Административный процесс Российской Федерации:проблемы и перспективы развития.

Оглавление
Введение
Глава I
Понятие теоретических основ административного процесса в Российской Федерации
§ 1 Административный процесс в системе научных представлений
§ 2 Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы, виды
Глава II
Виды административного производства в рамках административного процесса
§ 1 Производство по разрешению административных споров
§ 2 Обжалование как стадия административного производства
Глава III
Проблемы административного процесса в условиях административной реформы
§ 1 Административная реформа и административный процесс в России
§ 2 Административные процедуры и административный процесс в Российской Федерации: опыт реформенного процесса в отдельных сферах регулирования
Заключение
Список использованной литературы

Административный процесс Российской Федерации:проблемы и перспективы развития.

Болгарский ученый Ц. Цветанов считает, что цель административного процесса заключается в издании и исполнении соответствующих закону актов управления3. Однако при этом им не учитывается многоплановость функций административного процесса, особенности субъектов его осуществления.
Е.В. Додин определяет цель административного процесса как регулирование поведения конкретных участников управленческих отношений в конкретных условиях4. По существу, такая позиция смыкается с высказанной в уголовно-процессуальной литературе точкой зрения о том, что целью уголовного процесса является цель производства по конкретному делу. Однако в рамках административного процесса согласиться с этим нельзя, поскольку в данном случае речь может идти о цели конкретного административного производства, но не о цели административного процесса в целом.
В ряде случаев понятие целей процесса отождествляется с его задачами. В связи с этим целесообразно определить соотношение данных понятий, что в свою очередь позволит более полно раскрыть суть рассматриваемого вопроса. Причем делать это необходимо с учетом философского осмысления указанных понятий. Заметим, что в философской литературе категория «цель» определяется неоднозначно. Приведем некоторые из этих определений.
Цель определяется как категория, обозначающая заранее мыслимый результат сознательной деятельности человека, как идеальный образ желаемого будущего результата человеческих действий1, как предвосхищение в сознании результата, на достижение которого направлено действие2, как один из элементов поведения и сознательной деятельности общества, который характеризует предвосхищение результата деятельности и пути его реализации с помощью определенных средств.
Общим в приведенных определениях цели является то, что, во-первых, цель представляет собой некий результат деятельности, во-вторых, это результат, который необходимо достигнуть, и, наконец, в-третьих, – результат облекается в форму определенной модели, т.е. не является чем-то неопределенным, эфемерным. Другими словами, цель любой деятельности обязательно моделирует будущее и предполагает только желаемые результаты. Данное положение в полной мере можно отнести и к процессуальной деятельности. Таким образом, цель любой процессуальной деятельности, и административного процесса в том числе, заключается в моделировании будущего надлежащего ее результата.
Процесс реализации цели административного процесса не сводится лишь к ее определению. Он включает в себя и другую часть – образование реальных предпосылок такой реализации. Таким образом, процесс реализации цели не только идеальный, но в большей степени реальный. Реальность процесса обусловлена наличием и разрешением его конкретных задач. С учетом этого обстоятельства мы можем определить задачи административного процесса как понятие, отражающее необходимость для субъекта осуществить определенные действия, направленные на достижение целей процесса. Административный процесс характеризуется единой системой действий, осуществляемых в интересах достижения цели, этой целью соединяются все звенья процесса. При этом разрешение задачи неразрывно связано с ее реальными условиями – явлениями, воздействующими на возникновение, развитие и решение задачи. Важнейшими условиями задач административного процесса следует считать их направленность на достижение цели, объективную необходимость в процессуальном регулировании, процессуальные средства и методы. В качестве формы выражения задач выступают деятельность субъекта, его функции.
Таким образом, категория «цель административного процесса» шире категории «задачи административного процесса». Цель процесса предопределяет наличие комплекса определенных задач, разрешение которых позволяет достигнуть намеченной цели.
Применительно к административному процессу следует выделить:
стратегические цели административного процесса;
тактические цели административного процесса.
оперативные цели административного процесса.
При такой классификации следует принимать во внимание не только временную характеристику целей (перспективные, промежуточные и т.д.). Данные категории несут более высокую смысловую нагрузку, включая в себя также и значимость результатов, на достижение которых они направлены.
Так, к стратегическим целям административного процесса следует отнести основную его цель – надлежащее, основанное на строгом соблюдении законов регулирование деятельности субъектов указанного процесса в ходе осуществления учредительных, правотворческих, правоприменительных и контрольных функций на всех его уровнях. Совокупность тактических целей административного процесса составляют цели отдельных производств, а также цели отдельных стадий этих производств.
К оперативным целям административного процесса относятся цели этапов, стадий производств, а также цели отдельных процессуальных действий. Как и тактические цели, эти цели носят промежуточный характер. Таким образом, цели процессуальных действий, этапов, стадий, отдельных производств представляют собой категории подчиненного порядка по отношению к целям разновидностей административного процесса и, соответственно, к целям процесса в целом.
В зависимости от вида субъектов формирования и реализации целей административного процесса можно выделить цели субъектов, осуществляющих процесс, и цели субъектов – участников процесса. Зачастую эти цели совпадают, но в ряде случаев они противоположны. Примером могут служить цели органа, рассматривающего дело об административном правонарушении, и цели лица, привлекаемого к ответственности.1
Определяя значение формирования и реализации целей в административном процессе, следует выделить ряд положений, играющих в этом плане существенную роль.
Во-первых, цель выступает в роли побудительного начала, своеобразного отправного пункта административно-процес­суаль­ной деятельности. В связи с этим обстоятельством ее можно определить в качестве причины действия, так называемой «целевой причины».
Во-вторых, цель не только побуждает административно-процессуальную деятельность, но и продолжает ее стимулировать на протяжении всего хода процесса.
В-третьих, цель как внутренний момент административно-процессуальной деятельности получает свое отражение в структуре административного процесса.
В-четвертых, цель в значительной степени влияет на само содержание административно-процессуальной деятельности, сохраняясь на всем ее протяжении.
И наконец, в-пятых, цель выполняет функцию направляющего и регулирующего ход административно-процессуальной деятельности начала, с которым соотносится комплекс процессуальных задач, что в свою очередь позволяет вносить определенные коррективы в последний.
Каждой из целей процесса соответствует одноуровневый комплекс задач, направленных на ее достижение. Поэтому можно говорить о задачах административного процесса в целом, задачах его производств, стадий, этапов и отдельных процессуальных действий.
Таким образом, рассматриваемые категории органично вписываются в структуру административного процесса, являясь важнейшим фактором функционирования последнего как стройной системы.
Проблема разрешения задач административного процесса влечет за собой необходимость наличия соответствующего арсенала процессуальных средств, четкой процессуальной регламентации отдельных процессуальных действий, определения их направленности. Важнейшим следствием необходимости разрешения задач процесса и достижения его целей следует признать формирование и осуществление административно-процессуального статуса гражданина.1
Характеристику целей административного процесса нельзя признать исчерпывающей без анализа взаимосвязи таких категорий, как «политика государства», «цели административного процесса» и «цели формирования и осуществления административно-процессуального статуса гражданина».
Прежде всего, следует отметить, что политическая сфера жизни общества возникает по преимуществу в связи с реализацией интересов различных социальных групп, возникающих при этом противоречий, для урегулирования которых необходимо вмешательство государственных институтов публичной власти, способных применять в этих целях определенные средства принуждения. Поэтому в современной политологии политику определяют как область в основном целенаправленных отношений между социальными группами по поводу использования институтов публичной власти для реализации их общественно значимых запросов и потребностей. Таким образом, политика прямо или косвенно связана с организацией и функционированием государственной власти, со средствами и методами деятельности государства. Отсюда следует важный вывод о том, что понятия «политика» и «политика государства» соотносятся в категориях «общее» и «особенное», ибо политика государства – это и есть политика применительно к конкретно-историческим условиям жизни и организации общества.
В свою очередь, политика государства находит свое отражение в его функциях. Общеизвестно, что для современного правового государства основной функцией является охрана интересов человека, защита его прав и свобод, обеспечение надлежащих условий жизни. Иные функции государства в той или иной степени подчинены ее осуществлению. Среди них можно выделить, во-первых, создание демократических условий для определения и координации интересов различных социальных групп общества; во-вторых, создание условий для развития производства; в-третьих, содействие развитию образования, науки, культуры; в-четвертых, охрану окружающей природной среды; в-пятых, защиту государственного конституционного строя; в-шестых, обеспечение законности и правопорядка. В связи с этим можно говорить о политике государства в различных сферах жизни общества. Например, о социальной, культурной, экономической, экологической, правовой политике государства.
Таким образом, политика государства находит свое выражение в направленности регулирования различных общественных отношений, складывающихся в реальной жизни общества.
Отражению политики государства в сфере разносторонней деятельности многочисленных исполнительных органов государства, а также органов правосудия (при разрешении ими административно-юрисдикционных задач) служит целенаправленность административного процесса. Другими словами, достижение целей административного процесса в известной мере служит достижению целей политики государства.
В неразрывной связи с целями административного процесса и, следовательно, с целями проводимой государством политики находится такая категория, как «цели формирования и осуществления административно-процессуального статуса гражданина».
Формирование административно-процессуального статуса гражданина преследует следующие цели:
признание гражданина в качестве полноправного субъекта – участника административно-процессуальных правоотношений;
наделение его при этом конкретным комплексом процессуальных прав и обязанностей, а также возможностью нести определенные процессуальные обязанности;
придание этому комплексу прав и обязанностей официального характера путем закрепления его в правовых нормах.
При этом формирование административно-процессуального статуса гражданина нацелено на выработку режима «наибольшего благоприятствования» ему в его взаимоотношениях с иными субъектами административного процесса.1
Нельзя не сказать и о тесной связи процесса формирования и реализации административно-процессуального статуса гражданина с регламентацией правового положения иных субъектов административного процесса, в особенности осуществляющих процесс. Подобная регламентация должна проходить с позиций приоритета прав и законных интересов гражданина.
Что же касается целей осуществления административно-про­цессуального статуса гражданина, то свое выражение они находят в обеспечении реальной возможности беспрепятственного использования предоставленных ему процессуальных прав и исполнения обязанностей для деятельности в качестве полноправного субъекта – участника административного процесса, а также в устранении возможных препятствий для его осуществления со стороны иных субъектов процесса.
Таким образом, рассматриваемые категории находятся в тесной связи, причем эта связь носит взаимообратный (двусторонний) характер. В целом же понимание соотношения рассмотренных выше категорий может служить своеобразной отправной точкой для решения многих возникающих проблем как в науке административного права, так и в практической деятельности органов государственного управления и иных субъектов административного процесса.
Глава II
Виды административного производства в рамках административного процесса
§ 1 Производство по разрешению административных споров
В отечественной правовой науке и юридической практике сложилось устойчивое представление о соотношении понятий «процесс» и «производство», что нашло соответствующее отражение в законодательстве. Приведем конкретные данные на этот счет. Так, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации1 предусматривает следующие производства: производство в суде первой инстанции — исковое производство; производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений; особое производство; производство в кассационной инстанции; производство в надзорной инстанции; исполнительное производство.
С другой стороны, применительно к некоторым видам процесса закон не выделяет составляющие его производства, указывая лишь на основные стадии этого процесса. Примером может служить Бюджетный кодекс Российской Федерации,2 часть третья которого «Бюджетный процесс в Российской Федерации» состоит из стадий: составление проектов бюджетов; рассмотрение и утверждение бюджетов; исполнение бюджетов. Однако в российском законодательстве четко прослеживается устойчивая тенденция соотносить понятия «процесс» и «производство» как общее и особенное: процесс — есть сумма производств; производство — органическая часть процесса.
Проанализировав несколько точек зрения о понятии «процесс» и «производство»3, мы пришли к выводу, что в юридической литературе существует заметный «разброс мнений», что в принципе является обычным состоянием науки, особенно когда речь идет о кардинальных явлениях, в должной мере не исследованных. Вместе с тем создается впечатление, что порой приходится сталкиваться с известным, подчас в некоторой степени нарочитым усложнением предлагаемых конструкций, связанных с административным процессом. При этом отходит на второй план главное свойство любого вида процесса — конституционного, гражданского, административного, бюджетного, уголовного и др. — обеспечивать достижение предусмотренного законом юридического результата. Именно в этом состоит «продукция» органов всех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной. Именно посредством юридических решений (в широком смысле), независимо от уровня их принятия, содержания и прочих факторов регулируются бесчисленные по количеству и весьма разнообразные по содержанию общественные отношения.
В настоящее время, с учетом изменений, происшедших в стране, с нашей точки зрения, в структуру административного процесса входят производства, имеющие уже определенное законодательное закрепление, а именно:
производство по принятию нормативных актов государственного управления;
производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;
производство по административно-правовым жалобам и спорам;
производство по делам о поощрениях;
производство по делам об административных правонарушениях;
производство по дисциплинарным делам;
регистрационное производство;
лицензионное производство;
исполнительное производство1.
Критерием предлагаемого варианта классификации административных производств является характер индивидуально-конкретных дел, причем под характером понимаются свойства, типичные для соответствующей категории дел. Возьмем, например, дела по рассмотрению жалоб граждан органами исполнительной власти. Для всех жалоб, независимо от их содержания, в каждом конкретном случае общим является информация о нарушении права гражданина, нарушении реальном или предполагаемом, порождающая в результате обращения гражданина определенные правовые последствия.
В приведенной конструкции ясно различаются три вида производств единого административного процесса: правотворческое производство; ряд правонаделительных производств; несколько правоохранительных производств.
Несмотря на имеющиеся конкретные особенности и различия между ними, названные группы административных производств связывает воедино коренная общность, дающая основания говорить о каждом из них как о системной части такого общего понятия, как административный процесс. Во-первых, все виды административных производств осуществляются в сфере государственного управления, представляя собой определенные процедуры рассмотрения возникающих в этой сфере индивидуально-конкретных дел. Во-вторых, каждый вид административного производства осуществляется преимущественно и главным образом органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Не меняет положения то, что лишь некоторые дела в соответствии с законом разрешают иные правомочные субъекты (например, мировые судьи, рассматривающие дела о некоторых административных правонарушениях). В-третьих, материальные правовые отношения ряда отраслей российского права, реализуемые в ходе осуществления того или иного вида производства, регулируются нормами административно-процессуального права. Рассмотрим более детально некоторые виды производств.
Построение правового государства в России неразрывно связано с укреплением и развитием субъективных прав и свобод граждан. В реализации и охране таких прав и свобод одно из важнейших мест занимают предложения, заявления и жалобы граждан. Одновременно они выполняют роль, гарантирующую соблюдение законности в государственном управлении. Уровень соблюдения режима законности в государстве прямо зависит от заинтересованного участия законопослушных граждан в деятельности по его поддержанию. С другой стороны, нельзя не согласиться с тем, что наличие большого числа жалоб на действия работников исполнительного аппарата является тревожным симптомом, заставляющим подвергнуть пристальному анализу состояние дел в этом аппарате и предпринять меры по качественному улучшению его работы. Одно из важнейших направлений такого укрепления правопорядка состоит в совершенствовании действующего законодательства, и прежде всего административно-процессуальных норм, регламентирующих возможность осуществления и защиты субъективных прав и свобод граждан.
При этом усилия юридической науки, направленные на совершенствование механизма рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, могут в значительной мере способствовать укреплению законности, правового статуса гражданина, усилению охраны его прав и законных интересов, восстановлению их в случае нарушения.
К числу важнейших источников информации следует отнести обращения граждан, представляющие собой важное средство осуществления и охраны прав граждан. Обращения могут касаться самых разных сторон жизни общества, начиная с общегосударственных интересов и заканчивая интересами конкретного человека. Несмотря на то, что в обращениях содержится различная информация - одобрительная, критическая, содержащая просьбы, вопросы, предложения, с требованиями о восстановлении нарушенного права и защиты законных интересов, а также заключающая в себе суждения всех типов, - все они характеризуются рядом общих признаков, а именно:
обращения отражают состояние дел в соответствующих сферах жизни общества и соответственно состояние исполнительной деятельности;
обязательным получателем информации, содержащейся в обращениях, является представитель государства или местного самоуправления;
такого рода информация порождает правовые последствия;
сведения, отраженные в обращениях граждан, исходят от них по их личному волеизъявлению.