Государственное управление землями лесного фонда

Введение
Глава 1. Особенности государственного управления землями лесного фонда
1.1.Значение леса в жизни общества и основные направления лесной политики государства
1.2.Правовой режим земель лесного фонда и охрана земель лесного фонда
Глава 2. Управление землями лесного фонда
1.3.Субъекты управления землями лесного фонда: полномочия, функции, компетенция
2.2. Проблема эффективности управления землями лесного фонда
Заключение
Список использованной литературы
Приложение 1
Приложение 2
Приложение 3
Приложение 4

Государственное управление землями лесного фонда

На сегодняшний день отсутствие должного внимания на государственном уровне к проблемам леса и лесного сектора экономики привело к тому, что ресурсный и экологический потенциал лесов за всю историю их эксплуатации в качественном отношении основательно подорван, а по уровню потребления основных видов лесопродукции на душу населения страна теперь уступает не только промышленно развитым странам, но и многим развивающимся странам.4
Велико также и культурно- эстетическое, научно-познавательное, рекреационное значение леса в жизни человека. Потенциально леса должны играть важную роль в социально-экономическом развитии страны.
Но использование этих потенциальных возможностей зависит от эффективности управления ими.
Таким образом, «леса подлежат охране и регулированию использования как источникдревесины и другого технического сырья, пищевых и кормовых продуктов, как места обитания полезных животных и растений, как важная часть географической среды, имеющая водоохранное, водорегулирующее, почвозащитное, полезащитное, климатическое, оздоровительное и культурно-эстетическое значение».
Первая составляющая общей экономической ценности лесов — прямая стоимость использования леса (вывоз и торговля древесиной, лесоматериалами, заготовка недревесных продуктов, туризм и т.д.) достаточно хорошо поддается экономическому измерению на рынках. Применительно к лесу косвенная стоимость использования складывается из оценки водо- и почвозащитных функций, а также связывания углерода. Лес является поглотителем углерода, если за рассматриваемый период произошло увеличение запаса углерода, определяемого по балансу между связыванием углерода и его эмиссиями. Леса могут быть поглотителями, накопителями или источниками углерода в зависимости от управления ими.
Стоимость отложенной альтернативы существует в том случае, если кто-либо готов платить за ресурсы в будущем, законсервировав их сегодня. Стоимость существования отражает желание платить за сохранение ресурса, не вовлекая его в производственное использование (ценность леса сама по себе в настоящее время и для будущих поколений). Количественное определение этих стоимостей достаточно сложно и основывается на концепции «готовности платить». Стоимость существования определяется при помощи условно опросного метода, метода выявленных предпочтений, а также не прямых денежных оценок.
Обширные экосистемы Сибири и Дальнего Востока представляют собой одну из последних возможностей сохранения природных ландшафтов в масштабах, позволяющих сберечь участки настоящей девственной природы и дать экологическим процессам и популяциям диких животных развиваться естественным путем. Лесные комплексы по своему уровню разнообразия и эндемизма превосходят аналогичные комплексы в лесах умеренной зоны любого другого региона мира. Эти леса являются также примером разнообразия человеческих культур, в частности культур коренных жителей Сибири и Дальнего Востока.
Нетронутые острова бореальных лесов и другие леса притундровой зоны представляют большую ценность для мониторинга воздействий глобального изменения климата, поскольку их репродуктивное состояние должно быть индикатором любого устойчивого повышения температуры на высоких широтах. Огромные лесные просторы России выполняют роль крупного накопителя углерода, который представляет собой одну седьмую всего наземного углеродного пула Земли (Kolchugina and Vinson). Большое влияние на выделение лесами углерода оказывают лесные пожары и другие разрушительные факторы.
«По результатам исследований (Krankina and Dixon) около 17% углерода, выделяемого лесами Сибири и Дальнего Востока, являются пожарными эмиссиями. Совершенствование систем охраны лесов от пожаров и использование их на неохваченных в настоящее время территориях, приведет к сокращению площади гарей на 20% в год, а это означает сокращение углеродных эмиссий примерно на 49 млн. т в год.»5
Задачей особой важности является защита экологически уязвимых вечномерзлотных площадей. Леса, расположенные в зоне вечной мерзлоты, представляют особую природоохранную проблему.
Половина покрытых лесом площадей Сибири и Дальнего Востока находится в зоне вечной мерзлоты, чувствительной к природным и антропогенным нарушениям равновесия. Вечномерзлотная среда отличается не стабильностью поверхности земли, обусловленной периодическим подъемом и опусканием мерзлотного грунта, и требует решения особых проблем в рамках лесоуправления, воспроизводства (засыхание, наклоннорастущие деревья) и инфраструктуры. До тех пор, пока в рамках лесоуправления на вечномерзлотных площадях не будет гарантировано использование методов заготовки, которые не наносят непоправимого ущерба среде, следует применять осторожный подход к выдаче прав на лесозаготовку.
Охрана лесов в России осуществляется через единую систему особо охраняемых природных территорий страны и систему классификации лесов лесного фонда. Система особо охраняемой природной территории была создана для сохранения биоразнообразия и изучения естественных процессов и явлений.
Большую озабоченность вызывает то, что государственная система не обеспечивает эффективной защиты многих нуждающихся в особой защите участков бореальных лесов. Необходима разработка региональных стратегий сохранения биоразнообразия, которые должны хорошо вписываться в государственную стратегию и создаваться при совместном участи всех пользователей лесными ресурсами. В последние годы возможности России значительно ослабли, что связано с кризисом в науке и существенной утратой контроля за деятельностью на охраняемых территориях6. Для решения острейших природоохранных и экономических проблем понадобится белее целенаправленно использовать разработку соответствующих методов ресурсоуправления, определение критериев и индикаторов для мониторинга биоразнообразия и общего состояния экосистем.
В связи с экономическими трудностями, которые переживают многие жители лесных районов, увеличилась нагрузка на ресурсы диких животных. Распад системы регулирования и контроля привел к резкому увеличению масштабов браконьерства, допускается избыточный промысел популяции охотничьих животных. Охраняемые территории не будут обеспечивать должного положительного эффекта в плане биоразнообразия и устойчивости ресурсов, если не будет обеспечена целостность их экологических, экономических и социальных систем. Это требует внимания на стадии планирования для определения политики лесного сектора и практических средств ее осуществления, установления пространственно-временных зависимостей между разными видами землепользования и сравнения затрат и выгод от эксплуатации ресурсов и их сохранения.
При общих значительных показателях обеспеченности России лесами, кажется, что запасы лесных ресурсов в нашей стране не только бесконечны, но и увеличиваются. Формально это так. Однако процесс исчерпания затронул и эти ресурсы. Сокращение запасов наиболее ценной древесины обусловлено тремя причинами: природными, антропогенными и хозяйственными. Природный фактор гибели лесов проявляется в природных аномалиях, оползнях, затоплением при наводнениях, засухе, лесных пожарах, болезнях, повреждениями дикими животными и насекомыми. Однако удельный вес природных факторов в гибели лесов не более 1%. При этом следует отметить, что иногда причинами возникновения природного фактора является хозяйственная деятельность. Так происходит, в частности, с наводнениями, которые непосредственно связаны с вырубкой лесов, распашкой земли, добычей полезных ископаемых, пожаров. Насекомые - вредители и болезни также являются природным фактором, играющим важную роль в эволюции лесных экосистем, но, как и в случае с пожарами, безответственная человеческая деятельность может вызвать значительное увеличение интенсивности и частоты вспышек массового размножения вредителей или распространения болезней. Ежегодно вредители и болезни поражают в среднем до 1,5–2,0 млн га лесных площадей. Общий ущерб, наносимый вредителями и болезнями во время вспышек и болезней, не менее чем ущерб, наносимый пожарами. Кроме пожаров, вредителей, и болезней, в некоторых районах на рост леса и качество древесины влияют антропогенные факторы - загрязнение воздуха, и заражение радионуклидами.
Хозяйственные причины сокращения запасов лесных ресурсов обусловлены объемами и методами заготовки древесины, а также последующими этапами доведения до конечного потребителя. Следует отметить процессы хозяйственного освоения территории (строительство, прокладку дорог, нефте- и газопроводов), сопряженные с вырубкой древесины.
Политика и деятельность других отраслей экономики оказывает большое влияние на состояние лесных ресурсов России, особенно разработка нефтяных месторождений. Дороги, первоначально построенные для освоения нефтяных месторождений, увеличивают пожароопасность и позволяют на некоторых площадях вести лесозаготовительные работы при более низком уровне планирования и контроля, чем на отведенных для этого площадях. Строительство дорог и оборудование нефтяных скважин влекут за собой разрушение местной флоры. Для регенерации почв, изрезанных вдоль и поперек транспортными средствами, потребуются долгие годы, а тем временем экологические нарушения могут вызвать необратимую потерю биоразнообразия. Разработка нефтяных месторождений создает преграды на путях миграции диких животных. Монтажные площадки для нефтяных скважин, дороги, трубопроводы, тяжелый автотранспорт, буровые вышки гонят животных прочь, кроме того, дикие животные могут пострадать из-за уничтожения местной растительности, поскольку между ними идет конкуренция за скудную биомассу которую дает тайга и тундра. При выжигании разливов нефти пламя, оставленное без присмотра, часто распространяется за пределы площади разлива. В некоторых районах крайнего севера после разведки месторождений земля становится непригодной для охоты и рыбной ловли и не может уже служить пастбищами
для северного оленя, что сказывается на жизни и традициях коренного населения.
В соответствии с законом внутреннего динамического равновесия вещество, энергия, информация и динамические качества отдельных природных систем, и их иерархии взаимосвязаны настолько, что любое изменение одной из этих характеристик вызывает сопутствующие функционально - структурные количественные и качественные перемены. Эти изменения приводят к развитию природных цепных реакций, идущих в сторону нейтрализации произведенного изменения или формирования новых природных систем, образование которых при значительных изменениях среды может принять необратимый характер. Если проблемы, оказывающие негативное воздействие на лесной сектор, останутся без должного внимания и не будут предприняты необходимые действия со стороны как государственного, так и частного сектора, то условия в лесах могут необратимо ухудшиться, что нанесет большой ущерб экологии и экономике регионов.
1.2. Правовой режим земель лесного фонда и охрана земель лесного фонда
Правовая охрана лесов представляет собой систему закрепленных в природоохранительном законодательстве мероприятий, направленных на сохранение, рациональное использование и воспроизводство лесов в целях усиления их экологических, экономических и культурно-оздоровительных функций7.
Отношения по поводу использования и охраны лесов и иной древесно-кустарниковой растительности регулируются Законом РФ от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды», Лесным кодексом Российской Федерации от 29 января 1997 г., Водным кодексом Российской Федерации, Уголовным кодексами Российской Федерации, Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации, правовыми актами Правительства РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления, принятыми в пределах их компетенции, а также гражданским, водным, горным, земельным и законодательством об особо охраняемых природных территориях. В 2006 г. был принят новый Лесной кодекс РФ.
С принятием Лесного кодекса делается значительный шаг вперед, разграничена сфера действия соответствующих отраслей права и в то же время установлена между ними взаимосвязь:
- лесное законодательство регулирует лесные отношения, то есть распространяется на леса, входящие и не входящие в лесной фонд и на земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью;
- лесное и земельное законодательство регулирует отношения в области использования и охраны земель лесного фонда;
- гражданское, земельное, водное законодательство, законодательство о растительном мире, соответствующие статьи Лесного кодекса Российской Федерации регулируют отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства древесно-кустарниковой растительности;
- гражданское и иное законодательство Российской Федерации регулирует отношения по использованию различных видов лесной продукции;
- уголовное и административное законодательства предусматривают ответственность за преступления и правонарушения в сфере лесопользования соответственно.
Лесной кодекс Российской Федерации направлен на регулирование лесных отношений, которые должны обеспечить рациональное и неистощительное использование лесов, их охрану, защиту и воспроизводство, исходя, из принципов устойчивого управления лесами, повышения экологического и ресурсного потенциала, удовлетворения потребностей общества в лесных ресурсах на основе научно обоснованного многоцелевого лесопользования.
В соответствии со ст.6 ЛК РФ все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений), а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные земли и нелесные земли), образуют лесной фонд. Состав земель лесного фонда, как мы видим, имеет сложную структуру. К лесным землям относятся земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления (вырубки, гари, погибшие древостой, пустыри, площади, занятые питомниками, несомкнувшимися лесными культурами, и иные). Лесные земли предназначены для выращивания лесов, продуктивного их использования и воспроизводства. Этим целям служат и те участки лесного фонда, которые в течение короткого или длительного срока не покрыты лесной растительностью (вырубки, гари и т.п.). Они предназначены для ее восстановления, поэтому относятся к лесным землям.
Нелесные земли - это участки, не только не занятые лесами, но и не предназначенные для выращивания леса. К нелесным землям относятся земли, предназначенные для нужд лесного хозяйства (земли, занятые просеками, дорогами, сельскохозяйственными угодьями, и другие земли, а также иные земли, расположенные в границах лесного фонда (земли, занятые болотами, каменистыми россыпями, и другие неудобные для использования земли)8. Владение, пользование и распоряжение лесным фондом осуществляется с учетом экологического значения лесов, исключительной длительностью их выращивания, измеряемой многими десятками лет, необходимости воспроизводства извлекаемых ресурсов и поддержания тех свойств, которые оказывают благотворное влияние на природную среду.
Понятие «лесов, не входящих в лесной фонд» Лесной кодекс включает, во-первых, леса, находящиеся на землях обороны, и, во-вторых, городские леса, находящиеся на землях городских поселений.
Согласно п. 1 ст. 93 Земельного кодекса землями обороны признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, Пограничной службы Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, защите и охране Государственной границы Российской Федерации, информационной безопасности, другим видам безопасности в за- крытых административно-территориальных образований.
Городскими считаются леса, находящиеся в пределах городской черты, лесное хозяйство в них ведут лесохозяйственные предприятия органов местного самоуправления. Эти леса предназначены для отдыха населения, проведения культурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, а также для сохранения благоприятной экологической обстановки. Лесные массивы, расположенные в промышленно развитых регионах, выполняют важные защитные функции. В лесах, расположенных на землях городских поселений, запрещается осуществление лесопользования, несовместимого с назначением этих лесов. Допускается проведение в указанных лесах рубок ухода, санитарных рубок, рубок реконструкции и обновления, прочих рубок. По сложности организации ведения хозяйства городские леса стоят на первом месте. Затраты на уход за ними в несколько раз превышают расходы на содержание лесов, где ведутся рубки главного пользования. В них все сложнее: и посадка, и рубка, и уход. В них большое количество транспорта, они активно посещаются населением, их окружают промышленные предприятия. Однако непродуманная хозяйственная деятельность наносит большой, трудно восполнимый урон лесным массивам.
Лесное законодательство разграничивает понятие лесной растительности, которая включается в состав лесного фонда или в состав лесов, не входящих в лесной фонд, и «нелесной растительности».
Включение «нелесной» растительности в объект лесных правоотношений, регулируемых лесным правом, делает необходимым дальнейшее уточнение этого понятия.
«Нелесной растительностью» признается древесно-кустарниковая растительность, произрастающая на землях сельскохозяйственного назначения, то есть на землях, предоставленных для нужд сельского хозяйства или предназначенных для этих целей. На основании п. 2 ст. 77 ЗК РФ в состав земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными- дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, замкнутыми водоемами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.
В соответствии со ст. 11 ЛК РФ в лесной фонд и в леса, не входящий в лесной фонд, не включается древесно-кустарниковая растительность, расположенная на землях сельскохозяйственного назначения, в том числе землях, предоставленных для садоводства и личного подсобного хозяйства; землях транспорта (на полосах отводов железнодорожных магистралей и автомобильных дорог); землях населенных пунктов (поселений), в том числе предоставленных для дачного, жилищного и иного строительства (за исключением городских лесов); землях водного фонда (на полосах отвода каналов); землях иных категорий.
Раскроем понятие древесно-кустарниковая растительность. В естественно-научной литературе кустарник определялся как жизненная форма многолетних деревянистых растений, характеризующаяся многими скелетными осями- стволами, не достигающими значительной вышины (до 6 метров); дерево - жизненная форма растения с сохраняющимся всю жизнь многолетним одревесненным главным стеблем (стволом) и ветвями, образующими крону (до 100 метров в высоту).
По источнику своего происхождения древесно-кустарниковая растительность подразделяется на естественную растительность и насаждения.