Конституционные основы внешней политики России

Введение
Глава 1. Роль национальной безопасности в регулировании внешней политики
1.1. Институт главы государства, его место и роль в обеспечении национальной безопасности и внешней политики
1.2. Конституционно-правовое регулирование участия законодательной власти в осуществлении внешней политики
1.3. Конституционно-правовое регулирование участия исполнительной власти в осуществлении внешней политики
1.4. Правовое обеспечение национальной безопасности при осуществлении внешней политики в вооруженных конфликтах в международном гуманитарном праве
Глава 2. Конституционные функции органов государственной власти по осуществлению внешней политики
2.1. Конституционные функции законодательных органов во внешней политике
2.2. Конституционные полномочия Президента РФ в сфере внешней политики
Глава 3. Конституционный механизм внешней политики РФ
Заключение
Список используемой литературы

Конституционные основы внешней политики России

К правовой системе Российской Федерации отнесены и международные договоры, а именно те договоры, в отношении которых она выразила согласие на их обязательность и которые вступили для нее в силу, договоры, к которым она присоединилась, а также договоры, в отношении которых она стала продолжателем или правопреемником Союза ССР. При этом международные договоры имеют преимущество перед законами: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Представляется, что термин «закон» в данном случае требует расширительного истолкования: если международный договор обладает преимуществом перед законом, то тем более - перед иными нормативными правовыми актами. Речь далее идет о законах как федеральных, так и субъектов Российской Федерации. При этом, однако, федеральные органы государственной власти не должны заключать договоры по вопросам, которые находятся в исключительном ведении субъектов Российской Федерации.
Существенный практический интерес имеет вопрос о том, как должна разрешаться коллизия между международным договором Российской Федерации и Конституцией, если таковая возникает. Я считаю, что в этом случае действует правило о высшей юридической силе Конституции, ибо международные договоры являются составной частью правовой системы государства, а в рамках этой системы нет актов, которые по своей юридической силе стояли бы выше Конституции.
В связи с этим в ст. 22 Федерального закона от 16 июня 1995 г. (15 июля 1995 г.) N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» предусмотрено, что в случае, если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию или пересмотра ее положений в установленном порядке. А согласно ст. 15 этого закона к числу договоров, подлежащих обязательной ратификации, отнесены международные договоры Российской Федерации, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законом.
В связи с этим последним положением возможны следующие выводы:
- органы государства и должностные лица не вправе заключать договоры, противоречащие Конституции (если такой договор тем не менее заключен, то действуют конституционные нормы, ибо иное противоречило бы принципам народовластия и государственного суверенитета);
- в случае противоречия международного договора федеральному закону, такой договор вступает в силу только после его ратификации федеральным парламентом в форме закона;
- противоречие между международным договором и внутренним законодательным актом не влечет автоматического признания ничтожности последнего. Этот акт лишь не применяется в целом или в части, противоречащей договору, хотя и продолжает действовать. Следовательно, для юридической дисквалификации этого акта или его части необходимо соблюдение обычной конституционной процедуры: нужно отменить этот акт управомоченным на то органом или признать его неконституционным решением Конституционного Суда, что влечет утрату этим актом юридической силы.
Учитывая вышеизложенное, международные договоры являются составной частью правовой системы России, а также то, что процесс ратификации в Конституции изложен, не вполне отчетливо, представляется целесообразным остановиться на этом вопросе несколько подробнее.
В тексте Конституции не содержится указания на то, какой орган государственной власти осуществляет ратификацию международных договоров Российской Федерации. Косвенно, путем анализа содержания п. "г" ст. 106 Конституции можно сделать вывод лишь о том, что ратификация осуществляется федеральным законом.
Именно таким образом законодательная власть истолковала положение Конституции, включив в ст. 14 Закона о международных договорах норму, согласно которой ратификация международного договора осуществляется в форме федерального закона или федерального закона о ратификации международного договора.
Процесс ратификации международного договора является многоступенчатым. Его участниками выступают Государственная Дума, Совет Федерации и Президент РФ, наделенные Конституцией соответствующими полномочиями.
Статья 17 Закона о международных договорах предусматривает процедуру, в соответствии с которой принятые Государственной Думой федеральные законы о ратификации международных договоров России подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации.
Соответственно принятый Федеральным Собранием закон о ратификации направляется Президенту согласно Конституции для подписания и обнародования. Не рассмотренный Советом Федерации закон о ратификации международного договора не может быть направлен Президенту, и этим нарушается процедура прохождения закона. Одновременно это означает приостановление процесса ратификации международного договора.
Наряду с этим п. 5 ст. 16 Закона предусматривает и другую процедуру внесения международного договора на ратификацию - в порядке законодательной инициативы. Согласно ей, субъекты права законодательной инициативы обладают правом представлять в Государственную Думу законопроекты о ратификации договоров, которые не вступили в силу, но, согласно Закону от 15 июля 1995 г., подлежат ратификации. В этом случае Государственная Дума направляет законопроект Президенту для внесения по нему предложений8.
Данная норма вторгается в сферу деятельности исполнительной власти по заключению международных договоров и представлению их на ратификацию. Изложенная процедура, таким образом, устраняет от этого Совет Федерации вопреки его конституционным полномочиям, предусмотренным в п. "г" ст. 106. И, кроме того, из Конституции не вытекает обязанности исполнительной власти представлять договор, подлежащий в соответствии с законодательством ратификации, на утверждение Государственной Думы, если она не намерена участвовать в таком договоре.
Не совсем ясна позиция Государственной Думы, которая в соответствии со своей компетенцией должна принять закон или отвергнуть законопроект, а не направлять его Президенту.
В соответствии со ст. 15 Закона от 15 июля 1995 г. ратификации подлежат международные договоры, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила поведения; предметом которых являются права и свободы человека и гражданина; о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами; об основах межгосударственных отношений; по вопросам обороноспособности, разоружения, обеспечения международного мира и безопасности, мирные договоры и договоры о коллективной безопасности; об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах и межгосударственных объединениях.
В соответствии с положениями международного права помимо указанных категорий договоров на ратификацию представляются международные договоры, при заключении которых стороны условились о ратификации.
Помимо изложенной выше процедуры ратификации международных договоров статья 22 ФЗ о международных договорах вводит особый порядок выражения статья 22 ФЗ о международных договорах вводит особый порядок выражения договоров, требующих изменения отдельных положений российской Конституции. Ратификация такого договора, как следует из данной статьи, возможна только после внесения в Конституцию поправок или ее пересмотра. Следует обратить внимание на то, что термин «изменение», использованный законодателем как родовое понятие, включающее в себя и поправки и пересмотры, не соответствует конституционному содержанию.
Процесс ратификации международного договора, не вступившего в силу, может быть приостановлен по предложению Конституционного Суда в случаях, не терпящих отлагательства, до завершения рассмотрения Судом дела (ч. 3 ст. 42 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»).
Теперь рассмотрим порядок денонсации международных договров.
Под денонсацией в международном праве понимается отказ государства от договора с уведомлением другой стороны (сторон), изложенным в порядке и в сроки, предусмотренные в самом договоре. Порядок внесения и рассмотрения предложений о денонсации международных договоров регламентируется Законом о международных договорах. Согласно ч. 1 ст. 37 Закона, денонсация международных договоров осуществляется в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принявшим решение о согласии на обязательность международного договора для Российской Федерации.
Обязательное рассмотрение Советом Федерации принятых Государственной Думой законов по вопросам статуса и защиты государственной границы обусловливается тем, что данные вопросы, согласно п. «н» ст. 71 Конституции, отнесены к ведению Российской Федерации. Соответственно этому в их решении и законодательном урегулировании должны принимать участие обе палаты Федерального Собрания.
Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает не только законы, определяющие собственно правовой статус и регулирующие режимы охраны и защиты государственной границы, но и федеральные законы о ратификации международных договоров России о территориальном разграничении с пограничными государствами, включая договоры о прохождении государственной границы, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации. Это непосредственно вытекает из положений ч. 1 ст. 15 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».
Вопросы войны и мира, согласно п. «к» ст. 71 Конституции, являются предметом ведения Российской Федерации. Эта группа вопросов включает законы, касающиеся обороноспособности, разоружения, международного контроля над вооружениями, обеспечения международного мира и безопасности, объявления состояния войны и мира, коллективной безопасности и целого ряда других проблем. Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает и законы о ратификации международных договоров, заключаемых Россией, по вопросам войны и мира.
Обязательное рассмотрения перечисленных вопросов должно проводиться с учетом обеспечения соответствующих национальных интересов Российской Федерации. Принятые на основании рассмотрения решения не должны создавать препятствий для выполнения международных обязательств и обязательных резолюций Совета Безопасности ООН.
2.2. Конституционные полномочия Президента РФ в сфере внешней политики
Ст. 86 Конституции РФ закрепляет полномочия Президента РФ в области руководства внешней политикой страны.
Это полномочие Президента непосредственно вытекает из нормы п. 4 ст. 80 Конституции, в которой записано: "Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях". Кроме того, Президент определяет основные направления внешнеполитической деятельности согласно п. 3 ст. 80 Конституции.
Следует заметить, что в соответствии с Конституцией РСФСР 1978 г. определение внутренней и внешней политики РСФСР находилось в исключительном ведении Съезда народных депутатов РСФСР (п. 2 ч. 3 ст. 104).
Действующая Конституция относит это полномочие к ведению Президента РФ, наделяя его при этом правом определять основные направления внутренней и внешней политики государства. Это связано с четко проводимым Конституцией принципом разделения властей, в соответствии с которым Федеральное Собрание также участвует в осуществлении политики государства путем принятия федеральных законов, постановлений палат, заявлений, деклараций.
Конституция предоставляет Президенту право обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики.
В связи с особым положением главы государства, избранного народом, следует признать обязательный характер его взглядов на политику, общие концепции в законотворчестве; Федеральное Собрание не может быть свободным от провозглашаемых при этом целей и приоритетов во внешней политике. Однако это не означает, что определение основных ее направлений является директивой по отношению к Федеральному Собранию, поскольку в системе разделения властей парламент как орган законодательной власти, реализующий политику в законах, самостоятелен.
Определение основных направлений политики государства, как внутренней, так и внешней, Президентом РФ осуществляется не только в форме посланий Федеральному Собранию, но и в проектах законов, представляемых парламенту, предложениях о разработке тех или иных законов, в которых содержится идеология внутренней и внешней политики государства, а также в указах Президента.
Императивность действий Президента РФ в осуществлении политики государства полностью проявляется во взаимоотношениях Президента с Правительством РФ, которое в силу Конституции обеспечивает проведение в жизнь единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии, осуществляет иные полномочия, исполняя указы Президента РФ.
В этой связи следует заметить, что, согласно исторически сложившейся практике, глава любого государства в силу занимаемого им положения представляет его во внешних сношениях без каких-либо специальных полномочий. Как частный случай проявления этого правомочия можно привести правило ч. 1 ст. 12 Закона о международных договорах, которое определяет, что Президент как глава государства, в частности, представляет Российскую Федерацию в международных отношениях.
Само по себе руководство внешней политикой предполагает достаточно широкий спектр деятельности. Сюда, прежде всего, видимо, следует отнести определение целей и задач внешнеполитического курса страны, тем более что в самой Конституции положения на этот счет отсутствуют.
Тот несомненный недостаток конституционного текста восполняет Концепция внешней политики Российской Федерации, которая объявляет высшим приоритетом внешнеполитического курса России защиту интересов личности, общества и государства.
Важно отметить, что правовую основу Концепции внешней политики составляют в первую очередь положения Конституции (п. «к» ст. 71, п. «е» ст. 84, п. 2 ст. 85, ст. 86), федеральные законы, а также другие нормативные акты, регулирующие деятельность федеральных органов государственной власти в сфере внешней политики, общепризнанные принципы и нормы международного права.
Национальные интересы России в сфере международных отношений, согласно Концепции национальной безопасности Российской Федерации от 10 января 2000 г., заключаются в обеспечении суверенитета, упрочении позиции России как великой державы - одного из влиятельных центров многополярного мира, в развитии равноправных взаимовыгодных отношений со всеми странами и интеграционными объединениями, прежде всего с государствами СНГ и традиционными партнерами России, в повсеместном соблюдении прав и свобод человека и недопустимости применения при этом двойных стандартов.
В документе, озаглавленном «Стратегический курс России с государствами-участниками Содружества Независимых Государств», записано, что главной целью политики России в отношении СНГ является создание интегрированного экономически и политически объединения государств, способного претендовать на достойное место в мировом сообществе (Указ Президента РФ от 14 сентября 1995 г. - СЗ РФ, 1995, N 38, ст. 3667).
В развитие этого конституционного положения статья 4 Закона об обороне от 31 мая 1996 г. наделяет Президента правом определять основные направления военной политики и утверждать Военную доктрину Российской Федерации.
Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодным посланием, где затрагиваются вопросы внешней политики. В качестве Главнокомандующего Вооруженными Силами Президент вправе принимать меры, предусмотренные национальным и международным правом, в случае возникновения ситуаций, требующих использования Вооруженных Сил.
Президент определяет компетенцию федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять внешнюю политику и контролирует их деятельность. Так, согласно Положению о Министерстве иностранных дел РФ (утв. Указом Президента РФ от 14 марта 1995 г. N 271), МИД является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области отношений России с иностранными государствами и международными организациями.
В свою очередь посольства Российской Федерации являются государственными органами внешних сношений России, осуществляющими ее представительство в государстве пребывания. Посольство учреждается по решению Правительства РФ в связи с установлением на основании указа Президента дипломатических отношений с соответствующим иностранным государством на уровне посольств (Указ Президента РФ об утверждении положения о посольстве РФ от 28 октября 1996 г.).
После консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания Президент назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.
Рациональное проведение выработанного политического курса предполагает необходимость тесного сотрудничества Президента и одновременного разграничения полномочий с органами государственной, исполнительной и законодательной властей.
Принципиальные положения о взаимоотношениях Президента с другими органами законодательной и исполнительной властей во внешнеполитической сфере определены, исходя из конституционных положений, упоминавшейся выше Концепцией внешней политики. Согласно ее положениям, Президент в силу своего конституционного статуса осуществляет руководство внешней политикой и представляет Россию в международных отношениях9.
Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания в рамках своих конституционных полномочий ведут законодательную работу по обеспечению внешнеполитического курса Российского государства и выполнению его международных обязательств.
Совет Безопасности РФ осуществляет подготовку решений Президента в области обеспечения международной безопасности и контроль за их исполнением.
МИД РФ осуществляет непосредственную реализацию утвержденного Президентом внешнеполитического курса, координирует внешнеполитическую деятельность федеральных органов исполнительной власти и контроль за ней в соответствии с Указом Президента от 12 марта 1996 г. N 375 «О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации».
Со своей стороны Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики России.
Согласно Концепции внешней политики, субъекты Федерации развивают свои международные связи в соответствии с Конституцией и Законом «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации» от 4 января 1999 г. (СЗ РФ, 1999, N 2, ст. 231).
К тому же при определении курса внешней политики федеральные органы исполнительной власти взаимодействуют с неправительственными организациями.
В соответствии с п. «б» ст. 86 Конституции Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры России.
Полномочия главы государства вести переговоры и подписывать международные договоры, признаны в праве международных договоров. Согласно подпункту «а» п. 2 ст. 7 Венской конвенции о праве международных договоров, глава государства в силу своей функции и без необходимости специального предъявления полномочий считается лицом, представляющим государство при совершении всех действий, относящихся к заключению договоров.
Тем не менее, законодатель счел необходимым инкорпорировать эту норму международного права в национальное законодательство (ч. 1 ст. 12 Закона о международных договорах).