подписана Конвенция о противодействии терроризму25. Это стало важным шагом на пути дальнейшего совершенствования методов борьбы с угрозой терроризма.
Таким образом, в Евросоюзе на данный момент создана определенная структура для противодействия терроризму. В данном вопросе ЕС тесно сотрудничает с Советом Европы как в институциональном, так и нормативно-правовом смысле.
Так, в Евросоюзе за данную проблему отвечают Координатор по борьбе с терроризмом и Управление по борьбе с терроризмом, созданное в рамках Европола. В Совете Европы существует Специальная комиссия по борьбе с терроризмом и Комитет экспертов по борьбе с терроризмом (CODEXTER).
Законодательные вопросы по борьбе с терроризмом на общеевропейском уровне больше отражены в нормативно-правовых актах Совета Европы. Прежде всего, это Конвенции 1977 года по борьбе с терроризмом. В 2003 году был принят Протокол с поправками к ней. Важно отметить и работу Междисциплинарной группы по международной деятельности в борьбе с терроризмом.
Главной проблемой борьбы с терроризмом в Европе остается слабая координация между спецслужбами разных стран. Появление поста координатора по борьбе с терроризмом не решило проблему из-за небольшого объема выделяемых средств. В результате на первое место в этой борьбе вышла Единая Европейская полиция Европол.
Подходы ЕС к антитеррористической деятельности эволюционировали с 2001 года: фокус политики постепенно менялся под воздействием происходящих событий. Так, после взрывов в Мадриде в марте 2004 года появилось восприятие угрозы терроризма не только для того или иного государства-члена, но и для всего пространства свободы, безопасности и правосудия ЕС. После лондонских взрывов, в отсутствие в течение нескольких лет крупных террористических актов, Евросоюз сосредоточился на превентивных действиях, предусмотренных стратегией. В развитие антитеррористического законодательства (правовых acquis) Совет в 2008 году принял поправку к действующему рамочному решению по борьбе с терроризмом. К уголовно наказуемым преступлением были добавлены подстрекательство и вовлечение в террористическую деятельность путем вербовки, подготовки, использования Интернета для распространения информации и пропаганды терроризма. Все три добавления взяты из текста Конвенции Совета Европы о предотвращении терроризма26. В том же русле следует рассматривать и принятую в том же году директиву о защите жизненно важных «критических» инфраструктур - объектов, обеспечивающих нормальное функционирование общества и экономики страны, разрушение которых может оказать значительное влияние на жизнедеятельность по меньшей мере двух государств-членов ЕС. При этом каждое государство вправе само определять, какие объекты на своей территории отнести к данному определению. Государства-члены составили список критических инфраструктур Евросоюза, расположенных на их территории, для того, чтобы обеспечить им надлежащую защиту; в первую очередь в список вошли два ключевых сектора – энергетика (объекты электро-, нефте- и газоснабжения) и транспорт. В список могут быть включены атомные электростанции, а сферы информационных технологий и коммуникации отнесены к будущим приоритетам для последующего включения в директиву в ходе ее пересмотра по истечении трехлетнего периода действия27.
Арсенал политических инструментов борьбы с терроризмом пополнился Планом действий по борьбе с использованием взрывчатых веществ в террористических целях на территории ЕС. Этот План, предложенный Еврокомиссией в ноябре 2007 году и утвержденный Советом через год, предусматривает четырехсторонний подход решения данной проблемы – изучение истоков проблемы, выявление цепочки поставщиков, проведение расследований и обеспечение общественной безопасности. Среди приоритетов Плана действий – создание Системы раннего оповещения о взрывчатых веществах, при помощи которой местные правоохранительные органы получат возможность взаимодействия с Европолом и друг с другом для своевременного предупреждения возможных угроз осуществления терактов и диверсий с использованием взрывчатых веществ, их похищения, несанкционированной перевозки или приобретения28.

Глава 2. Сотрудничество ЕС с Россией в противодействии терроризму
На современном этапе развития мирового сообщества многие глобальные города столкнулись с атаками международного терроризма. Самым главным примером служат события 11 сентября 2001 года в Нью-Йорке. Также террористы нападали на европейские столицы (Лондон, Мадрид и др.), столица России Москва является объектом терроризма.
Для борьбы с терроризмом используются оборонительная и наступательная стратегия, государства действуют индивидуально и коллективно. Коренной проблемой борьбы с терроризмом является то, что в данном случае речь идёт не об известном на протяжении столетий противодействии государств, а о борьбе государств с негосударственными организациями, интернациональными по составу, глобальным по географии базирования, охвату проводимых ими операций, действующими подпольно и использующими средства борьбы, запрещенные большинством государств мира29.
У террористической угрозы нет обратного географического адреса. Поэтому в борьбе с терроризмом оказывается неэффективной действовавшая веками стратегия сдерживания. Терроризм нельзя сдерживать угрозой нанесения ответного удара по конкретной территории. Террористов трудно обнаружить и разгромить с помощью классических методов ведения вооруженной борьбы, поскольку они прячутся за спинам гражданского населения. Именно по этой причине небольшой по составу, относительно слабо вооруженный фронт транснационального терроризма на протяжении ряда лет успешно противостоит могуществу самых современных государств мира30.
Одна из первоочередных задач антитеррористической борьбы, которую весьма условно можно обозначить как оборонительную, - это обеспечение внутренней безопасности, т.е. охрана гражданского населения, инфраструктуры, объектов, принятие законов, правил, осуществление профилактических мер и процедур, призванных выявить террористов и их намерения, предотвратить совершение террористических актов. В этом задействованы все структуры государственной власти, прежде всего силовые ведомства, а также гражданское общество. В то же время обеспечение внутренней безопасности не должно коренным образом менять основные принципы функционирования гражданского общества и государства, поскольку подобные изменения, наряду с прочим, означали бы частичное поражение перед лицом терроризма31. Как правило, террористам труднее всего действовать в тоталитарных или автократических странах32. Но скатывание к тоталитаризму и авторитаризму непропорционально высокой ценой в борьбе с терроризмом, которая неприемлема для большинства стран мира. Нахождение правильного баланса между ограничительными мерами безопасности и сохранением завоеваний в области прав человека является трудной, но необходимой задачей.
В последние года большинство стран существенно ужесточили контроль на границах, поездах, в местах скопления большого числа людей. Большое внимание уделяется разведывательным и контрразведывательным операциям по выявлению террористов и их пособников. Существенно повышено финансирование силовых ведомств, на которые возложены эти задачи. Принято много законодательных актов, призванных усовершенствовать правовое поле борьбы с терроризмом. Идет процесс мобилизации гражданского общества на поддержку этой борьбы33.
Эти меры можно проиллюстрировать на примере мероприятий по обеспечению внутренней безопасности в США после терактов 11 сентября 2001 года. Первой реакцией было массовое проявление патриотизма, объединение общества вокруг политического руководства страны и демонстрация готовности поддержать борьбу с терроризмом34. Развернувшееся публичное обсуждение среди специалистов и экспертов позволило сформировать достаточно широкий консенсус относительно уроков этого события, нового качества как возникшей угрозы, так и мер, призванных ей противостоять. Многие специалисты сравнивают нападение на Международный торговый центр в Нью-Йорке по глубине воздействия на общество и государство с нападением на Перл-Харбор в 1941 году35.
Была осуществлена кардинальная реорганизация всей систему внутренней безопасности. В 2002 году конгресс США принял закон об учреждении министерства внутренней безопасности, в которое вошло 22 ведомства, ранее занимавшихся подобными задачами в составе различных других министерств, такие, например, как береговая охрана, пограничная стража, таможня, служба иммиграции и натурализации, администрация по безопасности на транспорте, секретная служба по охране высших должностных лиц, службы чрезвычайных ситуаций36. Одновременно изучались причины, по которым разведывательные и контрразведывательные службы США не смогли установить и предотвратить подготовку терактов 11 сентября 2001 года. Выяснилось, что отдельные службы получили элементы информации об этом, но не смогли объединить их в целую картину. В 2004 году было принято решение о создании координационного центра таких служб (ЦРУ, ФБР, разведслужбы министерства обороны и др.), что должно обеспечить лучшее взаимодействие между ними. Однако американцы сочли, что полное объединение таких служб, специализирующихся на выполнении специфических задач, может оказаться контрпродуктивным37.