Евразас: перспективы экономической интеграции на постсоветском пространстве.

Евразас: перспективы экономической интеграции на постсоветском пространстве.

В результате бурного разрастания международно-правовых процедур существенно замедлилось развитие соответствующих институтов конституционного права как в рамках Сообщества в целом, так и в отдельных его странах. Практика показала, что недооценка этих институтов негативно сказалась и на исполнении норм международного права. С 1995 года членами Таможенного союза были подписаны десятки договоров и соглашений, но бoльшая их часть так и не вступила в силу. Этого следовало ожидать. Использование международных правовых процедур для гармонизации национального законодательства стран «пятерки» было неадекватно цели Союза, в качестве которой провозглашалось эффективное использование экономического потенциала стран-участниц для повышения уровня жизни народов «пятерки».
Использование международных процедур в качестве основы для «сближения и унификации законодательства» государств - участников Сообщества затягивало, а нередко и срывало реализацию решений, принимаемых членами Сообщества. Цели и задачи, поставленные Договором об учреждении ЕврАзЭС, могут решаться путем использования институтов международного права, а также связанных с ними процедур. В то же время достижение намеченных целей оказывается под вопросом в случае одновременного использования как положений международного права, так и провозглашаемых в том или ином договоре конституционных принципов, определяющих форму участия государств в реализации договора.
Не случайно на практике начинает применяться принципиально иной подход к решению проблем сближения и гармонизации законодательства «пятерки». В статье 5 Соглашения о правовом обеспечении формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства 13 впервые было предусмотрено введение Основ законодательства, содержащих согласованные начала правового регулирования по тем или иным отраслям права. Эти принципы должны были утверждаться Межгосударственным Советом и, после выполнения соответствующих внутригосударственных процедур, включаться в национальные правовые системы (ст.8 Соглашения). Законы, в том числе и основы законодательства, - это самостоятельные институты конституционного права, не являющиеся частью международного права 14.
Переход к разработке Основ законодательства по отраслям права стал важным шагом на пути дебюрократизации деятельности Сообщества, положившим начало формированию единой устойчивой правовой системы ЕврАзЭС. В этой связи логичным видится переименование в Договоре об учреждении ЕврАзЭС Межпарламентского Комитета в Межпарламентскую Ассамблею 15.
19 апреля 2001 года Межпарламентским Комитетом был принят Договор об Основах законодательства Евразийского экономического сообщества. Договор подчеркивает, что Основы законодательства ЕврАзЭС являются законодательным актом Сообщества, имеющим обязательную юридическую силу и подлежащим непосредственному применению государственными органами Сторон. Но в то же самое время Договор сохраняет старые и устанавливает ряд новых усложненных международно-правовых процедур унификации законодательства. И эти процедуры, по существу, становятся приоритетными. Стороны, провозглашая приоритет Основ законодательства ЕврАзЭС, подтверждают, что дальнейшая гармонизация (сближение, унификация) национального законодательства будет происходить на базе широкого использования общепризнанных норм и принципов международного права. Для этого Стороны обязуются установить унифицированный порядок межгосударственного правотворчества и применения Основ законодательства. Это предполагает проведение многочисленных и довольно запутанных процедур предварительных обсуждений и рассмотрений, а также согласований, доработок, поэтапного принятия и утверждения Основ различными органами. Вряд ли такое нагромождение процедур будет способствовать использованию при разработке Основ принципа наиболее эффективного механизма правового регулирования, максимально простого в применении, о чем говорится в ст.3 Договора. В план работы органов управления ЕврАзЭС на ближайшие два года включена разработка сотен таких актов. Соблюдение же всех процедур по согласованию принимаемых документов в рамках международного права ставит под сомнение реализацию этого плана.
Договор об учреждении ЕврАзЭС, провозглашенные в нем цели и задачи стали воплощением единого видения проблем, общей воли Сторон, его подписавших. Все организационные и правовые механизмы Договора направлены на реализацию принципа равенства сторон, на снятие противоречий, поиск компромиссных решений. И в этом - основа успешной деятельности ЕврАзЭС. В связи с этим возникает вопрос о причинах подписания еще одного Договора, положения которого в значительной степени меняют правовые механизмы, закрепленные предшествующим учредительным Договором. Выработка эффективной правовой системы немыслима в случае применения внутренне противоречивых и взаимоисключающих подходов. С позиций международного права создание межгосударственного объединения означает появление нового субъекта в системе международных правоотношений, расширение сферы регулирования международного права. Такой подход не позволяет раскрыть специфику конкретного межгосударственного объединения. Не вносит дополнительной ясности в рассматриваемый вопрос и попытка некоторых представителей международного права выделить здесь «особую сферу» международного права без анализа специфики этой сферы 16.
Ст.1 Договора гласит, что ЕврАзЭС является международной организацией, обладающей полномочиями, добровольно переданными ей государствами - участниками Сообщества, при этом они остаются суверенными и равноправными субъектами международного права. Полномочия органов государственной власти передаются межгосударственным объединениям на основе взаимности и в пределах, установленных законом. Взаимность обеспечивается подписанием международного договора, в рассматриваемом случае - Договора об учреждении ЕврАзЭС. Исключается навязывание воли одного государства другому государству. Исходя из Договора могут быть делегированы полномочия всех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной. Соответственно на уровне межгосударственного объединения могут создаваться законодательные, исполнительные и судебные органы. Переданные полномочия реализуются совместно, по взаимному согласию государств - членов ЕврАзЭС, в порядке, предусмотренном Договором. Анализ Заявления и Договора от 10 октября 2000 года позволяет сделать вывод о том, что Сообщество - это не только и не столько международная организация. В ряде статей Договора речь идет об атрибутах государственного образования - общей территории, общих границах, единых законах, единой валюте и др. Естественно, многое здесь носит временный, неустойчивый, переходный характер. Однако, на наш взгляд, можно говорить о тенденции развития Сообщества в сторону возникновения специфического государственного образования, в рамках которого переплетаются суверенные права членов Сообщества с выраженными признаками общего государственного устройства.
Согласно ст. 7 Договора Межпарламентская Ассамблея разрабатывает Основы законодательства в сфере базовых правоотношений, принимает типовые проекты, на основе которых разрабатываются акты национального законодательства. Данные полномочия переданы Межпарламентской Ассамблее федеральным законом, каковым является Договор об учреждении ЕврАзЭС, что, соответственно, не требует внесения поправок в Конституцию Российской Федерации. Тот факт, что полномочия переданы в соответствии с международным Договором (ст. 79 Конституции РФ), ничего не меняет, поскольку такой договор, согласно ч.4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, является составной частью ее правовой системы. При этом суверенитет государства не нарушается, поскольку Договор не затрагивает предметы ведения Российской Федерации, закрепленные в ст. 71 Конституции РФ.
Передача полномочий происходит не от органов одного государства органам другого государства, что характерно для международных публичных отношений, а по «вертикали», от соответствующих органов государства общим органам Сообщества. Соответственно, в данном случае вряд ли уместно говорить о нарушении суверенитета государств - участников Сообщества. Данный Договор отличается от обычного международного договора тем, что это акт учредительного характера, устанавливающий «вертикальные» отношения особого вида, родовым признаком которых являются государственно-властные, а не международные отношения 17.
Таким образом, правовая природа органов ЕврАзЭС является принципиально иной. Согласно ст. 3 Договора учреждается система органов управления интеграцией - Межгосударственный Совет, Интеграционный Комитет, Межпарламентская Ассамблея, Суд Сообщества. Договор об ЕврАзЭС является фундаментом особого вида объединения, с более высокой степенью интеграции в политической, экономической и гуманитарных областях. В Заявлении пяти государств об учреждении ЕврАзЭС определены задачи в области внешнеторговой и таможенной политики: оформление в полном объеме режима свободной торговли, введение унифицированного порядка валютного регулирования и валютного контроля; создание механизма эффективного функционирования платежно-расчетных отношений; создание общей унифицированной системы таможенного регулирования; укрепление и обустройство внешних границ Сообщества. Глубокие интеграционные процессы намечены также в области экономической политики: проведение согласованной структурной перестройки экономик; разработка и реализация совместных программ социально-экономического развития; создание общей платежной системы; формирование общего рынка транспортных услуг и единой транспортной системы; создание унифицированной системы правового регулирования. В правовой сфере поставлена задача обеспечить взаимодействие правовых систем государств-участников с целью создания общего правового пространства в рамках Сообщества.
Договором об учреждении ЕврАзЭс было предусмотрено наделение Организации и ее персонала привилегиями и иммунитетами, объем которых определяется в настоящее время Конвенцией о привилегиях и иммунитетах Евразийского экономического сообщества, которая вступила в силу 26 декабря 2002 г. 18. Основная цель этого документа - обеспечить необходимые условия для эффективного выполнения Евразийским экономическим сообществом как международной организацией и ее персоналом как международными служащими своих целей и задач. В Преамбуле Договора подчеркивается, что Договаривающиеся Стороны движимы стремлением обеспечить свое динамичное развитие интеграционных процессов, что служит предпосылкой для формирования и развития конституционно-правовых основ Сообщества. Учредительные договоры, к которым относится и Договор об учреждении ЕврАзЭС, допускают, по взаимному согласию сторон, самые разнообразные формы взаимоотношений между органами Сообщества и органами учредителей. Отношения могут строиться не только в рамках межгосударственного образования, но и союзных конфедеративных, федеративных и иных форм государственных образований. Учредители ЕврАзЭС исходят не из абстрактных принципов и норм, но прежде всего из своих конкретных государственных и национальных интересов. Государства вправе определять объем полномочий органов власти, создаваемых для решения общих задач. Следовательно, Стороны вправе определять принципы правовых отношений между органами Сообщества и национальными органами, включая систему властных отношений "по вертикали". В последнем случае на первый план выступают нормы государственного права. С принятием учредительных договоров международное право внутри этих образований уступает приоритетное место государственно-правовым отношениям.
Таким образом, право играет самостоятельную роль в становлении и развитии экономической интеграции ЕврАзЭС. Нормы конституционного права устанавливают государственно-властные отношения, складывающиеся «по вертикали» внутри Сообщества. Они регулируются общей волей государств «пятерки» и не носят «надгосударственный», «наднациональный» характер. Государства - члены ЕврАзЭС остаются суверенными государствами: «добровольность», равенство сторон исключают одностороннюю зависимость членов этих государственных объединений ЕврАзЭС от некоего субъекта права, стоящего над ними. Нормы, создаваемые органами управления интеграцией, приобретают все больший вес. Они обладают всеми признаками юридических норм и в качестве таковых регулируют поведение участников правоотношений. Источниками этих норм являются прежде всего учредительный Договор, составляющий фундамент правовой системы ЕврАзЭС, а также Основы законодательства и модельные акты. Неполная урегулированность вопроса об источниках права ЕврАзЭС ведет к тому, что его правовая система формируется во многом стихийно, противоречиво, без четкой иерархии правовых актов. Специфичность этих норм не превращает их в «формы международного права» 19. Правовые нормы, принимаемые органами управления ЕврАзЭС, сами по себе есть результат согласованной воли «пятерки», о чем свидетельствует и сама процедура их согласования: процесс согласования не отрывается от волеизъявления государств - членов ЕврАзЭС. Акты принимаются непосредственно главами государств, председателями правительств. Текущая работа по созданию организационно-правовых форм и механизмов взаимодействия органов Сообщества должна иметь стабильную основу, что повысит ее эффективность. В связи с этим в настоящий момент целесообразно уделить главное внимание разработке конституционных основ ЕврАзЭС в соответствии с целями и принципами Договора об учреждении ЕврАзЭС. Соответственно, необходимой видится подготовка проекта Конституционного Акта ЕврАзЭС.
Список литературы:
1. Конвенция о привилегиях и иммунитетах Евразийского экономического сообщества (Минск, 31 мая 2001 г.)