Разработка целевой модели управления развитием сферы ЖКУ в РФ.

СОДЕРЖАНИЕ


ВВЕДЕНИЕ
1. ОЦЕНКА СИТУАЦИИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ
2. РЕФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ ЖКХ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ
3. МИРОВАЯ ПРАКТИКА
4. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ЖКУ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
ПРИЛОЖЕНИЯ

Разработка целевой модели управления развитием сферы ЖКУ в РФ.

Стоит напомнить, что ЖКХ находится в состоянии реформирования. Вместе с тем рост правонарушений, выявленных Государственной жилищной инспекцией Российской Федерации, свидетельствует о том, что жилищный фонд остро нуждается в ремонте и все более ветшает, что говорит о быстро нарастающем кризисе в ЖКХ.
Таким образом, современная стратегия реформы ЖКХ установлена в Федеральной целевой программе "Жилище" на 2002-2010 гг., подпрограммах "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса в РФ" и "Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры". Намеченные задачи по реформе ЖКХ требуют скоординированных и последовательных действий всех уровней власти по обязательному выполнению мероприятий, предусмотренных каждым этапом подпрограммы.
Необходимо обратить внимание, что проблема устранения пробелов в существующей правовой базе, регулирующей отношения в сфере ЖКХ, имеет важное государственное значение.
Установлено, что качество нормативно-правовой основы, ее полнота и степень соответствия особенностям регулируемого объекта обусловливает эффективность управления ЖКХ. Но практика показывает, что как на федеральном, так и на региональном уровнях отсутствуют последовательные и скоординированные меры по реализации новой модели экономических взаимоотношений, структурных изменений в ЖКХ на региональном уровне в свете административной реформы. Обращает на себя внимание отсутствие ряда необходимых норм в новом законодательстве, в том числе регулирующих порядок организации управления в сфере ЖКХ, обеспечивающих нормативно-правовое сопровождение реформы, механизм ее реализации.
В итоге реформа осуществляется с различными нарушениями в виде несоблюдения федеральных стандартов, превышения роста стоимости жилищно-коммунальных услуг, неустойчивого функционирования системы ЖКХ и т.д. В этой связи реформа ЖКХ нуждается в координации деятельности субъектов Российской Федерации по ее проведению и комплексном подходе к построению правовой базы, регулирующей отношения в сфере ЖКХ, а законодательное сопровождение реформ требует постоянной нормотворческой деятельности.
Положение о том, что низкое качество правовой основы, регулирующей публично-правовые отношения в сфере ЖКХ, является одной из основных причин кризиса ЖКХ. Для решения проблемы представляется необходимым внести необходимые изменения и дополнения в действующее законодательство, в частности, в ЖК РФ, КоАП РФ, а также в отраслевое законодательство.
Итак, определено, что управление ЖКХ относится к ведению субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а участие государства заключается в нормативном регулировании, координации, контроле и обеспечении прав и законных интересов субъектов управления, определении приоритетов в структурной политике, лицензировании, регистрации и пр. Схема управления в жилищно-коммунальном хозяйстве на муниципальном уровне схематично изображена на рисунке 1.
Тем не менее, сегодня ЖКХ всех регионов испытывает большие трудности и сильно отстает от современных требований. Одна из основных причин этого является нехватка средств, выделяемых из бюджетов всех уровней, а также повсеместные неплатежи и несвоевременная оплата жилищно-коммунальных услуг населением. Да и инвестиционные вложения обходят стороной эту отрасль.
Отметим, что создание конкурентной среды в жилищной сфере ключевым образом зависит от эффективного разделения функций и формирования договорных отношений между собственниками жилищного фонда (или организациями, уполномоченными выступать от лица собственника), управляющими компаниями и подрядными жилищными организациями.
Анализ положений о структурных подразделениях администраций субъектов Федерации, выполняющих функции ЖКХ, показал, что, так же как и на федеральном уровне, практически у всех субъектов Федерации в компетенционных актах отсутствуют цели, недостаточно полно и четко определены задачи и функции органов управления, наблюдается подмена этих терминов, имеют место значительные расхождения в формулировках как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. В этой связи предложены возможные формулировки целей управления ЖКХ в Федеральной целевой программе "Жилище" на 2002-2010 гг. и в положениях об органах исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях.
На практике, органы местного самоуправления принимают решения об увеличении ставок и тарифов оплаты за ЖКУ. При этом никаких преобразований и мероприятий в сфере ЖКХ с целью снижения себестоимости ЖКУ и выявлению необоснованных затрат в ЖКХ и, как следствие этого, снижение тарифов, не проводят. Вышеперечисленные проблемы приводят только к росту тарифов и ставок, тем самим вызывает негативное отношение со стороны населения.
В связи с проводящейся административной реформой отмечается, что проблема поиска организационно-правовых форм органов исполнительной власти субъектов Федерации не нашла пока адекватного разрешения ни в законодательстве (как федеральном, так и на уровне субъектов Федерации), ни в научной литературе.
Делается вывод о том, что в структуре и функциях органов управления ЖКХ на региональном уровне необходима определенная общая система, отражающаяся в общих подходах к построению положений об органах исполнительной власти и четком разграничении их функций.
Вместе с тем остается актуальной проблема выбора модели органа ЖКХ отраслевой компетенции - самостоятельный орган управления или "орган в органе". В настоящее время единообразного решения на региональном уровне эта проблема тоже пока не нашла. В ряде субъектов Федерации отраслевое управление ЖКХ осуществляет отдел в структуре комитета, главного управления, управления, департамента, что является аналогией управления ЖКХ на федеральном уровне. Практика показывает, что реформы ЖКХ проходят заметно успешнее в тех регионах, где в администрации субъектов Федерации работают самостоятельные департаменты (комитеты), координирующие политику управления в сфере ЖКХ.
Современная система региональных органов исполнительной власти в сфере ЖКХ общей и отраслевой компетенции отличается значительным разнообразием как в количестве, так и в формах составляющих их органов, что делает их классификацию весьма затруднительной. Их компетенционные акты не позволяют определить главное назначение органа управления.
Собственные полномочия местного самоуправления для решения вопросов местного значения в сфере ЖКХ устанавливаются Законом об организации местного самоуправления. Вместе с тем правовым закреплением полномочий местного самоуправления в сфере ЖКХ служат иные федеральные и региональные законы, отраслевые законодательные акты, в том числе и кодифицированного характера (ЖК РФ), уставы муниципальных образований.
Анализ текущего законодательства позволяет сделать вывод о том, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными и региональными законами, отраслевыми нормативными актами, уставами муниципальных образований, в реальной действительности значительно шире, чем это предусмотрено в ст. 17 Закона об организации местного самоуправления. В то же время перечень вопросов местного значения не может быть расширен путем принятия нормативных актов, возлагающих на органы местного самоуправления дополнительные полномочия в какой-либо сфере, поскольку это противоречит п. 1 ст. 18 данного закона.
Очевидно, что общий объем полномочий исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления должен обеспечивать их нормальное функционирование и поэтому нуждается в расширении. В целях обеспечения реального объема полномочий органов местного самоуправления необходима законодательная инициатива в решении проблемы расширения перечня вопросов местного значения и полномочий по собственной инициативе субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с соблюдением определенных условий.
Теперь рассмотрим проблему совершенствования методов управления органов исполнительной власти.
Обращается внимание на то, что методы регулятивного воздействия на всех субъектов, осуществляющих деятельность в сфере ЖКХ, взаимосвязаны и образуют единый комплекс. Они нуждаются в постоянном совершенствовании содержания и способов применения, основанном на научном подходе. Так, рост нарушений правил в области жизнеобеспечения населения на региональном уровне требует усиления метода принуждения.
Кроме того, права граждан на получение качественных жилищно-коммунальных услуг, улучшения условий проживания нуждаются в защите.
Сравнительный анализ законов субъектов Российской Федерации "Об административных правонарушениях" показывает, что правовое регулирование отношений в сфере ЖКХ, устанавливаемых этими законами, осуществляется с разной степенью полноты. Законы значительно отличаются друг от друга по объему правонарушений, имеют разную структуру. В целом обзор регионального законодательства позволяет заметить явно недостаточное количество статей, посвященных сфере ЖКХ, что влечет рост числа административных правонарушений.
Действующее законодательство не обеспечивает системного решения проблем управления ЖКХ и не соответствует рыночным правилам поведения хозяйствующих субъектов, населения и работников ЖКХ.
В этих условиях задача местных органов власти заключается в разработке комплекса мер, способствующих повышению инвестиционной привлекательности ЖКХ муниципального образования, в том числе:
1. Создание правовой среды по инвестиционному проектированию в сфере ЖКХ, учитывающей территориальные особенности.
2. Организация конкурсов инвестиционных проектов и отбор наиболее эффективных вариантов.
3. Контроль за процессом реализации инвестиционных проектов.
4. Содействие практической реализации эффективных инвестиционных проектов (налоговые льготы, поручительства, гарантии, финансовая помощь в виде дотаций, субсидий, бюджетных ссуд и др.).
5. Создание информационной базы об экономическом потенциале муниципального образования, состоянии ЖКХ и его предприятий.
При рассмотренном подходе система управления ЖКХ на уровне муниципального образования представляется как трехзвенная система:
собственники жилищного фонда и других объектов недвижимости;
организации по управлению муниципальным жилищным фондом;
подрядные организации, обеспечивающие предоставление жилищно-коммунальных услуг.
Анализ административно-правового регулирования ЖКХ в субъектах РФ показывает, что реформа, проводимая муниципальными образованиями, заключается в создании отдельных элементов преобразований в ЖКХ, а коренного реформирования не происходит. Более того, проводя реформу ЖКХ, государство должно играть активную роль в социальной защите населения, модернизации коммунальной инфраструктуры, капитальном ремонте и строительстве жилищного фонда, улучшении качества коммунальных услуг, снижении их себестоимости.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В заключение данной работы можно сделать следующие выводы:
Жилищно-коммунальное хозяйство является многоотраслевым комплексом, который по существующему законодательству относится к компетенции органов местного самоуправления. На сегодняшний день очевидно, что мощности ЖКХ изношены до предела и нуждаются в обновлении. Подтверждением тому стали недавние аварии в целом ряде регионов. Основой экономических отношений до сих пор остается система бюджетного дотирования предприятий. Потребители не имеют возможности влияния на количество и качество представляемых им услуг.
Для изменения сложившейся ситуации необходимо модернизировать объекты и системы водоснабжения, теплоснабжения, энергоснабжения, а также сформировать систему управления ЖКХ, определить сроки реализации антикризисных мер:
- Реформа жилищного законодательства предполагает целый ряд нововведений в сфере взаимодействия управляющих компаний с населением (собственниками жилфонда) и представителями муниципалитетов и подразумевает под собой модернизацию всего жилищно-коммунального хозяйства страны. Реформирование жилищно-коммунального хозяйства, прежде всего, направлено на организацию более эффективного оказания услуг населению, на создание условий для участия самих жильцов в обслуживании своего жилищного фонда.
- ЖКХ относится к фондоемким системам жизнеобеспечения. На долю жилфонда и ресурсоснабжения, составляющих основу ЖКХ, приходится около 20 процентов основных фондов российской экономики. В данной отрасли, как и во многих других, имеется много нерешенных задач, вызванных глобальным изменением курса нашей страны.
- Суть реформы заключается в 100-процентной оплате стоимости квартирной платы. В ответ жильцы получают возможность выбора: альтернативная обслуживающая жилищно-эксплуатационная компания - отсюда рыночные условия, конкуренция и высокое качество обслуживания. И тогда жилищно-коммунальный рынок станет весьма и весьма привлекательным для коммерческих компаний.
Реформа жилищного законодательства предполагает целый ряд нововведений в сфере взаимодействия управляющих компаний с населением (собственниками жилфонда) и представителями муниципалитетов:
- Она подразумевает под собой модернизацию всего жилищно-коммунального хозяйства страны. Его реформирование, прежде всего, направлено на организацию более эффективного оказания услуг населению, на создание условий для участия самих жильцов в обслуживании своего жилищного фонда.
В настоящее время образуются конкурентные отношения между обслуживающими жилищными организациями. Неизбежно эти организации будут стараться предложить лучший перечень работ, лучшее качество, и собственники уже сами будут выбирать, какая компания для них лучше.
Необходимость в реформировании существующих норм и правил возникла в связи с тем, что сейчас большая часть населения страны столкнулась не только с проблемой содержания собственного жилья, но и с принятием решений по поводу судьбы общего имущества.
Новый Жилищный кодекс и закон о тарифах в ЖКХ предусматривают, что теперь сами жильцы обязаны нести все затраты по содержанию и ремонту жилья, в том числе капитального. Поэтому собственникам жилья необходимо принять правильное решение по вопросу управления домом. Ведь перед владельцами недвижимого имущества стоит выбор: доверить управление домом управляющей компании, непосредственно управлять самим, управлять с помощью созданного товарищества собственников жилья.
Жилищно-коммунальная сфера затрагивает жизненные интересы всех граждан - материальные, социальные, потребительские, экологические. Но существующая ситуация в отрасли далека от идеальной. Финансовое состояние многих предприятий коммунального комплекса характеризуется как неустойчивое и убыточное, а качество предоставляемых услуг - как низкое.
Осуществляющаяся уже более 10 лет реформа коммунальной отрасли направлена на изменение ситуации в ЖКХ, улучшение качества услуг. Начало реформы  положил указ  Президента РФ от 28.04.1997 №425 "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации".
Основными целями коммунальной отрасли являются повышение эффективности, устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения населения, привлечение инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс, улучшение качества предоставляемых услуг и одновременно снижение «пустых» затрат, адресная социальная защита населения.
Ключевые задачи, которые призвана решить реформа - снижение уровня износа основных фондов, сокращение числа аварий и сбоев, минимизация потерь. Очевидно, что при проведении комплексной модернизации возможно повысить качество предоставляемых потребителям услуг и значительно сократить издержки.
Достижение целей реформы, создание новых объектов инженерно-технических сетей невозможно без привлечения значительных частных инвестиций в отрасль. Объем  частных инвестиций зависит от рентабельности бизнеса в этой отрасли. Правительство РФ, государственные и муниципальные органы власти на местах предпринимают шаги по демонополизации жилищно-коммунальной сферы и повышению ее инвестиционной привлекательности.
В коммунальный сектор и в жилищную сферу начали приходить крупные и мелкие компании-операторы. Был запущен процесс привлечения частных коммерческих инвестиций. Уже сегодня доля частных компаний на рынке жилищно-коммунальных услуг в России составляет 56% от общего числа предприятий. В ближайшие годы их количество будет возрастать.
Усиливается государственная финансовая поддержка, оказываемая органам местного самоуправления в вопросах развития и модернизации объектов жилищно-коммунального хозяйства.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (с изменениями от 13 мая, 22 июля, 1, 30 декабря 2008 г., 9 апреля, 1, 17 июля 2009 г.)
2. Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (с изменениями от 26 декабря 2005 г., 29 декабря 2006 г., 18 октября 2007 г., 23 июля, 25 декабря 2008 г.)
3. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 251-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и статью 18 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации"
4. Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (с изменениями от 11 февраля 1999 г., 10 января, 26 марта, 7 июля 2003 г., 22 августа, 30 декабря 2004 г., 26, 31 декабря 2005 г., 18 октября, 4 ноября 2007 г., 25 декабря 2008 г.)
5. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (с изменениями от 18 октября 2007 г., 22, 23 июля 2008 г., 2 августа 2009 г.)
6. Федеральный закон РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-I "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (с изменениями от 23 декабря 1992 г., 11 августа 1994 г., 28 марта 1998 г., 1 мая 1999 г., 15 мая 2001 г., 20 мая, 26 ноября 2002 г., 29 июня, 22 августа, 29 декабря 2004 г., 30 июня 2006 г., 11 июня 2008 г.)
7. Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (с изменениями от 18 июля, 16 октября 2006 г., 23 июля 2008 г., 17 июля 2009 г.)
8. Федеральный закон от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (с изменениями от 1 марта, 14 июля 2008 г.)
9. Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 215-ФЗ "О жилищных накопительных кооперативах" (с изменениями от 16 октября 2006 г., 23 июля 2008 г.)
10. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (с изменениями от 22, 23 июля, 30 декабря 2008г., 8 мая, 17 июля 2009 г.)
11. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 апреля, 29 июня, 21 июля, 12 октября, 27, 31 декабря 2005 г., 2, 15 февраля, 3 июня, 18, 25, 27 июля, 16 октября, 1, 4, 29 декабря 2006 г., 2 марта, 26 апреля, 10 мая, 15, 18 июня, 21 июля, 18 октября, 4, 8 ноября 2007 г., 10 июня, 23 июля, 25 ноября, 25 декабря 2008 г., 7 мая 2009 г.)
12. Гражданский кодекс Российской Федерации часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ, часть вторая от 26 января 1996г. № 14-ФЗ, часть третья от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ и часть четвертая от 18 декабря 2006г. № 230-ФЗ
13. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ
14. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ
15. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ
16. Налоговый кодекс Российской Федерации часть первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ и часть вторая от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ
17. Постановление Правительства РФ от 14 июля 2008 г. № 520 "Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса" (с изменениями от 15 сентября 2009 г.)