Институт "Оптации"

Введение
Глава 1. Институт гражданства в международном праве
1.1. Понятие гражданства
1.2. Международно-правовое регулирование вопросов гражданства
1.3. Понятие оптации
Глава 2. Оптация в XX веке
2.1. Обмены населением СССР - Финляндия, Польша, Прибалтика - 1939-1941
2.2. Обмены населением СССР - Япония, Польша, Чехословакия, Румыния - 1944-1958
2.3. Оптация в результате распада СССР
Заключение
Список литературы

Институт "Оптации"

В античную эпоху территориальные изменения, как правило, были следствием завоеваний и влекли за собой вначале поголовное вырезание населения побежденной территории, позднее обращение в рабство или подчинение менее благоприятному правовому режиму, чем тот, которым пользовались граждане. В эту эпоху населению приобретенных территорий еще не предоставлялось гражданство победителя: достаточно вспомнить о жителях Древнего Рима, не имевших латинского гражданства, но подчиненных ius Latii 52.
Римская империя при захвате какой-либо территории по своему усмотрению решала, обратить ли население этой территории в рабство, сделать из них апатридов (peregrini dediticii), римских граждан без избирательных прав (cives sine suffragio) или полноправных римских граждан (cives Romani). Римское гражданствостали предоставлять населению завоеванных территорий лишь в эпоху принципата 53.
В Средневековье государства рассматриваются как куски территории, которые суверен мог продать, заложить, приобрести в силу брака и завещать. Жители считались неотъемлемой принадлежностью территории (glaebae adscriptus) и следовали судьбе последней, т.е. приобретали гражданство и религию нового суверена 54. Поэтому договоры о территориальных изменениях не регулировали вопросы гражданства. Лица из категорий 1 и 3 (см. раздел 4 главы I) автоматически приобретали гражданство государства, к которому переходил суверенитет над данной территорией (т.н. принцип места жительства) 55, иногда без того же правового статуса, которым они обладали при прежнем суверене или который имело коренное население нового суверена. Эту практику не меняет даже появление права оптации старой формы в XVII в., которое все же улучшило участь лиц, вынужденных изменить гражданство вследствие территориальных изменений.
Право оптации - это возможность, предоставленная лицам при территориальных изменениях избрать определенное гражданство путем свободного волеизъявления.
Юридическими последствиями оптации могут быть:
- двойное изменение гражданства (сначала - утрата гражданства прежнего суверена и приобретение гражданства нового суверена, а затем - при или после осуществления права оптации - утрата нового и восстановление прежнего гражданства);
- сохранение гражданства прежнего суверена до истечения срока оптации и утрата гражданства прежнего суверена с одновременным приобретением гражданства нового суверена - в случае, если лицо не воспользовалось правом оптации;
- сохранение гражданства прежнего суверена - в случае, если лицо воспользовалось правом оптации 56.
Договоры Версальской системы избрали четвертый путь - концепцию обратной силы оптации: при территориальных изменениях лицо приобретает автоматически гражданство нового суверена с отлагательным условием - по истечении срока и при неосуществлении права оптации 57.
Впервые термин "оптация" употребляется в Элиссонском Договоре между Францией и Испанией 1785 г. 58.
Существует две формы оптации: старая и современная. Оптация старой формы встречается впервые в Договоре о капитуляции г. Арраса 1640 г. и с тех пор во многих международных договорах вплоть до 1839 г. 59, хотя некоторые договоры о территориальных изменениях этого же периода вообще не содержат положений об оптации45. Оптация заключалась в праве свободного выезда (beneficium emigrandi). Предполагалось, что лицо добровольно эмигрирует, а не просто временно покинет территорию, отошедшую к новому суверену.
Отличиями оптации старой формы являются:
- отсутствие четких положений о гражданстве эмигрантов, т.е. об утрате прежнего и приобретении взамен него нового гражданства;
- предоставление права оптации всем жителям территории, переходившей к новому суверену, без различий гражданства;
- молчаливая эмиграция, т.е. осуществлявшаяся без предварительного волеизъявления 60.
Договоры XVIII и XIX вв. все чаще содержат положения об эмиграции или оптации, но ничего не говорят о смене гражданства, поскольку она по-прежнему считается сама собой разумеющейся. В эпоху наполеновских войн в международных договорах не предусматривалось права оптации. Это право вновь появляется в договорах держав, победивших наполеоновскую Францию. Временной границей между старой и современной формами оптации стал бельгийско-голландский договор от 19.04.1839 г., хотя уже в русско-австрийском договоре 1815 г. содержатся зачатки современной оптации 61.
К способам приобретения гражданства, связанным с территориальными изменениями, относится оптация.
При территориальных преобразованиях в результате изменения в соответствии с международным договором Российской Федерации Государственной границы Российской Федерации граждане Российской Федерации, проживающие на территории, которая подверглась указанным преобразованиям, вправе сохранить или изменить свое гражданство согласно условиям данного международного договора.
К территориальным изменениям, которые влекут изменение гражданства, относятся:
а) отпадение части территории от государства в связи с образованием на ней нового государства либо разделение территории государства в связи с распадом этого государства на несколько новых государств. В данной ситуации происходит объективное прекращение гражданства, поскольку само государство исчезает. В качестве примера можно привести прекращение советского гражданства в связи с распадом СССР;
б) слияние территорий двух или более государств в связи с их объединением (признание гражданства). Гражданство объединяющихся государств, как правило, сохраняется в статусе гражданства субъектов нового государственного образования;
в) переход части территории одного государства к другому на основании договора (цессия) — (трансферт). Как справедливо отмечает В.П. Басик, обычно государство заинтересовано по политическим и экономическим соображениям в том, чтобы жители отошедшей к нему территории приобрели его гражданство, но государство, уступающее данную территорию, по тем же причинам заинтересовано в том, чтобы они утратили его гражданство. Поэтому, как правило, устанавливается трансферт, т. е. автоматическая утрата населением, проживающим на этой территории, прежнего гражданства и приобретение гражданства государства, к которому эта территория отходит 62.
Однако в современных демократических условиях трансферт дополняется оптацией (правом выбора гражданства), которая представляет собой право лица посредством определенного действия (бездействия) отказаться от нового гражданства и сохранить прежнее. Таким образом, оптация выступает самостоятельной формой прекращения гражданства государства, которому была передана территория. Нежелание отказываться от нового гражданства означает, что у заинтересованного лица прежнее гражданство прекратилось в порядке трансферта 63.
Оптация осуществляется в порядке и в сроки, определяемые международными договорами Российской Федерации.
Право на осуществление выбора гражданства (оптацию) имеют лица, проживающие на территории, изменившей государственную принадлежность, в порядке и в сроки, определяемые международным договором Российской Федерации.
Оптация - это приобретение гражданства на основе его выбора в связи с территориальными изменениями. Лица, проживающие на части территории одного государства, переходящей под суверенитет другого государства, получают право оптации в порядке и в сроки, определяемые договором между соответствующими государствами или установленные государством в одностороннем порядке. Право оптации заключается в праве лица выбрать себе гражданство: либо оставить гражданство того государства, на территории которого оно проживало ранее, либо приобрести гражданство того государства, под суверенитет которого переходит эта территория. В случае оставления прежнего гражданства лицо должно в определенный срок покинуть территорию своего проживания, в случае выбора нового гражданства-оно остается в месте своего проживания 64.
«Оптация - выбор гражданства. Право оптации возникает в ряде случаев, связанных с двойным гражданством. Оно устанавливается также в международных договорах, регулирующих переход территории от одного государства к другому, причем распространение нового гражданства на население территории, переходящей к новому государству, сочетается с предоставлением права оптации в пользу гражданства старого государства. Осуществление права оптации в этом случае обычно сопровождается обязанностью выезда из страны….» 65.
Как одно из оснований приобретения гражданства оптация возникает в случае перехода части территории одного государства к другому на основании международного договора. В этих международных договорах: 1) гарантируется право жителей территорий, изменяющих свою государственную принадлежность, осуществить выбор гражданства, т.е. сохранить прежнее гражданство либо принять новое; 2) определяются сроки, в течении которых они могут сделать такой выбор и действия, которые они должны предпринять при этом; 3) устанавливаются обязанности государственных органов в данной области, включая обязанности выдаче соответствующих документов и по оказанию финансовой и иной помощи в случае принятия решения о сохранении прежнего гражданства, если при этом данные лица выражают желание переселиться на территорию другого государства. Такие договоры стимулируют миграционные процессы, поскольку жителям переходящих территорий предоставляется несколько возможностей. Решения граждан могут как повлечь миграцию, так и не вызвать ее, все будет определяться конкретной ситуацией в обоих государствах, поскольку затрагиваемые договором лица могут сохранить прежнее гражданство и переселиться, а могут принять новое гражданство и остаться на прежнем месте. В данном случае государства-участники могут только предполагать возможные последствия заключения договора, но результаты могут быть слабо предсказуемыми и зависеть от ряда прямо не относящихся к данному договору моментов 66.
Под оптацией следует понимать предоставляемый международным договором свободный выбор отдельным лицом гражданства одного из договаривающихся государств. Различают позитивную оптацию, т.е. в пользу гражданства какого-то государства, и негативную - отказ от одного из своих гражданств 67.
Значительное число международных договоров об оптации было заключено Советским Союзом после войны, что было связано с некоторыми территориальными изменениями.
К таким договорам относится договор между СССР и Чехословакией о Закарпатской Украине от 29 июня 1945 г., содержащий положение об оптации гражданства одной из договаривающихся сторон, но в каждом случае лишь с разрешения того государства, гражданство которого оптировалось. Срок оптации был установлен 12 месяцев 68. Положения этого договора были развиты в советско-чехословацком соглашении о праве оптации и переселения от 10 июля 1946 г. 69.
Согласно данному соглашению право самостоятельной оптации предоставлялось с 18 летнего возраста, причем оптация осуществлялась как с согласия той договаривающейся стороны, чье гражданство оптировалось, так и с согласия той стороны, гражданство которой утрачивалось одновременно с оптацией. Оптанты имели право при переселении брать с собой членов своих семей. Упущение сроков оптации влекло закрепление за бипатридом гражданства того государства, на территории которого он проживал постоянно.
Из многосторонних международных конвенций, направленных на устранение двойного гражданства, следует отметить:
Конвенцию о гражданстве замужней женщины 1957 г., содержащую положение о том, что вступление женщины в брак с иностранцем не влияет на ее гражданство.
Гаагскую конвенцию о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о гражданстве, подписанную 12 апреля 1930 г. Отдельные положения данной конвенции касались вопросов двойного гражданства.
Европейскую конвенцию о сокращении случаев множественности гражданства и о военной обязанности в случаях множественности гражданства 1963 г., предусматривающую отказ бипатридов от одного из своих гражданств. Названная конвенция предписывала лицу нести воинскую обязанность лишь в том государстве, государственной принадлежностью которого оно обладает и на территории которого постоянно проживает, однако ему предоставляется определенное право выбора. В заключение хотелось бы отметить, что несмотря на принятие международно-правовых и внутригосударственных мер, направленных на устранение двойного гражданства, это явление продолжает существовать 70. Более того, в России в силу сложившейся ситуации (распада СССР и образования Новых Независимых Государств, в результате чего значительное количество русских оказалось за пределами своей страны) институт двойного гражданства приобрел как бы второе рождение. Но думается, что это временное явление, поскольку, как показывает мировая практика, большинство государств придерживается позиции непризнания двойного гражданства и принимает меры к его ликвидации.
Так, 29 июня 1945 года между СССР и Чехословацкой республикой был заключен договор о Закарпатской Украине. Статья 2 Протокола к этому договору содержала договоренность сторон о том, что лица украинской и русской национальностей, проживающие на территории Чехословакии (в Словакии), имеют право оптации (приобретения) гражданства СССР в течение до 1 января 1946 года. Оптация происходила в соответствии с законодательством СССР и становилась действительной только с согласия властей СССР. Это же право получали лица |чешской и словацкой национальностей, проживавшие на территории Закарпатской Украины и желавшие сохранить гражданство Чехословакии. Лица, получившие право оптации, должны были в течение 12 месяцев переселиться в страну, гражданство которой они намерены были приобрести.
Такой же договор был заключен 6 июля 1945 года между правительством СССР и Польским временным правительством национального единства относительно лиц польской и еврейской национальностей, желавших переселиться в Польшу, а также лиц русской, украинской, белорусской, русинской и литовской национальностей, проживавших на территории Польши и желавших переехать в СССР.
Примером оптации, связанной с территориальными изменениями после 2-й мировой войны 1939 - 1945, является Мирный договор с Италией 1947, согласно которому гражданам, постоянно проживавшим до 1946 на территориях, переходящих к другим государствам, было предоставлено право оптации гражданства в течение 1 года. «Союз Советских Социалистических Республик, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии, Соединенные Штаты Америки, Китай, Франция, Австралия, Бельгия, Белорусская Советская Социалистическая Республика, Бразилия, Канада, Чехословакия, и Эфиопия, Греция, Индия, Нидерланды, Новая Зеландия, Польша, Украинская Советская Социалистическая Республика, Южно-Африканский Союз и Федеративная Народная Республика Югославии, именуемые в дальнейшем "Союзные и Соединенные Державы", с одной стороны, и Италия, с другой стороны, Принимая во внимание, что Италия под фашистским режимом стала участником тройственного пакта с Германией и Японией, предприняла агрессивную войну и тем самым вызвала состояние войны со всеми Союзными и Соединенными Державами и с другими Объединенными Нациями, и несет свою долю ответственности за эту войну; и Принимая во внимание, что в результате побед вооруженных сил Союзников и с помощью демократических элементов итальянского народа фашистский режим в Италии был 25 июля 1943 года свергнут, и Италия, безоговорочно капитулировав, 3 и 29 сентября того же года подписала условия Перемирия; и Принимая во внимание, что после указанного Перемирия итальянские вооруженные силы, как правительственные, так и движения сопротивления, приняли активное участие в войне против Германии, и 13 октября 1943 года Италия объявила войну Германии и тем самым стала совоюющей против Германии; и Принимая во внимание, что Союзные и Соединенные Державы и Италия желают заключить мирный договор, который, соответствуя принципам справедливости, урегулирует вопросы, остающиеся еще нерешенными в результате перечисленных выше событий, и явится основой дружественных отношений между ними, тем самым давая Союзным и Соединенным Державам возможность поддержать обращение Италии о принятии ее в члены Организации Объединенных Наций, а также о присоединении Италии к любой конвенции, заключенной по почину Организации Объединенных Наций; В соответствии с этим решили объявить о прекращении состояния войны и для этой цели заключить настоящий Мирный Договор» 71.
Следует иметь в виду, что, во-первых, оптация возможна не только в групповом (при репатриации), но и в индивидуальном порядке (при вступлении в брак, при ликвидации двойного или множественного гражданства). Во-вторых, во всех перечисленных случаях она осуществляется только на основе добровольного выбора гражданства.
Глава 2. Оптация в XX веке
2.1. Обмены населением СССР - Финляндия, Польша, Прибалтика - 1939-1941
После выморочной победы в бесславной войне с Финляндией в 1939-1940 гг. к СССР была присоединена практически вся бывшая Выборгская губерния 72. Одним из результатов той войны стала классическая односторонняя оптация населения: 424 тыс. проживавших в ней финнов были переселены в другие районы Финляндии 73.
Согласно советско-германским договорам о репатриации в Германию, немцы, проживавшие на территориях, аннексированных СССР в 1939-1940 гг., имели право «репатриироваться» из СССР. Эта репатриация носила строго этнический характер: ни славяне, ни евреи, - даже если они были членами «арийских» семей, - под ее действие не подпадали, «арийцам» же настоятельно рекомендовали разводиться со столь «нежелательными» супругами 74.
Переселение декларировалось как сугубо добровольное, однако, по сути, таковым не было: было совершенно очевидно, что те, кто останутся, будут рассматриваться советской стороной как немецкие агенты и подозрительный элемент. Это же понимали и сами «фольксдойче», поэтому немецкой пропаганде не пришлось чрезмерно усердствовать в представлении этих «добровольно-вынужденных» миграций в качестве совершенно свободных. Тем не менее нельзя не отметить редкостное в истории совпадение интересов основных заинтересованных сторон – СССР, Германии и самих немцев 75.
В октябре 1939 года, уже после «освободительного похода» Красной Армии в Восточную Польшу была создана смешанная германо-советская Комиссия по делам эвакуации, а 16 ноября было подписано соответствующее соглашение. Главноуполномоченными с советской и с немецкой стороны были Я.Н. Синчин и Х. Хофмайер, оба имели резиденцию в Луцке; кроме того на немецкой стороне было еще два советских представительства – в Хелме (С.Н. Троицкий) и Ярославе (В.С. Жегаров). По имеющимся данным, к 8 февраля 1940 года из Западной Украины и Западной Белоруссии было эвакуировано в Германию до 128 тыс. лиц немецкого происхождения, в том числе 15 тыс. поляков, претендовавших на «немецкость»; число желающих эвакуироваться в противоположном направлении составляло около 40 тыс. чел., в том числе немало евреев, но советская сторона согласилась принять только 20 тыс. чел. 76. Стороны сочли этот опыт успешным и решили распространить его так же и на Бессарабию и Северную Буковину, где проживало не менее 110 тыс. немцев 77 25 июня 1940 года посол Шуленбург встречался с Молотовым, а 9 июля обратился в НКИД СССР с памятной запиской, где предлагалось немедленно начать переговоры по этому вопросу с тем, чтобы осуществить переселение до зимних холодов. 11 июля НКИД ответил, что переговоры могут начаться уже 20-25 июля в Москве. В конечном счете договор об эвакуации был подписан в Москве 5 сентября 1940 года 78.
Подготовка всей операции возлагалась на Смешанную советско-германскую комиссию по эвакуации, причем практически по всем спорным вопросам советская сторона, как правило, уступала. Уже к концу октября 1940 года операция по переселению из Бесарабии и Северной Буковины в основном завершилась: к этому времени из зарегистрированного количества в 126.242 чел. автотранспортом, морем или гужом выехало 106.872 чел., а не переселенных (главным образом из Северной Буковины) оставалось около 17 тыс. чел. С учетом 260 чел., эвакуированных в 1941 году, общее число «фольксдойче», переселенных из этих районов составило 124 тыс. чел. 79.