Реформы архивов в 90-е годы XX-XXI в.в.

ОГЛАВЛЕНИЕ


ВВЕДЕНИЕ
1. Основные направления архивной реформы 90-х годов 20-го столетия в России
2. Преобразования в архивной отрасли в начале 21 века
3. Особенности системы управления архивами на современном этапе
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Реформы архивов в 90-е годы XX-XXI в.в.

В середине 90-х годов после сильного, но кратковременного всплеска интереса к своему прошлому, кардинальное изменение ценностных приоритетов в стране, завершение в целом идеологической кампании по дискредитации советского строя почти исключили российские архивы из сферы общественного и государственного внимания. Плохо представляя себе роль и значение архивов в механизме функционирования государства, не имея к ним и никакого коммерческого интереса (по ликвидности они конечно несопоставимы, например, с недвижимостью или недрами) стоящие у власти реформаторы фактически отстранились от решения проблем архивного дела. Очевидно поэтому все сменявшиеся в тот период кураторы архивной службы от правительства, с одной стороны, одинаково равнодушно наблюдали, вернее старались не замечать происходящейбуквально на глазах деградации фундаментальных основ архивной отрасли - материально-технической базы архивов и квалификации их работников, а с другой - зачастую просто блокировали многие важные законодательные и распорядительные инициативы Росархива по регулированию развития архивного дела.
Дополнительным тяжким бременем на отрасль легла необходимость выполнения предпринятых Правительством Российской Федерации мер по стабилизации социально-экономического положения в стране и реализации разработанной в связи с этим программы Росархива по сокращению бюджетных расходов. Находясь в очередной раз перед нелегким выбором между плохим и очень плохим, Росархив был вынужден пойти на очередное сокращение числа федеральных архивных учреждений. Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 марта 1999 № 283 «О федеральных государственных архивах» ликвидировались как самостоятельные Научная библиотека федеральных архивов, Лаборатория микрофотокопирования и реставрации документов федеральных архивов и Центр по обеспечению сохранности документов Архивного фонда России, а Центр хранения историко-документальных коллекций и Центр хранения документов молодежных организаций присоединялись соответственно к Российскому государственному военному архиву и Российскому центру хранения и изучения документов новейшей истории (с преобразованием последнего в Российский государственный архив социально-политической истории). Тем самым, количество федеральных архивных учреждений уменьшилось с 27 (на начало 1992 г.) до 18-ти. Впрочем, справедливости ради надо отметить, что в субъектах Российской Федерации дело в основном ограничилось лишь сокращением финансирования и штатной численности работников архивов.
Однако в 1999 году архивная отрасль получила поддержку правительства, результатом которой стало рассмотрение 25 ноября 1999 г. на заседании Правительства Российской Федерации вопроса «О мерах по сохранению Архивного фонда Российской Федерации и улучшению использования архивных документов», а также выход в декабре 1999 г. и августе 2000 г. инициированных Росархивом поручений Правительства Российской Федерации руководителям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации рассмотреть и принять необходимые меры по обеспечению сохранности и улучшению использования архивных документов. Несмотря на то, что им не удалось придать статус правительственных постановлений, эти документы и в центре и на местах способствовали решению ряда актуальных вопросов развития архивного дела, в том числе увеличения финансирования региональных и муниципальных архивов, выделения им помещений, капитального ремонта, рассекречивания документов, ведомственного хранения архивных документов, отбора и передачи на государственное хранение аудиовизуальной документации, а также документов, образовавшихся в деятельности кредитных организаций в случае их ликвидации или признания несостоятельности.
2. Преобразования в архивной отрасли в начале 21 века
Стабилизация финансово-экономической ситуации в стране обусловила относительную устойчивость сети архивных учреждений и даже позволила провести некоторое совершенствование архивной инфраструктуры на федеральном уровне. В частности, в структуре соответственно РГАЭ, ГАРФ и РГАСПИ были созданы центр информационных технологий Росархива, выставочный зал федеральных архивов, центр по разработке и реализации документальных публикаций федеральных государственных архивов. Активизировалась также начатая еще в 1993 г. работа по созданию Российского государственного архива документов по личному составу, крайне необходимого для обеспечения сохранности и использования более 2 млн. дел по личному составу, образовавшихся в процессе деятельности ликвидированных министерств и ведомств СССР, РСФСР и Российской Федерации, а также предприятий-банкротов федерального подчинения. В этих целях в 2001 г. в РГАЭ было создано профильное структурное подразделение, на базе которого предполагалась организация этого архива. Однако даже оказываемая Росархиву поддержка вице-премьера и протокольное решение Правительства Российской Федерации от 14.05.2002 № ВМ-П12-Г8-29 не смогли сдвинуть с мертвой точки вопрос о выделении для него здания.
Другим важным фактором усиления государственной поддержки, обусловившим стабилизацию положения российских архивов, в первую очередь федеральных, стало улучшение их финансового обеспечения. В 1999 г. впервые за целый ряд лет Росархив был профинансирован полностью по всем видам расходов, предусмотренных федеральным бюджетом. Начиная с 2000 г. и до настоящего времени объемы финансирования федеральных архивных учреждений постоянно растут: в 2000 г. - 136,7 млн. руб., 2001 г. - 214,9 млн. руб., 2002 г. - 322,1 млн. руб., 2003 г. - 481,7 млн. руб., 2004 г. - 593,1 млн. руб., 2005 г. - 621,5 млн. руб. Значительную долю этих средств составили ассигнования на начавшуюся в 2001 г. реализацию подпрограммы «Архивы России» федеральной целевой программы «Культура России (2001-2005 годы)», впервые финансируемую практически в полном объеме средств, предусмотренных законами о федеральном бюджете на соответствующие годы4.
Многоканальность финансирования архивов обеспечивалась привлечением средств из внебюджетных источников, объемы которых также постоянно росли.
Улучшение состояния и функционирования архивов позволило Росархиву вернуться к решению давно назревшей проблемы правового регулирования архивного дела, поскольку действовавшие на тот момент Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах, принятые ранее Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации и ряда важных федеральных законов, непосредственно затрагивающие работу с архивными документами, вступили в противоречие с требованиями Основного закона России, а также иных законодательных актов, принятых в его развитие. Попытки Росархива внести в Основы отдельные изменения и дополнения не удались вследствие того, что в соответствии с Конституцией по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, к которым относится и архивное дело, должны издаваться федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов российской Федерации.
Противоречия и пробелы, имевшиеся в законодательстве об архивном деле, привели к необходимости разработки проекта федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации», который бы учитывал положения о разграничении полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления, содержащихся в законопроектах «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Произошедшее уже в октябре 2004 г. принятие нового архивного закона5 стало, безусловно, знаковым событием, возвестившим новый качественный этап в архивном деле России и в этом плане его значение трудно переоценить. Прежде всего, закон выстроил единое правовое поле архивного дела на всем пространстве Российской Федерации. Как показал анализ уже принятых и подлежащих принятию нормативных актов субъектов Российской Федерации по архивному делу, они все базируются на законе, признавая его верховенство в отличие от некоторых правовых актов субъектов Российской Федерации принятых в начале 90-х годов.
Закон позволил «встроить» архивное дело в правовые взаимоотношения всех юридических лиц с государством, достаточно четко очерчивая их права и обязанности в этой области с учетом уже действующих федеральных законов, где в той или иной степени имеются сюжеты, касающиеся архивных документов.
В целом, его принятие объективно укрепило политические и государственные позиции архивного дела в стране и в субъектах Российской Федерации, признав его системным элементом государственного механизма. В этот же период в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, вступившем в силу с 1 июля 2002 г., впервые нашли отражение вопросы контроля за соблюдением архивного законодательства. В целях его реализации Росархивом был издан и зарегистрирован в Минюсте России соответствующий приказ, в архивных органах ряда субъектов Российской Федерации созданы архивные инспекции.
Таким образом, в период 1999 - 2003 гг. в состоянии российских архивов наметилась определенная тенденция перехода от стратегии выживания к стабилизации, а по ряду направлений - к развитию. Главную роль в этом сыграло изменение отношения государства к архивам, существенное увеличение бюджетного финансирования, а также меры по совершенствованию организации их работы. Ярким свидетельством позитивных изменений в состоянии российских архивов в этот период стало принятие в 2003 г. коллегией Росархива решения об учреждении профессионального праздника - Дня архивов.
Увы, период «ренессанса» в российском архивном деле был недолог и закончился вместе с началом административной реформы. Нельзя сказать, что она стала полной неожиданностью - Росархив активно участвовал в подготовительной работе по уточнению и обоснованию сохранения закрепленных за ним функций, осуществляемой специально созданной Правительственной комиссией по проведению административной реформы. Неожиданностью стало то, что вся предварительная работа оказалась проделанной впустую, а реформа осуществлена по внешне красивому, но глубоко ущербному и как уже стало для многих очевидным нежизнеспособному по сути сценарию.
Для архивного дела она имела и имеет ряд важных, но в основном негативных последствий, из которых в рамках настоящего доклада имело бы смысл коснуться только одного, касающегося аспекта управления архивным делом.
Прежде всего, окончательно закреплен слом административной вертикали архивной отрасли, разделенной на три самостоятельных уровня. В соответствии с положением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.2004 № 290, функции Росархива сокращены до 17 и ограничены оказанием государственных услуг и управлением федеральным имуществом в установленной сфере деятельности. Пережив восьмую за 17 - летний период реорганизацию его аппарат сократился до 71 штатной единицы, т.е. по сравнению с 1992 г. уменьшился почти в два с половиной раза.
Формально оставив Росархив самостоятельным федеральным органом исполнительной власти, Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 включил архивы в сферу ведения Минкультуры России, тем самым позволив не самым дальновидным, но самым исполнительным главам регионов осуществить скоропалительную ликвидацию самостоятельных архивных органов. Буквально в течение полутора лет это произошло в 5 субъектах Российской Федерации - Карелии, Чувашской Республике, Калининградской, Смоленской и Тамбовской обл. Между тем в условиях проводимой административной реформы, вследствие усиления опасности утери документов и нарушения целостности архивных фондов реформируемых органов и организаций, масштаб и сложность задач, встающих перед архивными органами и учреждениями, значительно возрастает. В этой связи на уполномоченные органы исполнительной власти в сфере архивного дела ложится особая ответственность по контролю за обеспечением сохранности документов упраздняемых или преобразуемых органов государственной власти и организаций, а также по осуществлению межотраслевого руководства за организацией делопроизводства, упорядочения документов, экспертизе их ценности и передаче на постоянное хранение6.
Таким образом, за исключением единых правовых и частично методических основ деятельности, единственными элементами, обеспечивающими сохранение и поддержание устойчивости существующей системы архивных органов и учреждений страны, остаются только федеральная целевая программа, научно-методические советы архивных учреждений, состав которых в 2000 - 2002 гг. приведен в соответствие с территориальными границами федеральных округов, и Совет по архивному делу при Федеральном архивном агентстве.
В меньшей степени реформа затронула непосредственно архивные учреждения. Важно, что в разработанной Минэкономразвития России Концепции реформирования организаций бюджетной сферы было подтверждено сохранение за ними статуса государственных учреждений. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 05.01.2005 № 5-р утвердило перечень подведомственных Росархиву федеральных государственных учреждений, в который вошли все существовавшие с 1999 г. федеральные архивные учреждения за исключением двух организаций обслуживания, подлежащих в установленном порядке ликвидации в соответствии с решениями Правительственной комиссии по проведению административной реформы. К сожалению, в силу объективных обстоятельств - непоследовательного характера проведения реформы и сопротивления ведомств - была упущена потенциальная возможность в соответствии с логикой административной реформы включить в ведение Росархива отдельные федеральные архивные учреждения и документальные комплексы, рассредоточенные в настоящее время по разным ведомствам.
Неэффективность созданного в результате административной реформы государственного механизма предопределяет недолговечность функционирования существующей теперь системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.
Думается, что накопленный в последние годы российскими архивами потенциал, их значимая роль в сохранении документальной памяти государства и общества, пополнении информационных ресурсов и предоставлении социальных услуг населению, позволит архивной отрасли в обозримом будущем возвратиться на самостоятельную и даже, быть может, более высокую, чем сегодня, орбиту.
3. Особенности системы управления архивами на современном этапе
Как уже было сказано, законодательными актами, ранее регулировавшими правоотношения в сфере архивного дела в новой России, являлись Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах от 7 июля 1993 г. N 5341-I, которые были приняты еще Верховным Советом России. В 1994 году Указом Президента было утверждено Положение об Архивном фонде Российской Федерации. Вот два основополагающих документа. В советское время законов, посвященных архивному делу, не было. Не было их и в дореволюционной России. Так что первым законодательным актом в этой сфере стали Основы законодательства об Архивном фонде Российской Федерации и архивах, которые с принятием Федерального закона от 22.10.2004 года № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» утратили силу.
Первой особенностью нового Федерального закона является форма документа. Ранее были Основы законодательства, теперь - Федеральный закон. Исходя из этого, в законе более детально проработаны вопросы организации архивной работы по всем направлениям. В Основах законодательства работе с архивными документами посвящен всего один раздел – «Хранение, комплектование, учет и использование архивных документов». Он включал пять статей. В законе этому посвящено три самостоятельных раздела: «Хранение и учет архивных документов», «Комплектование архивов архивными документами», «Доступ к архивным документам и их использование». Таким образом, с точки зрения объема содержащейся информации новый закон более чем в два раза расширяет содержание, определения, термины и характеристики тех или иных вопросов работы с архивными документами по сравнению с Основами законодательства.
Вторая отличительная особенность - это сфера применения нового закона. Ранее действовали Основы законодательства об Архивном фонде Российской Федерации и архивах, название нового Федерального закона – «Об архивном деле в Российской Федерации». Изменение названия не является простой заменой слов. В нашей стране специальных научных исследований о количестве образующихся в стране документов давно не проводилось. Существуют маркетинговые исследования Всероссийского научно-исследовательского института документоведения и архивного дела. В процессе деятельности всех юридических лиц разных форм собственности в год образуется примерно 400 млрд. листов документов. Из этих 400 млрд. листов документов порядка 3% поступает на хранение в архивы7. Документы, поступающие на вечное хранение в архивы, это документы Архивного фонда Российской Федерации. Документы, имеющие определенную значимость для самого собственника этих документов, являются архивными документами и имеют срок хранения - 3 года, 5 лет, 10 лет, 75 лет. Бухгалтерский отчет хранится 5 лет, налоговая документация - 10 лет. Есть еще большая масса документов, так называемые «однодневки», - у них нет никакого срока хранения. Основы законодательства регулировали вопросы хранения, комплектования, учета использования документов Архивного фонда, то есть речь идет о тех 3% документов, которые подлежат постоянному хранению. И фактически за пределами его действия оставались вопросы сохранности других архивных документов, которые имеют другие сроки хранения, но не являются документами Архивного фонда Российской Федерации. Новый закон затрагивает вопросы сохранности, учета, использования и документов Архивного фонда, и других архивных документов. Например, документы, которые отражают отношение работника и работодателя - трудовые книжки, кадровые дела. Справки для личного состава выдаются именно по ним. Для них и некоторых других документов в новом законе установлены сроки хранения.
Есть еще одна отличительная особенность нового закона. Основы законодательства появились до принятия новой Конституции России. Они были приняты в июле 1993 года. Далее последовали события осени 1993 года, принятие новой Конституции. Вслед за новой Конституцией был принят новый Гражданский Кодекс. Поменялась вся схема гражданского законодательства. В 1995 году в рамках реализации новой Конституции России появился федеральный закон N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно Конституции муниципальная власть не входит в систему органов государственной власти. Эти вопросы оказались «за бортом» Основ законодательства по вполне понятным причинам. Это моменты, связанные с вопросами собственности, системой государственного устройства. Их необходимо было отразить в новом законе.
Архивное дело - это сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Муниципальные образования тоже имеют свои архивы, и необходимо было урегулировать вопросы хранения ими документов. В Основах законодательства этот вопрос не был урегулирован.