Формирование эффективной социальной политики в ЖКХ муниципального образования (на примере СПб, Карелии, Норвегии и Швеции)

Содержание

Введение
1.Теоретические аспекты эффективной социальной политики в области ЖКХ
1.1.Понятие и признаки социального государства, основные направления реформирования ЖКХ и характеристика основных проблем эффективности
1.2.Эффективность социальной политики ЖКХ РФ, субъектов РФ и МО РФ
2.Сравнительный анализ эффективности социальной политики в области ЖКХ в Санкт-Петербурге, Карелии
2.1.Нормативно – правовое регулирование местного самоуправления и управления ЖКХ в Санкт-Петербурге, Карелии
2.2.Анализ состояния ЖКХ в Санкт-Петербурге, Карелии
2.3. Анализ эффективной социальной политики в Санкт-Петербурге, Карелии,
3.Проектные мероприятия по совершенствованию социальной политики в области ЖКХ
3.1.Разработка проекта концепции социальной политики в ЖКХ МО с использованием опыта Скандинавии
3.2.Разработка рекомендаций по повышению эффективности социальной защиты граждан в сфере ЖКХ в Санкт-Петербурге
Заключение
Список использованной литературы

Формирование эффективной социальной политики в ЖКХ муниципального образования (на примере СПб, Карелии, Норвегии и Швеции)

двухуровневая система местного самоуправления.
двухуровневая система местного самоуправления.
Разделение уровней
территория Российской Федерации разграничивается между городскими и сельскими поселениями (один уровень), а территорию муниципального района (другой уровень) составляют территории поселений, за исключением территорий городских округов.
первый уровень местного самоуправления представлен 290 муниципалитетами (коммунами).
второй уровень местного самоуправления представлен 20 муниципальными округами (ландстингами) и осуществляется на региональном уровне публичной власти.
Первичной территориальной единицей местного самоуправления является коммуна (kommune), вторичной - фюлъкескоммуна (fylkeskommune).
Мы уже отмечали, что Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства былаутверждена Указом Президента РФ от 28 апреля 1997г. № 425. Позднее ее положения были развиты в подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» (на 2002-2010 годы) федеральной целевой программы «Жилище», которая была утверждена постановлением Правительства РФ в ноябре 2001 года.
Правовые основы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления установлены статьей 18.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с положениями указанной статьи перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и распоряжением правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. № 1313-р «О реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» определены как перечень показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, так и методологические основы оценки достигнутых значений показателей.
Порядок подведения итогов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления Санкт-Петербурга ставит своей задачей формирование объективных данных об эффективности деятельности органов местного самоуправления Санкт-Петербурга, а также полугодовое подведение итогов эффективности деятельности органов местного самоуправления Санкт-Петербурга по управлению муниципальными образованиями Санкт-Петербурга и оказание целенаправленного влияния на повышение качества жизни населения.
Одной из основных проблем построения эффективной системы управления жилищно-коммунального хозяйства является отсутствие системы индикаторов для мониторинга работы организации, управляющих объектами ЖКХ. Следовательно, для оценки эффективности управления объектами ЖКХ и корректировки программ управления необходимы эффективные технологии оценки качества управления ЖКХ на основе программно-целевого метода. В настоящее время в Санкт-Петербурге действуют Методические указания для расчета показателей мониторинга жизнедеятельности муниципальных образований и оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления Санкт-Петербурга и Порядок подведения итогов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления Санкт-Петербурга.
В республике Карелия для вывода жилищно-коммунальной отрасли из кризиса разработана Программа «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального хозяйства Республики Карелия на 2004-2010 годы».
В результате решения определенных Программой задач повысится надежность, качество и экономическая эффективность жилищно-коммунального обслуживания населения, эффективность и устойчивость работы предприятий и организаций жилищно-коммунального комплекса Республики Карелия независимо от их формы собственности.
2.2.Анализ состояния ЖКХ в Санкт-Петербурге, Карелии, Норвегии и Швеции
На основании требований Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года N 607 и реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществляется мониторинг (далее - Мониторинг) жизнедеятельности муниципальных образований и оценка (далее - Оценка)  эффективности деятельности органов местного самоуправления Санкт-Петербурга. Мониторинг и Оценка проводятся на основе разработанной «Методики организации мониторинга жизнедеятельности муниципальных образований и оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления Санкт-Петербурга», а также «Порядка подведения итогов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления Санкт-Петербурга».
Для  расчета численных значений показателей Мониторинга жизнедеятельности муниципальных образований Санкт-Петербурга в марте 2009 года были проведены сбор и обработка численных значений показателей мониторинга по итогам 2008 года.
Была выявлена активность муниципальных образований и полнота представленной ими информации. Все муниципальные образования Санкт-Петербурга представили показатели мониторинга, однако только 33 муниципальных образования представили информацию полностью по всем показателям. Это муниципальные образования Калининского, Василеостровского, Петроградского, Колпинского и Пушкинского районов Санкт-Петербурга. Муниципальные образования Выборгского, Невского, Красногвардейского, Красносельского, Московского, Курортного, Петродворцового районов представили данные частично по более чем 50% показателей,  а муниципальные образования Сосновское и Парнас оказались в числе тех, кто представил наименьшее количество данных за 2008 год. Эти муниципальные образования не отобразили в показателях данные по благоустройству своих территорий. Отсутствие некоторых показателей мониторинга социально-экономического развития влияют на достоверность результатов оценки деятельности органов местного самоуправления.
В качестве Оценки эффективности  деятельности органов местного самоуправления использовалась интегральная оценка, полученная путем суммирования оценок эффективности деятельности органов местного самоуправления по отдельным показателям.
В результате проведения Оценки были получены рассчитанные по четырем группам рейтинги муниципальных образований в соответствии с порядком Оценки. Ранжирование муниципальных образований Санкт-Петербурга в составе каждой из четырех групп осуществляется по значению интегральной оценки. Первое место в группе присваивается муниципальному образованию Санкт-Петербурга, имеющему максимальное значение баллов интегральной оценки.
В I группе лидируют муниципальные образования поселок Левашово, поселок Лисий Нос МО № 15 и МО № 65. Пока отстает МО Обуховский и МО Парнас.
Лидерами в II группе  определились МО Новоизмайловское и МО № 25. Явно пока отстают муниципальные округа Южно-Приморский и Пороховые.
В III группе лидируют МО Кронверкское и Аптекарский остров. Несколько отстает МО Петровский.
Наконец в IV группе лидирующие позиции заняли муниципальные образования город Кронштадт, поселок Смолячково, поселок Песочный, поселок Саперный, а явно отстает поселок Стрельна.
В Санкт–Петербурге основные проблемы ЖКХ складываются в исторических частях города, где объемы старой застройки составляют 80-99%.
Так, например, здания в Невском районе СПб со сроком эксплуатации до 10 лет составляют 0,2% от общего числа, с износом 30% и более - 99,8%28. Если, например, сравнить с Калининским районом СПб, то там наоборот дома которые построены до 1920 г. составляют 10 % , а 80 % - составляют дома с 1971 г.29
При этом за последнее десятилетие бюджетное финансирование капитального ремонта жилищного фонда составило в СПб около 40% от минимальной потребности. Ситуация в СПб в связи с проводимыми реформами ЖКХ начала кардинально меняться с 2004 года.
Увеличение финансирования позволило направить значительные средства на основные виды работ по капитальному ремонту жилого фонда. Только в 2007 году финансирование по основным видам работ в Невском районе составило: капитальный ремонт кровли - 130,7 млн. рублей (17,5% от общего объема финансирования); капитальный ремонт фасадов - 97,8 млн. рублей (13,1% от общего объема финансирования); реконструкция и модернизация лифтов - 111,3 млн. рублей (14,9% от общего объема финансирования); капитальный ремонт систем центрального отопления - 148,6 млн. рублей (19,9% от общего объема финансирования)30.
В Карелии, реализация мероприятий по реконструкции и модернизации теплоисточников, в том числе, с увеличением доли использования местных видов топлива за счет замещения привозного топлива, уже позволила достичь годового экономического эффекта около 40 млн. рублей. Сейчас 20 котельных в республике работают на биотопливе: дровах, опилках, древесной щепе и торфе. В ближайшее время на эти виды топлива планируется перевести еще 15 котельных, сейчас работающих на привозных видах топлива. В результате этой работы за пять ближайших лет доля котельных, работающих на местном топливе, которая сейчас составляет примерно 20%, должна увеличиться на 4-5%. Идут переговоры с потенциальными инвесторами31.
В качестве планов на ближайшие годы в сфере повышения эффективности работы ЖКХ и энергетики он назвал несколько направлений. Это, в первую очередь, завершение реализации уже действующих программ: «Реформирование и модернизация ЖКХ Карелии на 2004-2010 гг.», «Модернизация коммунальной инфраструктуры Карелии на 2004-2010 гг.», «Жилище» и «Активное вовлечение в ТЭК Карелии местных топливно-энергетических ресурсов на 2007-2010 гг.».
В настоящее время Комитетом разработаны программы на новые сроки действия. Это концепция РЦП «Комплексная программа модернизации и реформирования ЖКХ Карелии на 2011-2020 г.», «Обеспечение населения Карелии питьевой водой на 2010-2020 гг.», а также концепция РЦП «Расширение использования местных видов топлива в Карелии на 2011-2016 гг.».
По оценке экспертов Фонда содействия реформированию ЖКХ эффективность преобразований в ЖКХ Карелии сегодня определена на уровне выше среднего. Среди регионов Северо-Западного федерального округа Карелия находится на 3-м месте после Ленобласти и Коми. Работа по реформированию ЖКХ продолжится.
Таблица 3.
Распределение жилого фонда по категориям собственности в скандинавских странах.
*оценка.
Источник: Lujanen M., 2004, p. 49, 58.
Мы видим преобладание прямой собственности домохозяйств на жилье. Но при этом в Исландии (с 1959 г.), Дании (с 1966 г.) и Норвегии (с 1983 г.) существуют частные квартиры в многоквартирных домах, а в Швеции и Финляндии – нет
В Швеции весь жилой фонд, относящийся к общественному или социальному жилью находится в муниципальной собственности, но в других странах доля ее намного ниже. В Дании это обусловлено тем, что здесь распространены прибыльные компании, не принадлежащие муниципалитетам, но находящиеся в совместной собственности домохозяйств – арендаторов. При этом муниципалитеты имеют право выбрать до 25% арендаторов, поскольку они участвуют в финансировании деятельности этих компаний (ibid, p. 49). Это похоже на акционерные общества или кондоминиумы в Финляндии. В Норвегии и Исландии распространены жилищные кооперативы, также опекаемые муниципалитетом в разных формах, но без участия в собственности. По странам доля таких некоммерческих компаний колеблется от 19% в Дании и 6% в Финляндии до 1% в Норвегии и Исландии и до нуля в Швеции.
В скандинавских странах сочетаются сильный демократический общественный контроль, осуществляемый развитым гражданским обществом, эффективная бюрократия, согласие населения на высокие налоги ради получения высоких социальных трансфертов и публичных услуг. В этих условиях участие государства и муниципалитетов в регулировании сферы ЖКХ может быть более значительным, а требования к конкуренции – пониженными. Иначе говоря, экономическая конкуренция отчасти замещается общественным контролем и политической конкуренцией.
В странах, где такого комплекса благоприятных условий нет, конкуренция на рынке ЖКУ должна быть существенно сильнее. Или ее придется заменять госрегулированием с более негативными последствиями.32
.
2.3. Анализ эффективной социальной политики в Санкт-Петербурге, Карелии, Норвегии и Швеции
В Швеции к пониманию этой простой истины пришли еще в середине прошлого века и с тех пор накопили серьезный опыт сотрудничества органов власти с организациями жителей на всех уровнях - от дома до правительства
Среднестатистическая шведская семья тратит на свое "гнездышко" до 22 процентов ежемесячного дохода, однако в эту сумму входят не только услуги ЖКХ, но и кредиты за жилье (напомню, что при такой же двадцатидвухпроцентной доле от доходов семьи, которую платят россияне за квартиру, мы с вами "тянем" лишь услуги ЖКХ). Квартиросъемщики Швеции взяли "власть" в свои руки еще в начале 20 века, когда в обществе назрела необходимость законодательного закрепления жилищных прав граждан и установления контроля над квартплатой. Так зародился Шведский союз квартиросъемщиков. Эта организация - одна из самых массовых, известных и влиятельных общественных организаций Швеции. Ее членами являются более половины всех квартиросъемщиков страны (представители 625 тысяч квартир), причем в последнее время наблюдается рост численности организации, так как в стране начался процесс продажи муниципального жилищного фонда частным компаниям, что очень тревожит жителей и подталкивает их к самоорганизации. Всего в Швеции насчитывается 3500 локальных ассоциаций квартиросъемщиков, которые работают непосредственно с жителями33.
Типичная локальная организация жителей представляет интересы от 100 до 400 семей. Правление такой организации обычно состоит из 5-9 человек, избираемых на общем собрании квартиросъемщиков. Правление регулярно организует встречи с местной организацией, эксплуатирующей жилищный фонд (по-нашему - ЖЭУ), где обсуждаются качество обслуживания, бюджеты, различные меры по сохранению или снижению уровня потребления электроэнергии, воды и тепла. Интересно, что для жилищных эксплуатирующих организаций в последние годы такие встречи являются обычной работой - сотрудники шведских ЖЭКов (как бы с точки зрения российского менталитета это не выглядело "дико") уделяют большое внимание вопросам лучшего взаимодействия с жителями, которые добились уважительного к себе отношения со стороны муниципальной компании -- домовладельца. В настоящее время во всех структурных подразделениях ШСК работают 46 000 активистов. Часть сотрудников получают зарплату, но в основном это волонтеры - те, кто готов работать в организации безвозмездно ради получения качественных услуг и создания уюта в собственных жилищах. И вот что еще любопытно: локальные организации квартиросъемщиков существуют за счет двух источников. До 50 процентов своего бюджета выделяют ШСК муниципальные жилищные компании, которые сами строят и эксплуатируют жилищный фонд. А вторая половина бюджета организации формируется из членских взносов квартиросъемщиков. Взносы одинаковы по всей стране и составляют 50 крон (около 150 рублей). Средства распределяются таким образом: 50 процентов - зарплата сотрудников, 20 процентов - организация учебы квартиросъемщиков, 10 процентов - проведение различных социально-культурных мероприятий, 10 процентов - аренда помещений, связь и прочее.
Сами шведы считают, что одним из важнейших завоеваний ШСК было принятие закона "Об обязательных переговорах по квартплате". В Швеции уровень квартплаты определяется на переговорах между муниципальной жилищной компанией и городской ассоциацией квартиросъемщиков, что позволило реально сократить расходы на эксплуатацию жилищного фонда и одновременно поднять активность квартиросъемщиков в вопросе содержания домов. Переговоры с жилищными компаниями по поводу снижения квартплаты бывают до 10 раз в год. Городской Совет депутатов практически всегда встает на сторону организации квартиросъемщиков, хотя ШСК не считается политической - все депутаты отчетливо представляют себе и значимость жилищных проблем, и мощь организации. К тому же, ШСК обладает самым массовым в Швеции ежемесячным изданием - журнал "Наш дом", который получают все члены организации, выходит тиражом 1 миллион экземпляров.
Таблица 4
Развитие эффективности управления ЖКХ в Санкт- Петербурге и Республики Карелия, Швеции и Норвегии
Санкт-Петербург
Республика Карелия
Швеция
Норвегия
Статус реформа или завершена?
Реформа не завершена
Реформа не завершена
ЖКХ – сектор экономики и местного самоуправления
ЖКХ – сектор экономики и местного самоуправления
Правовая обоснованность
Нормативно – правовые акты – есть
Программы реформирования
Нормативно – правовые акты – есть
Программы реформирования
Нормативно – правовые акты - есть
Нормативно – правовые акты - есть
Финансовая обоснованность
недостаточная
недостаточная
достаточная
Достаточное финансирование
Механизм отработан/нет
Не отработан до конца управление ЖКХ не эффективно
Не отработан до конца управление ЖКХ не эффективно
Отработан своя модель развития
Отработан своя модель развития
Из таблицы наглядно видно, что отрасль ЖКХ в скандинавских странах давно управляется на достаточно эффективном уровне, в России же на примере Карелии и Санкт-Петербурга сформирован лишь нормативно – правовой и частично финансовый и организационный институты. Однако сам механизм недостаточно проработан.
Таблица 5
Физический износ конммунальной структуры в Санкт- Петербурге и Республики Карелия, Швеции и Норвегии
Санкт-Петербург
Республика Карелия
Швеция
Норвегия
Износ
В среднем по России - 1/3 домов – износ 60 %
До 30 %
До 20 %
В некоторых районах доходит до 80 %
Итоговый от 60 до 80 %
В некоторых районах доходит до 60 %
Итоговый от 30 до 50 %
Диаграмма 1. Износ коммунальной структуры в Санкт- Петербурге и Республики Карелия, Швеции и Норвегии
Таким образом, в России самый большой износ коммунальной структуры, за счет того что в Санкт-Петербурге имеется множество зданий исторического типа, которые составляют очень большой износ коммунальной структуры. При этом, управление коммунальной инфраструктурой находится не на должном уровне в отличие от Норвегии и Швеции, где уже давно применяют оправданные технологии, например используют давно пластиковые трубы. В России – это только начинает практиковаться.
Таблица 6
Тепловая эффективность зданий в Санкт- Петербурге и Республики Карелия, Швеции и Норвегии34
Санкт-Петербург
Республика Карелия
Швеция
Норвегия
Климатические условия идентичные во всех анализируемых территориях
87-89 кг условного топлива на 1 м2 общей площади в год,
87-89 кг условного топлива на 1 м2 общей площади в год,
25-30 кг условного топлива на 1 м2 общей площади в год,
29-30 кг условного топлива на 1 м2 общей площади в год,
Большой перерасход тепла
Большой перерасход тепла
Нет перерасхода тепла – эффективное управлением теплом
Нет перерасхода тепла – эффективное управлением теплом
Эффективность для гражданина в обогреве дома минимальная
Эффективность для гражданина в обогреве дома минимальная
Эффективность для гражданина в обогреве дома стабильная
Эффективность для гражданина в обогреве дома стабильная
В России, а конкретно в Санкт-Петербурге и Карелии идет очень большой перерасход тепла, при том, что в Норвегии и Швеции он гораздо ниже, хотя все анализируемые территориальные образования находятся в равных климатических условиях. Однако в Швеции и Норвегии перерасход тепла меньше а качество поставляемого тепла выше, это говорит о хорошей коммунальной структуре домов, где тепло не уходит.
3. Проектные мероприятия по совершенствованию социальной политики в области ЖКХ
3.1. Характеристика основных проблем эффективности ЖКХ