Организационно-правовые основы государственной службы

Содержание

Введение
Глава 1. Понятие государственной службы
1.1. Цели и функции государственной службы
1.2. Государственная служба как публично-правовой институт
1.3. Государственная служба как организационный институт
1.4. Государственная служба как профессиональная деятельность
1.5. Государственная служба как социальный институт
1.6. Виды структур государственной службы
Глава 2. Система государственной службы Российской Федерации
2.1. Государственная гражданская служба
2.1.1. Федеральная гражданская служба
2.1.2. Гражданская служба субъектов Российской Федерации
2.2. Военная служба
2.3. Правоохранительная служба
2.4. Основные принципы государственной службы
Заключение
Список использованных источников и литературы
Приложения

Организационно-правовые основы государственной службы

Другие регионы предпочли не заниматься переписыванием федерального закона, а сосредоточились на урегулировании только тех вопросов, которые действительно находятся в их компетенции, а не с принятия основного закона (например, «О некоторых вопросах гражданской службы», такие законы были приняты в Республике Коми, Еврейской АО).
В отдельных регионах властные органы попытались решить проблему правового регулирования, ограничившись внесением изменений и дополнений в законодательные акты, изданные в соответствии с утратившим силу Федеральным законом «Об основах государственной службы РФ». Отмечались моменты применения терминологии в соответствующем утратившим силу законом. Например, в Законе Смоленской области от 3 мая 2005 г. № 29-з «О государственных должностях Смоленской области и о государственной гражданской службе Смоленской области» должности государственной гражданской службы Смоленской области подразделялись на категории «Б» и «В».
Проведенные правовые экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам гражданской службы показали, что в целом формируемая в регионах нормативная правовая база по указанным вопросам соответствует Федеральному закону.
Однако в этой сложной для субъектов Федерации работе постоянно возникают проблемные вопросы, которые можно сгруппировать в следующие категории вопросов30:
- вмешательство в компетенцию РФ по вопросам гражданской службы;
- ограничение прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией РФ (нарушения порядка поступления на службу, установления неполного перечня права и обязанностей, ограничений и запретов, не предусмотренных Федеральным законом);
- нарушение порядка организации и условий прохождения государственной гражданской службы (нарушение порядка присвоения и сохранения классных чинов, ведения личных дел);
- нарушение оплаты труда государственных гражданских служащих, норм налогового и бюджетного законодательства.
Необходимо отметить, что проблемы в связи с принятием новых нормативных правовых актов по вопросам гражданской службы в субъектах РФ, это не единственные. Возникают также проблемы и с практической реализацией Федерального закона.
Проводится работа по разработке квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам гражданских служащих, подготовке примерных должностных регламентов, их эффективному выполнению. Так, в Свердловской области для повышения качества исполнения государственными служащими должностных обязанностей и оказываемых ими государственных услуг разработана и внедряется информационная модель рабочего места гражданского служащего.
Происходит процесс переоформления трудовых договоров в служебные контракты о прохождении государственной гражданской службы, активно идет процесс присвоения классных чинов гражданским служащим.
Проводятся и другие мероприятия способствующие совершенствованию организации гражданской службы субъекта Федерации. На сегодняшний день развитие государственной гражданской службы субъектов РФ связано с создание органов управления государственной службой. В данном процессе также отсутствует единый подход к определении. Организационно-правового статуса, структуры и функций органов по управлению государственной гражданской службой.
Практика показывает, что формирование государственной гражданской службы – сложный процесс, требующий постоянного внимания и квалифицированных кадров. Новизна и объективная сложность задач присуща практически всем направлениям формирования гражданской службы и требует значительных усилий для их решения. Во многих случаях государственные органы субъектов Российской Федерации оказались не готовы к решению задач по реализации Федерального закона, а также с формированием своей законодательной базы по вопросам отнесенных к их компетенции.
Таким образом, на федеральном уровне проведена только реформа основ правового регулирования гражданской службы в целом. В тоже время установив, что организация гражданской службы субъектов РФ находиться в их ведении, а субъекты Федерации являются государственными нанимателями «своих» гражданских служащих, получается, что федеральные органы государственной власти как бы заявили, что регионы должны сами заботиться о правовом обеспечении, финансовом, материально-техническом и кадровом развитии «своей» гражданской службы. Каждый субъект проводит реформирование законодательства о гражданской службе по собственному плану, разумению и в свои сроки (разумные). Такие диспропорции в темпах реформирования гражданской службы, означает, что реформа правового регулирования региональной гражданской службы будет отставать от федеральной.
2.2. Военная служба
В федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» дается следующее определение военной службы. Военная служба – вид профессиональной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, которым присваиваются воинские звания31.
В Федеральном законе «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями), в ст. 2 понятие военной службы детализируется. Так, военная служба – это особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами в Вооруженных Силах РФ, а также в пограничных войсках, во внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ, в войсках гражданской обороны, инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти, Службе внешней разведки РФ, органах Федеральной службы безопасности, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти РФ, воинских подразделениях Государственной противопожарной службы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и создаваемых на военное время специальных формированиях. В данном определении перечислены органы в которых проходит военная служба.
Вооруженные силы являются ядром военной организации нашего государства, а функция государства по обеспечению обороны и безопасности являются одними из важнейших государственных функций. В данном аспекте под обороной понимается система политических, экономических, военных, специальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. Безопасность представляет собой состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от реальных угроз.
И для выполнения данной функции – обеспечения благополучия и мирного развития - нам нужна сильная, профессиональная и хорошо вооруженная армия.
Военная служба относиться к федеральной государственной службе, наряду с правоохранительной и федеральной гражданской службой. Для военной службы характерен ряд признаков32. Наиболее важные из них:
- ее содержание – обеспечение военной обороны и военной безопасности государства. Главная цель – защита страны от посягательств других государств на конституционный строй, суверенитет, территориальную целостность, военный и экономический потенциал страны;
- свой профессиональный долг военнослужащие обязаны выполнять даже в условиях повышенного риска для собственной жизни и здоровья, причем во многих случаях с оружие в руках;
- наличие специальных правовых актов, регулирующих организацию и прохождение службы, правовое положение служащих;
- наличие специальных званий и внешней атрибутики (форменной одежды, служебных знаков, погон и др.);
- строгая дисциплина и единоначалие, предполагающие установление строжайшей персональной ответственности за выполнение служебных обязанностей;
- повышенные требования, как на приеме, так и при прохождении службы (по возрасту, медицинским показателям, морально-психологическим качествам и др.);
- особые правила привлечения к уголовной ответственности.
Отдельным отличием военной службы от любой другой публичной службы состоит в том, что она комплектуется не только на добровольной основе, но и на основе призыва. По этому критерию служба делиться на два вида: службу по контракту и службу по призыву. По мнению Президента, высказанного на встрече в Кремле с финалистами и организаторами конкурса «Учитель года России», в тех местах, где военная служба связана с риском для жизни, должны служить в основном контрактники, профессионалы33. И в соответствии с тем, что в армии должны служить профессионалы, одними из мер принимаемых для реализации данного принципа является - с 01 января 2008 г. для военнослужащих, призванных на военную службу, установлен срок службы – 12 месяцев; улучшение жилищных условий военнослужащих, в том числе и с помощью накопительно-ипотечной системы; увеличения довольствий военнослужащих и иные меры.
В рамках административной реформы, направленной и на реформирование государственной службы, в том числе и военной службы, принимаются меры направленные на улучшение условия прохождения военной службы.
Основная масса военнослужащих в отличие от гражданских государственных служащих служит не в органах государственной власти, а в воинских частях (формированиях). Особенности воинских должностей, их статуса и наименований вытекают из предназначения и организационно-штатной структуры Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, сущности военно-служебных отношений, выполняемых должностных обязанностей и т.д.
Воинские звания служат правовой и организационной основой для деления воинских должностей. Законом о воинской обязанности и военной службе предусмотрено деление системы воинских званий на составы: 1) солдаты, матросы, сержанты, старшины; 2) прапорщики и мичманы; офицеры (младшие, старшие, высшие). Каждой воинской должности должно соответствовать одно воинское звание, которое указывается в штате соответствующей военной структуре. Означает, это следующее – не допускается утверждение перечней воинских должностей и штатов с так называемыми вилочными должностями (например, подполковник - полковник). Таким образом, установленные категории военнослужащих и соответствующие им воинские звания позволяют отмечать военную и специальную квалификацию, служебный опыт и заслуги, служебное положение и авторитет каждого военнослужащего. Так же, на воинских званиях строятся отношения подчиненности в дополнение к подчиненности по должности.
Перечень воинских должностей, подлежащих замещению высшими офицерами в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, а также общее количество воинских должностей, подлежащих замещению полковниками, капитанами I ранга, утверждаются Президентом. Перечни иных должностей утверждаются в порядке, определяемом министром обороны РФ или руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба.
Военнослужащие (также и служащие правоохранительных органов) могут проходить службу и, не занимая должностей в государственных организациях. Это возможно в случаях: нахождения в распоряжении определенного ведомственного органа, командирования; нахождения за штатом во время организационно-штатных мероприятий; прикомандирования к органам государственной власти.
Таким образом, военная служба как один из видов государственной службы, со слов министра обороны С. Иванова, должна представлять собой гибкую и адаптивную структуру, в которой государственные задачи органически трансформировались бы в продуманные и взвешенные управленческие решения, нацеленные на недопущение развития каких-либо опасных тенденций в сфере обороны и безопасности. Причем каждое такое решение должно быть не только ориентировано на конечный результат, но и в обязательном порядке подкреплено необходимыми ресурсами и, естественно, соответствующим бюджетным обеспечением.
На современном этапе, практически завершена оптимизация структуры Министерства обороны, которая позволяет существенно повысить качество управления войсками и силами.
2.3. Правоохранительная служба
Под правоохранительной службой понимается вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина34.
Ключевым при определении понятия «правоохранительная служба» является понятие «правоохрана», или «правоохранительная деятельность». Под «правоохранительной деятельностью» принято понимать одну из форм осуществления функций государства посредством оперативной работы государственных органов по охране норм права от нарушений, защите субъективных прав участников правоотношений и обеспечению выполнения возложенных на них юридических обязанностей. Результатом такой деятельности является издание правоприменительных актов, служащих целям профилактики преступлений и иных правонарушений, восстановлению нарушенных прав, привлечению к юридической ответственности лица, совершившего противоправное деяние.
Уже только на основании определения сущности правоохранительной деятельности видно, что она отличается от иных видов государственной службы своими функциями. Рассмотрим отличия правоохранительной службы от двух других видов государственной службы.
Основным отличительным признаком правоохранительной службы от гражданской является обеспечение осуществление функций государства особого рода, направленных на обеспечение общественного порядка, безопасности, законности, правопорядка, осуществлении борьбы с преступностью. Таким образом, далеко не всякая профессиональная служебная деятельность в государственных органах по защите прав человека является правоохранительной службой.
Отличие от военной службы состоит в том, что в случае с правоохранительной службой речь идет не о военной обороне и военной безопасности государства, а о внутригосударственной безопасности, законности, охране правопорядка, борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина.
Но в тоже время, правоохранительная служба выступает как бы промежуточным звеном системы государственной службы и совмещает в себе отдельные признаки двух других ее видов – военной и гражданской. Так, правоохранительная служба по форме в силу внешних атрибутов схожа с военной, а по содержанию – с гражданской.
В отличие от других видов государственной службы перечень органов правоохранительной службы не получил своего определения, в силу чего понятие о границах правоприменительной и правоохранительной деятельности находиться в сфере представлений. Так, в юридической литературе нет единства мнений о том, какие именно федеральные государственные органы осуществляют в настоящее время правоохранительные функции и, следовательно, в штатном расписании должны иметь должности правоохранительной службы.
Поэтому, обратившись к реквизитам отдельных нормативных актов можно обнаружить «некоторые указания на органы, где может быть предусмотрена правоохранительная служба»35.
Анализ действующего законодательства Российской Федерации показывает, что правоохранительные функции осуществляют: Министерство внутренних дел РФ и его Федеральная миграционная служба, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, Министерство юстиции РФ и подведомственная ему Федеральная служба исполнения наказаний и Федеральная служба судебных приставов, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайными ситуациями и ликвидации последствий стихийных бедствий, в состав которой входят федеральная противопожарная служба, Федеральная таможенная служба, находящаяся в ведении Министерства экономического развития и торговли РФ, Генеральная прокуратура РФ.
Исходя из положений об этих органах и иных нормативных правовых актов, видно, что выполнение правоохранительных функций представляет собой либо основное содержание деятельности органа (например, органы внутренних дел, прокуратура), либо часть его работы, возложенной на следственные и иные подразделения правоохранительной службы (налоговые органы, служба судебных приставов).
Данный вид службы – правоохранительной - объединяет особые административные органы, располагающие вооруженными отрядами, задачами которых является подержание порядка, борьбы с преступностью и правонарушениями, защита существующего общественного и государственного строя.
Правоохранительная служба осуществляется сотрудниками различных государственных органов в особых формах: следствие, дознание, проведение оперативно-розыскных мероприятий, контролируемые поставки наркотических средств и психотропных веществ, производство по делам об административных правонарушениях и т.п.
Особенность государственной правоохранительной службы является и то обстоятельство, что она организована исключительно в федеральных органах государственной исполнительной власти, а также в различных службах, учреждениях, подведомственных этим органам и осуществляется только на должностях правоохранительной службы.
Следующим важным признаком государственной правоохранительной службы – наличие у субъектов данного вида деятельности статусного элемента – присвоенного специального звания. Лица, имеющие такие специальные звания, обязаны подчиниться особой (хотя и менее жесткой, чем у военнослужащих) служебной дисциплине, во многом определяющей особенности их правового положения. В отличие от воинских званий, которые не связаны с конкретным ведомством, звания сотрудников правоохранительных органов, как правило, добавляется название правоохранительного ведомства (милиции, таможенной службы и т.п.). Необходимо отметить, что специальные звания начальствующего состава милиции являются пожизненными. При прекращении службы к имеющимся специальным званиям сотрудников милиции добавляются слова «в отставке».
Имеется ряд других особенностей присущих правоохранительной службе, а именно: личные права государственных служащих, замещающих должности правоохранительной службы, полностью или в основном регулируются не трудовым, а административным правом (например, оплата по временной нетрудоспособности всегда производиться в размере 100%); со служащими в рабочее время регулярно проводятся обязательные занятия по специальной и физической подготовке, так как хорошее физическое состояние – необходимое условие успешного выполнения ими профессиональных задач; служащие привлекаются к дисциплинарной ответственности на основе специальных уставов, а рядовой и начальствующий состав МВД, кроме того, в особом порядке несут административную и материальную ответственность, также существуют и особые привлечения к уголовной ответственности.
Необходимо отметить и тот факт, что правоохранительная служба, как относительно новый вид государственной службы, пока не имеет единого правового источника, регулирующего вопросы ее организации и прохождения. Формально объединяя несколько самостоятельных видов служебной деятельности, правоохранительная служба урегулирована множеством разнообразных по юридической силе и содержанию нормативных актов.
Например, федеральные законы о соответствующих видах государственно-служебной деятельности: Закон РФ от 18.04.91 г. № 1026-1 «О милиции», ФЗ от 21.07.97 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах РФ», ФЗ от 21.07.97 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» (в феврале 2008 г. вступит в действие новый закон о судебных приставах) и множество других.
Имеются и иные проблемы при становлении правоохранительной службы как одного из вида государственной службы. Одной из таких проблем, является недоверие и негативное отношение к самой правоохранительной деятельности.
По результатам мониторинга общественного мнения об изменении положения дел в работе милиции и других правоохранительных органов, большинство дали оценку - не изменилось или изменилось, но к худшему, данные опроса нагляднее выглядят в таблице, приведенной ниже.