Конституционно-правовой статус Российской Федерации.

ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Понятие конституционного строя и конституционного статуса
1.2. Особенности конституционного строя в России
ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЙ СТАТУС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Государственное устройство Российской Федерации
2.2. Особенности Российского федерализма
2.3. Административно-правовой статус субъектов федерации
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СТАТУСА РФ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
ГЛОССАРИЙ
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Конституционно-правовой статус Российской Федерации.

10) реализация членами федерации своих прав на международной арене;
11) развитие национальных, бытовых, исторических особенностей членами федерации в многонациональных федерациях.
Рассматривая федерализм как идеологию государственной жизни федеративного образования, мы считаем, что он оказывает активизирующее влияние на:
- реализацию основ конституционализма;
- функционирование органов власти регионального уровня в целях выполнения ими заявленных социальных обязательств;
- развитие институтов гражданского общества;
- возникновение института нации как согражданства населения различных этнических групп, объединенных данной государственностью.19
Федерализм своими интеграционными и дезинтеграционными началами несет в себе объединительный и разделительный потенциал. Не претендуя на единственно возможное понимание федерализма, мы предлагаем свой перечень признаков, отражающих, по нашему мнению, сущность федерализма и раскрывающих его служебную роль в переустройстве российского общества и государства.
В качестве принципа конституционного строя государства федерализм выступает и как способ государственного территориального устройства страны, и как конституционная основа исторически сложившегося государственного единства многонационального народа России, являясь юридической (и фактической) гарантией государственной целостности РФ, целостности ее территорий, а также территорий, входящих в Федерацию субъектов. Конституция РФ (ч. 3 ст. 5) прямо указывает: «Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти».20
Признание России федеративным государством означает, что в Российской Федерации национальный вопрос и вопрос о территориально-политической организации общества и государства, разграничении предметов ведения между федеральным центром и составляющими его частями (субъектами) решается на основе принципа федерализма. Субъекты Российской Федерации имеют собственную территорию, конституции или уставы и органы власти - все это обеспечивает в пределах предоставленных им прав высокую степень независимости. Предметами ведения Федерации являются важнейшие вопросы государственной жизни: организация высших органов власти, внешняя политика, оборона страны, финансы, федеральные налоги, федеральные энергетические системы, транспорт, информация, связь, правовые основы единого рынка и др. В ведение субъектов Федерации входит более широкий круг вопросов, но это в основном вопросы, не требующие единого (общегосударственного) регулирования. Во многих сферах жизни: природопользование, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, координация вопросов здравоохранения и др. - Федерация и ее субъекты, тесно взаимодействуя, обеспечивают политическую, правовую, экономическую интеграцию государства в единый работающий организм.
Субъекты Российской Федерации не обладают государственным суверенитетом. Действующая Конституция РФ, как и предыдущая, не говорит о том, что субъекты Федерации являются суверенными. Субъекты лишены права на сецессию - свободный односторонний выход из состава Российского государства, не обладают верховенством на своей территории, не имеют абсолютной независимости в сфере международных отношений. Действие федерального права распространяется на всю Федерацию, и ни один из ее субъектов не вправе препятствовать его законному применению (ч. 1, 2 ст. 15 Конституции РФ).
Всякое федеративное государство (лат. federatio - союз) - это объединение двух или нескольких государственно-территориальных (или национальных) образований (штатов, земель, краев, областей, республик и т.п.) в единое государство при сохранении за ними политической самостоятельности. Федеративные государства характеризуются следующими юридическими признаками: 1) двухуровневой системой органов государственной власти - федеральные органы власти и органы власти субъектов федерации; 2) наличием федеральной правовой системы и правовой системы субъектов федерации; 3) принципом бикамерализма в построении союзного парламента (двухпалатное строение парламента, при котором одна из палат, как правило верхняя, представляет интересы субъектов федерации); 4) верховенство федерального права; 5) непризнанием за субъектами федерации суверенитета (хотя они обладают некоторыми его признаками); 6) финансовой зависимостью субъектов от федеральной власти - субъекты лишены реальной финансовой власти, права чеканить монету, эмиссии банковских билетов и других денежных знаков (таким образом создается механизм подчинения центральной властью субъектов федерации); 7) принципом двойного гражданства; 8) отсутствием у субъектов федерации права сецессии, т.е. выхода из состава федерации (такое право за субъектом федерации не признает ни одна из современных конституций федеративных государств).
Несомненно, все эти признаки присущи федеративному строю России. Территория России состоит из территорий ее субъектов, по статусу выступающих как ограниченно-правоспособные государственные образования, наделенные определенной учредительной властью; компетенция между РФ и ее субъектами разграничивается федеральной Конституцией; верховная законодательная, исполнительная и судебная власть в РФ принадлежит федеральным государственным органам; общенациональный парламент - Федеральное Собрание - имеет в лице Совета Федерации палату, представляющую региональные интересы; приоритет осуществления внешнеполитической деятельности принадлежит Федерации, органы которой представляют Россию на уровне межгосударственных отношений. Участие субъекта РФ в таких отношениях может иметь исключительно санкционированный характер; как члены Федерации субъекты РФ имеют собственное законодательство, собственную систему органов власти (республики - свое гражданство) и др.
2.2. Особенности Российского федерализма
В истории развития отечественного государства можно выделить два периода, предшествовавших нынешнему и характеризовавшихся принципиальным различием подхода к организации национального управления. В Российской империи некоторые нации имели свои национальные организации, при помощи которых они реализовали свои национально-культурные особенности образа жизни. При этом существовало стремление к тому, чтобы все государственное управление осуществлялось, минуя эти национальные организации, при помощи универсальных общероссийских институтов. Управление через национальные институты допускалось только на раннем этапе включения народа в Российскую империю или в периоды ослабления государственной власти, но действовало это недолго, так как в результате возникала политическая нестабильность в получившем автономию национальном регионе.
Одним словом, Российская империя избегала создавать административно-территориальные единицы по национальному признаку, но допускала существование экстерриториальных национальных организаций, которые должны были обеспечивать единство национального самосознания и целостность национальной культуры данного народа в пределах российского общества.
В советском государстве, напротив, принцип национально-территориальной автономии стал одним из базовых конструктивных оснований системы административно-территориального деления. С его помощью "пролетарское государство" стремилось обеспечить свою целостность и нейтрализовать сепаратистские устремления отдельных народов, которые активно проявились в момент распада Российской империи в 1917 году. Основой подхода к национальному вопросу стали "сталинские критерии", которые определяли, какие параметры численности и расположения народов могли выступать основанием для формирования соответствующей автономии того или иного уровня. Таким образом, сталинские критерии при пристальном рассмотрении кажутся абсолютно бессмысленными.
Другой важнейшей характеристикой отечественного государства была большая территория, расположенная в различных климатических зонах, что предопределило различие хозяйственной деятельности и образа жизни в различных местностях, что создавало большие сложности в управлении. Центральная власть уже со времен Московской Руси, несмотря на высокую концентрацию полномочий и авторитаризм управления, была вынуждена давать различным регионам высокую степень автономии просто из-за технической невозможности обеспечения достаточного контроля. Поэтому элементы федерализма существовали в нашем государстве и формировались параллельно централизаторской и завоевательной политике Ивана III и Ивана IV. Были элементы федерализма и в Киевской Руси, но там они были обусловлены обстоятельствами роста государства, а не его структурными особенностями.21
Высокая техническая независимость региональных правителей при отсутствии у них реальной управленческой автономии создавали противоречие, которое расшатывало целостность Российского государства и создавало насущную необходимость его преодоления. Различные российские монархи стремились либо предельно ограничить техническую автономию региональных руководителей, либо же ввести ее в определенные законом рамки. Эта проблема в целом так и не была решена. В советском обществе единство властной вертикали, ограничивающее техническую автономию регионов, обеспечивала "руководящая и направляющая" роль КПСС, закрепленное в Конституции СССР главенство партии над государственными органами. Благодаря этому руководители советского государства обеспечивали, при декларативно закрепленной автономии региональных органов власти, фактически полное их подчинение центральным органам власти.
Существование фантомного федерализма прекратилось в момент крушения советской государственности, вызванной утратой господствующего положения коммунистической идеологией. Внутренние противоречия существовавшей формально федеративной системы (национально-территориальные автономии, отсутствие четкого распределения полномочий между центром и регионами, наличие права одностороннего отделения, несбалансированность административного состава федерации) привели к коллапсу системы, которая при лишении власти КПСС стала действующей управляющей системой. Распад СССР и нарастание дезинтеграционных тенденций в РСФСР поставили в фокус реформы государственного управления создание новых федеративных отношений, а если точнее, то первых устойчивых федеративных отношений в России, так как никогда ранее в нашем государстве федеративных отношений не существовало (в империи наличествовали лишь элементы федерализма, а советский фантомный федерализм фактически федерализмом не являлся).
Построение устойчивых федеративных отношений было необходимо, потому что иным образом невозможно достичь устойчивости всей системы государственной власти в России. А это требует принципиально иного понимания статуса региона в федеративной системе. Именно проблемы в отношениях центра и регионов вызывали коллапсы государственной власти на предшествующих этапах развития и вынуждали власть обеспечивать единство страны при помощи тоталитарной идеологии и методов силового подавления. Демократическое общество в России может быть построено только на основании действующего устойчивого федерализма, который бы не эволюционировал ни к распаду, ни к централизации.
На раннем этапе своего развития российский федерализм в 1991 - 1992 гг. эволюционировал в сторону дезинтеграции. В отсутствие реальных механизмов обеспечения государственного единства все больше полномочий переходило к региональным руководителям и все меньше полномочий оставалось в центре. В 1992 - 1993 гг. удалось стабилизировать ситуацию и приостановить процесс распада при помощи Федеративного договора и Конституции Российской Федерации. В 1994 - 1996 гг. происходит формирование демократической модели федеративных отношений в стране, деволюционного федерализма. Расцвет этих отношений приходится на 1997 - 1999 гг. В 2000 - 2004 гг. происходит переход от деволюционного федерализма к федерализму интеграционного типа, характеризуемому последовательной концентрацией власти в центре и сужением автономии регионов.
Как видно из этой схемы, избежав угрозы государственного распада, Российская Федерации оказалась перед угрозой трансформации федерализма в унитаризм с элементами федерализма, и возникновение этой угрозы связано с тем, что, несмотря на все усилия по реформированию федеративных отношений, построить действующую модель федерализма не удалось. Причины кроются в историческом наследии предшествующих периодов в развитии Российского государства, которые не удалось преодолеть в процессе формирования федеративных отношений в 90-е годы XX века.
К числу этих негативных последствий он относит наличие национально-территориальных образований в составе государства, которые обусловливают несимметричность федерации и разностатусность образующих ее единиц, произвольность существующих границ между регионами и самого набора этих регионов, которые формировались в рамках советского государства независимо от реальной экономической целесообразности. А также рассогласованность экономического и территориального объединения хозяйственных единиц, отсутствие четкого разграничения полномочий субъектов, защищенности этих полномочий, наличие полномочий, относящихся к совместному ведению, статус которых не закреплен конституционно, отсутствие конституционного однозначного определения статуса субъекта федерации и т.д.
Федеративный характер российского государства закреплен в ст. ст. 1 и 5 Конституции. Федерализм, таким образом, представляет собой важную основу конституционного строя России.
В самом общем виде федерация представляет собой объединение двух или нескольких государств в единое государство, составные части которого (субъекты федерации) имеют определенную степень экономической и политической самостоятельности в рамках, установленных Конституцией, законом или договором. В качестве правовой основы современной модели федеративных отношений в России выступают:
- Конституция;
- Федеративный договор (речь идет о трех договорах, заключенных 31 марта 1992 г. между федеральными органами власти и органами власти: 1) суверенных республик в составе РФ; 2) автономной области и автономных округов и 3) краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга);
- конституции и уставы субъектов РФ.
После принятия федеральных законов от 04.06.1999 N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (в настоящее время утратил силу в соответствии с Федеральным законом от 04.07.2003 N 95-ФЗ) и от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" правовое регулирование федеративных отношений в России стало не только конституционным и договорным, но и законодательным.
Виды субъектов РФ и основы их конституционного статуса закреплены в ст. 5 Конституции. Статья 65 Конституции РФ содержит полный перечень субъектов, входящих в состав РФ.22 Из 87 субъектов 21 - республики в составе РФ - являются государствами. Края, области и города федерального значения относятся к территориальным государственным образованиям. Они построены без учета национального признака. Автономная область и автономные округа - национальные государственные образования, выступающие формами самоопределения проживающих в них народов.
Установленное Конституцией федеративное устройство России стабильно, но в процессе развития и совершенствования федеративных отношений не исключается возможность изменения структуры Российской Федерации с учетом мнения населения субъектов. Правовая возможность изменения статуса субъекта РФ заложена в ч. 5 ст. 66 Конституции.
Изменение структуры Российской Федерации возможно в случаях принятия в Российскую Федерацию нового субъекта и образования в ее составе нового субъекта. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может осуществиться путем объединения двух или нескольких субъектов с учетом волеизъявления населения субъектов по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ. Порядок такого преобразования устанавливает Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации", в соответствии с которым был принят Федеральный конституционный закон от 25.03.2004 N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа". Закон установил, что с 1 декабря 2005 г. образуется новый субъект РФ - Пермский край в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, которые с этой даты прекращают существование в качестве субъектов РФ.
Основы правового статуса республик в составе РФ закреплены в ст. 5 Конституции. Это единственный вид субъекта РФ, который является государством. Республики не обладают суверенитетом (Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"), но имеют многие другие правовые признаки государства, закрепленные в Конституции и собственных конституциях (в Калмыкии - в Степном Уложении). К этим признакам или элементам конституционно-правового статуса относятся: наличие конституции и законодательства; самостоятельно устанавливаемая в соответствии с общими принципами, определяемыми законодательством РФ, система органов государственной власти; государственный язык; территория, границы которой невозможно изменить без согласия республики; официальные государственные символы.
Перечисленные в ч. 2 статьи 66 Конституции субъекты РФ являются не государствами, а государственными образованиями. Их статус определен Конституцией и уставами этих субъектов. Конституция содержит четкое указание на то, что уставы должны быть приняты законодательными (представительными) органами этих субъектов.
К элементам конституционно-правового статуса края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа относят: наличие устава и законодательства; самостоятельно устанавливаемую в соответствии с общими принципами, определяемыми законодательством РФ, систему органов государственной власти; территорию, которая не может быть изменена без согласия субъекта.
Особенностью конституционно-правового статуса автономных образований в составе РФ является то, что Конституция допускает принятие именного федерального закона об автономной области, автономном округе. Этот закон может быть инициирован только законодательным (представительным) органом автономной области, автономного округа. К настоящему времени законы об автономной области, автономном округе не принимались.
Характер отношений краев и областей с входящими в их состав автономными округами, правовые последствия такого "вхождения" были предметом толкования Конституционного Суда РФ, который в своем Постановлении от 14.07.1997 N 12-П "По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области" разъяснил, что вхождение одного субъекта РФ в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта.