Порядок приобретения и изменения гражданства РФ

ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА I. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ГРАЖДАНСТВЕ
1.1. Юридическое содержание гражданства.
1.2. Принципы гражданства.
1.3. Нормативно-правовые акты, регулирующие институт гражданства.
ГЛАВА II. ПОРЯДОК ПРИОБРЕТЕНИЯ ГРАЖДАНСТВА РФ
2.1. Признание и приобретение российского гражданства.
2.2. Прием в гражданство РФ в общем и упрощенном порядке.
2.3. Иные основания приобретения гражданства РФ.
ГЛАВА III ИЗМЕНЕНИЕ ГРАЖДАНСТВА РФ. МНОГОГРАЖДАНСТВО.
3.1. Прекращение гражданства РФ.
3.2. Двойное гражданство.
3.3. Безгражданство.
ГЛАВА IV. МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РФ
4.1. Миграционная политика России.
4.2. Миграционная политика в Европе.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Список использованных источников и литературы
ПРИЛОЖЕНИЕ 1
ПРИЛОЖЕНИЕ 2
ПРИЛОЖЕНИЕ 3

Порядок приобретения и изменения гражданства РФ

65297
39844
52879
Россия
40388
1813
2670
35905
Итого без России
4164984
1006208
1670475
1488301
Рисунок 2. Распределение лиц, получивших гражданство Российской Федерации за 1992-2006 годы, по странам предыдущего жительства, %
По данными, приведенным в табл. 2 и на рис. 2.можно заметить любопытный факт: перечень стран предыдущего гражданства содержит и такой вариант, как «Россия». Числа в этой графе не настолько малы, чтобы оставить это без внимания. При уточнении вопроса в ФМС России выяснилось следующее. Лица, обратившиеся за российским гражданством, в заявлении указывают не только текущее гражданство, но и какое гражданство они имели прежде. Технология формирования базы данных такова, что, если заявитель, к примеру, когда-либо имел гражданство России, а впоследствии сталгражданином Украины (и в этом качестве обращается снова за российским гражданством), то в базу будут введены оба варианта. Мигрант оказывается учтенным одновременно и в графе «Украина», и в графе «Россия». При работе с данными можно избежать «двойного счета» только в том случае, если заявитель прежде имел российское гражданство. Однако если мигрант ранее был гражданином другой страны, то «очистить» сводные данные от двойного счета невозможно. Можно предположить, что такие случаи не имеют массового характера и не оказывают сильного искажающего воздействия на сводную статистику, но коррекция данных все-таки должна производиться непосредственно в ФМС на стадии обработки массива. В то же время, в таблице отсутствует категория «без гражданства», хотя таких соискателей должно быть немало.
В таб. 3 представлены показатели деятельности ФМС по ведомственной целевой программы: Обеспечение возможности приобретении иностранными гражданами гражданства Российской Федерации.Срок реализации программы: 2008-2010 гг.
Цель программы: Исполнение законодательства по вопросам гражданства Российской Федерации.
Основные мероприятия программы:
1. Совершенствование нормативной правовой базы и производства по делам о гражданстве Российской Федерации;
2. Соблюдение установленных сроков рассмотрения обращений граждан и исполнения решений по вопросам гражданства;
3. Обучение сотрудников территориальных органов ФМС России по вопросам гражданства;
4. Ведение установленных персонального и статистического учетов по вопросам гражданства.
Затраты на реализацию программы – всего: 4 000 670,15 тыс. руб.
Таблица 3.
Основные показатели реализации программы
Показатели ведомственной программы
Единица измерения
Отчетный период
Плановый период
2005 г.
2006 г.
6 мес. 2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
Принято в гражданство Российской Федерации и восстановлено в гражданстве Российской Федерации
чел.
508457
371782
173765
350000
180000
50000
Прекратили гражданство Российской Федерации
чел.
41
26
27
40
40
40
Признано гражданами Российской Федерации по Постановлению Конституционного суда от 16.05.1996 г. № 12-П
чел.
12180
4444
1244
3000
2000
2000
Оформлено и удостоверено наличие гражданства Российской Федерации детям
чел.
797409
1072083
1119687
1500000
1500000
1500000
Всего подготовлено (инициативно, по заявлению, по запросу) заключений по проверке обстоятельств, свидетельствующих о наличии либо отсутствии гражданства Российской Федерации (по п. 51 Положения)
чел.
416830
430188
34576
70000
70000
70000
Затраты на реализацию программы - всего
тыс. руб.
1167412,43
1353181,53
1480076,19
Статистические данные о приеме и выходе их гражданства РФ за 2008г. представлены в Приложении 2.
ГЛАВА III ИЗМЕНЕНИЕ ГРАЖДАНСТВА РФ. МНОГОГРАЖДАНСТВО.
3.1. Прекращение гражданства РФ.
Отказ от российского гражданства — это прекращение его по желанию гражданина или его уполномоченного представителя (для несовершеннолетних и недееспособных лиц). Кроме того, для отказа от гражданства всегда необходимо получение на это разрешения государства.
Право лица на выход из гражданства вытекает из ч. 1 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах: каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит, в пределах этой территории, право на свободное передвижение и свобода выбора местожительства.
Согласно ст. 6 Конституции РФ, каждый российский гражданин может изменить свое гражданство и, следовательно, прекратить его, переходя или не переходя в иное гражданство. Прекращение гражданства РФ возможно, как правило, только на основе добровольного волеизъявления (за исключением малолетних детей и недееспособных, которые не обладают свободой воли, а также в случае решения об отмене гражданства конкретного лица в связи с представлением ложных сведений при его приобретении). Лишение гражданства государственными органами РФ по их усмотрению теперь невозможно. Прекращение гражданства РФ осуществляется федеральным актом (указом Президента РФ)83.
Прекращение российского гражданства - утрата лицом гражданства РФ с одновременным обретением (сохранением) им статуса иностранца или лица без гражданства.
Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" – ст.20 устанавливает основания отказа в выходе из гражданства Российской Федерации. Выход из гражданства Российской Федерации не допускается:
если гражданин Российской Федерации имеет не выполненные перед Россий­ской Федерацией обязательства, установленные федеральным законом;
привлечен компетентными органами Российской Федерации в качестве об­виняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда;
не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения.
При подаче заявления о выходе из гражданства Российской Федерации на территории Российской Федерации взимается государственная пошлина, а за пределами Российской Федерации — консульский сбор, которые в случае откло­нения заявления заявителю не возвращаются.
Ст. 18 Закона о гражданстве содержит два основания прекращения гражданства. Первое из них - выход из гражданства РФ (п. "а" ст. 18) - раскрыто в нормах ст. 19 Закона о гражданстве и предусматривает добровольное волеизъявление гражданина. Волеизъявление может быть ограничено, и в выходе из гражданства может быть отказано при наличии обстоятельств, указанных в ст. 20 Закона о гражданстве.
Другое основание прекращения гражданства (п. "б" ст. 18) изложено в Законе бланкетно, поскольку эта норма отсылает к иным положениям закона либо международным договорам РФ. Иными основаниями следует считать:
1) случаи изменения территории РФ и относятся к предоставлению права на оптацию лицам, проживающим на территории, государственная принадлежность которой изменилась;
2) вследствие отмены решения о приеме в гражданство (ст. 22 Закона о гражданстве). Это положение является единственным основанием, которое допускает прекращение гражданства без добровольного волеизъявления лица. Но это происходит при наличии серьезных условий: представлении заявителем подложных документов или сообщения заведомо ложных сведений. Факт использования подложных документов или сообщения заведомо ложных сведений при приобретении гражданства РФ устанавливается в судебном порядке. Основываясь на судебном решении, компетентный государственный орган, вынесший ранее решение о приобретении лицом гражданства РФ, отменяет это решение.
В данном случае имеет место лишение гражданства РФ, так как лицо, хоть и незаконно, но имеет некоторое время статус российского гражданина. При этом отмена решения о приобретении гражданства РФ является не чем иным, как санкцией за совершение противозаконных действий, что квалифицируется как лишение гражданства;
3) автоматическое прекращение российского гражданства, например гражданство РФ ребенка, утрачивается при прекращении российского гражданства обоих его родителей или единственного его родителя, а также при прекращении гражданства РФ одного из родителей при согласии другого родителя на это, но всегда при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства;
4) смерть гражданина.
Международных договоров, устанавливающих самостоятельные основания прекращения гражданства, РФ пока не заключено, хотя некоторые соглашения стран - членов СНГ предусматривают предоставление упрощенного порядка приобретения и выхода из гражданства (например, Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства (Москва, 26.02.1999 г.)).
Ст. 19 Закона о гражданстве регламентирует порядок выхода из гражданства РФ. Выходом из гражданства признается прекращение гражданства на основе добровольного волеизъявления гражданина. При этом установлен общий и упрощенный порядок выхода из гражданства. В соответствии со ст. 3 закона общий порядок прекращения гражданства РФ - это порядок рассмотрения вопросов гражданства и принятия решений по вопросам гражданства РФ Президентом РФ в отношении лиц, на которых распространяются обычные условия, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Общий порядок распространяется на лиц, постоянно проживающих на территории РФ. Упрощенный порядок приобретения или прекращения гражданства РФ - это порядок рассмотрения вопросов гражданства и принятия решений по вопросам гражданства РФ в отношении лиц, на которых распространяются льготные условия, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Упрощенный порядок применим к лицам, постоянно проживающим за пределами РФ, а равно к лицам, не достигшим 18-летнего возраста, один из родителей которых имеет иное гражданство84.
При выходе из гражданства РФ на основании ч. 1 ст. 19 Закона о гражданстве лица, проживающего на территории РФ, вместе с заявлением представляется документ полномочного органа иностранного государства о наличии у заявителя иного гражданства или подтверждение возможности предоставления ему иного гражданства в случае выхода из гражданства РФ, а также документ налогового органа РФ об отсутствии задолженности по уплате налогов. Заявление подается в органы внутренних дел по месту жительства лица, желающего выйти из гражданства. В нем указываются мотивы выхода из гражданства.
Упрощенный порядок отличается от общего (ч. 1 ст. 19) сроками принятия решений уполномоченными органами: если при рассмотрении заявлений по вопросам гражданства в общем порядке эти сроки ограничены годом со дня подачи заявления, то упрощенный порядок предусматривает рассмотрение его в течение шести месяцев.
Упрощенный порядок выхода из гражданства РФ применяется к лицам, проживающим на территории иностранного государства, состоящим в гражданстве РФ и желающим из него выйти. Упрощенный порядок предоставляется этим категориям лиц, поскольку они постоянно проживают за пределами РФ, фактически не пользуются правовым статусом гражданина; кроме того, имеют гарантии приобретения иного гражданства.
Под прекращением гражданства по инициативе государства понимается утрата гражданства независимо от воли гражданина или вопреки его воле.
Часть 3 ст. 6 Конституции РФ указывает, что гражданин Российской Феде­рации не может быть лишен своего гражданства. Такое же положение содер­жит и п. 4 ст. 5 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации".
Однако это не означает, как это иногда утверждается в нашей правовой литературе, что утрата гражданства Российской Федерации невозможна без свободного волеизъявления гражданина. Статья 22 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" указывает, что решение о приобрете­нии или прекращении гражданства Российской Федерации подлежит отмене, если будет установлено, что данное решение принималось на основании пред­ставленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведе­ний. Факт использования подложных документов или сообщения заведомо ложных сведений устанавливается в судебном порядке. Решение по вопросам гражданства Российской Федерации в случае его отмены считается недействи­тельным со дня принятия такого решения85.
Кроме того, прекращение российского гражданства может быть следствием не только отказа от гражданства или прекращения гражданства по инициативе государства, но и смерти гражданина.
3.2. Двойное гражданство.
Гражданин, имеющий гражданство двух или нескольких независимых друг от друга государств является обладателем двойного или множественного гражданства.
Конституция РФ 1993 г. четко зафиксировала возможность двойного гражданства для граждан страны и расширила условия его приобретения - не только на основании международного договора Российской Федерации, но и в соответствии с федеральным законом. Двойное гражданство может возникать в Российской Федерации по основаниям, предусмотренным в ст. 14 Европейской конвенции о гражданстве, в которой предусмотрено приобретение двойного гражданства ребенком, который имеет уже гражданство нескольких государств, приобретенное им, и получает двойное гражданство автоматически при рождении. Гражданин РФ может также получить двойное гражданство при вступлении в брак с иностранным гражданином, а также иными способами, предусмотренными Конституцией РФ и Законом о гражданстве.
Двойное гражданство признается как исключительный случай и не рассчитано на массовое применение. Иначе говоря, нельзя сказать, что Российское государство поощряет наличие двойного гражданства и оставляет решение этого вопроса полностью на усмотрение граждан.
Допуская двойное гражданство, Российская Федерация устанавливает пределы такого статуса у граждан. Согласно ст. 6 Закона о гражданстве гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.
Приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации.
Вопрос о двойном гражданстве имеет особую актуальность для России в связи с проблемой соотечественников, проживающих в странах СНГ и Балтии. Государственная Дума Федерального Собрания РФ ставила вопрос о достижении согласия и предоставлении этническим русским равных прав в приобретении второго гражданства86.
В договоры России с отдельными государствами - бывшими республиками СССР - об основах межгосударственных отношений, о дружбе и сотрудничестве включены положения о возможности двойного гражданства, регулируемого соответствующими соглашениями с учетом национального законодательства. Такая договоренность применительно к отношениям РФ и Туркменистана была воплощена в специальном Соглашении об урегулировании вопросов двойного гражданства87, подписанном в декабре 1993 г., однако в апреле 2003 г. оно утратило силу. В сентябре 1995 г. подобное соглашение заключено между РФ и Республикой Таджикистан. За гражданами обоих государств признается право на основании свободного волеизъявления приобрести гражданство другого договаривающегося государства, не утрачивая имеющегося гражданства. Дети, каждый из родителей которых состоит на момент рождения ребенка в гражданстве обоих государств, получают двойное гражданство.
Лица с двойным гражданством пользуются в полном объеме правами и свободами, а также несут обязанности гражданина того государства, на территории которого они постоянно проживают. Они пользуются защитой и покровительством обоих государств. Как правило, в третьих странах защиту предоставляет то государство, на территории которого такие лица постоянно проживают, однако по их просьбе защиту может предоставить и второе государство их гражданской принадлежности.
Наличие двойного (множественного) гражданства не означает сужения или расширения прав и свобод человека. Лицо, состоящее в гражданстве Российской Федерации и другого государства, в полной мере осуществляет права и обязанности, вытекающие из гражданства России. Это правило соответствует практике большинства зарубежных демократических стран и международно-правовым стандартам. Всякое государство сохраняет за собой право требовать от лица, имеющего его гражданство, следовать национальному законодательству (выполнение обязанностей, несение ответственности, использование прав и свобод, средств их защиты) в полном объеме, без каких-либо исключений.
Иное, как указывает ч. 2 ст. 62 Конституции РФ, может быть предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Практика свидетельствует о том, что решающим в этом являются не нормы федерального закона, а положения международного договора Российской Федерации.
Заключение международных договоров с иностранными государствами может служить эффективным средством устранения негативных последствий обладания двойным гражданством.
Правило ч. 2 ст. 62 соответствует международной практике. Так, согласно Конвенции 1930 г. о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о гражданстве, лицо, обладающее двумя гражданствами, может рассматриваться каждым из государств, гражданином которого оно является, как его гражданин.
Возникновение двойного гражданства возможно в определенных ситуациях, обусловленных различиями (коллизиями) законов государств, в частности неоднозначным решением вопроса о гражданстве детей, родители которых являются гражданами различных государств. В зарубежном законодательстве двойное гражданство, как правило, не предусматривается. Лишь в отдельных случаях допускается его признание в соответствии с международными договорами. Так, согласно Конституции Испании 1978 г. (ч. 3 ст. 11), государство может заключать договоры о предоставлении двойного гражданства со странами Латинской Америки или с теми странами, которые имели или имеют особые связи с Испанией.
Официальное приобретение российским гражданином двойного гражданства не меняет его конституционного статуса: за ним сохраняются все права и свободы и он не освобождается от обязанностей. Вместе с тем он имеет права и несет обязанности, связанные с его состоянием в другом гражданстве.
Закон о гражданстве 2002 г. сохраняет двойное гражданство. В нем содержится понятие двойного гражданства (ст. 3), которое определяется как наличие у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства. В него также включена ст. 6, посвященная двойному гражданству, которая базируется на конституционной норме, допускающей наличие у гражданина Российской Федерации иного гражданства в соответствии с международным договором РФ или федеральным законом. Правоотношения Российской Федерации со своими гражданами в этих случаях регулируются нормами, изложенными в указанной статье и в соответствующих международных договорах.
Отношение России к наличию у своих граждан иного гражданства, приобретенного ими в силу не зависящих от них причин (например, по рождению за пределами России, при вступлении в брак с иностранным гражданином) либо по собственному волеизъявлению, при отсутствии соответствующего международного договора, закреплено в ч. 1 ст. 6 Закона о гражданстве 2002 г. В таких случаях Российская Федерация не признает наличие у гражданина двойного гражданства и в своих правоотношениях исходит из его статуса гражданина Российской Федерации. "Гражданин Российской Федерации, - указывается в ст. 6, - имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом".
Согласно ч. 2 ст. 6 Закона о гражданстве 2002 г. приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращения гражданства Российской Федерации.
Иначе решается в Законе вопрос о приобретении гражданства Российской Федерации иностранцами. Они вправе обратиться с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке при условии, если они обратились в полномочный орган иностранного государства с заявлением об отказе от имеющегося у них иного гражданства. Отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором РФ или Федеральным законом о гражданстве либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин (п. "г" ч. 1 ст. 13 Закона о гражданстве 2002 г.).