Процедура пилотных постановлений в практике Европейского суда по правам человека

Процедура пилотных постановлений в практике Европейского суда по правам человека

Во-первых, состоялась долгожданная ратификация Российской Федерацией Протокола №14 к Европейской Конвенции, которая позволила с опозданием на 4-5 лет провести мини-реформу Суда, прежде всего с точки зрения рационализации его процедуры.
Во-вторых, 18-19 февраля 2010 г. в швейцарском Интерлакене состоялась Конференция представителей государств-членов Совета Европы с единственной повесткой дня – повышение эффективности системы Европейской Конвенции, ее применение на национальном уровне. Конференция приняла Декларацию, своего рода «дорожную карту» на ближайшие годы, сделав акцент на «фундаментальном значении принципа субсидиарности, который предполагает прежде всего ответственность государств-участников на национальном уровне в применении Конвенции как основополагающего инструмента европейского публичного порядка», при этом государства участники призываются «в максимальной степени делать выводы из постановлений Суда, устанавливающих нарушения Конвенции другим государством, особенно тогда, когда в правовой системе другого государства существуют те же проблемы».
Что касается России, то важнейшим по своим правовым последствиям событием года было принятие – как следствие «пилотного» постановления Бурдов против России №2 (Burdov v. Russia (№2), 33509/04, 15.01.2009) – Федерального закона 68-ФЗ от 30 апреля 2010 г. (вступил в силу 4 мая 2010 г.) «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок».
Протокол №14 вносит изменения в текст Конвенции и устанавливает принцип единоличного (вместо прежних трех судей) принятия решения о неприемлемости жалоб. При этом национальному судье заблаговременно сообщается текст предполагаемого решения, и он имеет право отлагательного вето, если не согласен с ним. Эта процедура уже была опробована на государствах, подписавших так называемый Протокол №14-бис (спасательный круг Суду ввиду неясности ситуации с Протоколом №14), показала свою эффективность, обеспечив более ускоренное рассмотрение жалоб этой категории, и с 1 июля стала применяться ко всем странам без исключения.
Применительно к России производительность Суда по этим жалобам увеличилась примерно на 20% и была бы еще больше, если бы в Суде работало на этом направлении 30-40 юристов из России вместо нынешних 10 из общего числа 35 российских юристов.
С 1 июля 2010 г. заработали и комитеты из трех судей по рассмотрению по существу так называемых «клоновых жалоб» из России, в первую очередь жалоб по отмену в надзоре неисполняемых судебных решений по социальным вопросам, прежде всего это дела «пенсионеров-вредников» (тип «пенсионеры из Электростали»). Первым постановлением по этой категории жалоб было дело «Попова и другие пенсионеры-льготники против России» (Popova and other “Privileged pensioners” v. Russia, no. 32310/08…, 23.09.2010). Это одна из самых типичных жалоб из общего числа около 600 жалоб подобного рода.
Протокол №14, изменивший ст. 35 § 3b) Конвенции позволяет Суду признавать неприемлемыми жалобы в случае незначительного ущерба («no significant disadvantage»). Первой жертвой этого критерия стала жалоба «Adrian Mihai Ionesku c. Roumanie » (36659/04, (dec.) 1.06.2010), за ней последовала жалоба «Владимир Петрович Королев против России» (V.P.Korolev v. Russia, no. 25551/05, (dec.) 1.07.2010), где речь шла о невыплате по судебному решению в Екатеринбурге возврата судебных издержек на сумму 22 р. 50 коп. В постановлении по делу Васильченко (Vasilchenko v. Russia, no. 34784/02, 23.09.2010) Суд признал неприемлемой ту часть жалобы, где речь шла о невыплате полковнику Васильченко П.И. 500 рублей из общей суммы 776 243 руб. компенсаций, принужденных гарнизонным судом: «Учитывая общий размер компенсации, полученной на местном уровне и на незначительность (« minor nature») суммы, приблизительно равной 12 евро, Суд приходит к заключению, что заявитель не претерпел значительного ущерба (did not suffer significant disadvantage) в результате невыплаты властями данной суммы» (§ 49 постановления).
Согласно данным Отчета о работе семинара, состоявшегося в Европейском Суде по правам человека, Страсбург, 14 июня 2010 г. процедура пилотного решения на практике оказалась гибким и динамичным механизмом. Отбор дел для процедуры пилотного решения определяется сочетанием практических, политических и юридических соображений. Вероятная степень сотрудничества со стороны государства-ответчика является ключевым фактором: хотя государства не могут наложить вето на применение этой процедуры, важна их вероятная реакция, поскольку в случае неисполнения ряда решений процедура будет подорвана. Замораживание дел может представлять проблему в отношении обеспечения правосудия в конкретных случаях, например, если заявители – пожилого возраста.
Вместе с тем, недостаточно прояснено определение пилотного решения, и эту проблему необходимо разрешить, чтобы иметь возможность более широкого применения процедуры пилотных решений.
Откладывание рассмотрения дел – распространенная, но далеко не обязательная особенность пилотных решений: так, оно не используется (и это не было бы уместно), когда присутствует риск для частного лица, например делах о содержании под стражей.
Судья Тюлькенс высказала мнение, что пилотные решения применимы не только в случаях повторяющихся жалоб: как только проблема идентифицируется в качестве системной, превентивная роль Суда может потребовать от него вынесения пилотного решения, даже если число находящихся на рассмотрении жалоб относительно невелико. Она заявила, что дела, связанные с эндемичными проблемами с множественными причинами (например, избыточная длительность судебного разбирательства, как в деле Лукенда против Словении (Lukenda v Slovenia) или неисполнение вступившего в силу внутригосударственного решения, как в деле Бурдов № 2 (Burdov (No. 2)) могут, несмотря на свою сложность, быть пригодными для применения процедуры пилотного решения, вопреки мнениям, согласно которым эта процедура эффективна в первую очередь применительно к определенной группе заявителей (как в деле Бронёвски).
Эрик Фриберг, Секретарь Суда, измения подхода Суда с момента создания процедуры пилотного решения в 2004 г. К основным изменениям относятся возможность вынесения пилотных решений секциями и палатами, тогда как раньше ею располагала лишь Большая Палата, и отход от практики, согласно которой с государствами, являющимися источниками меньшего числа дел, Суд разбирается быстрее, чем с теми, из которых исходит большое число жалоб. За последний год это привело к созданию новой системы, в которой дела ранжируются согласно семи приоритетным категориям: в первой по приоритетности категории находятся дела, где под угрозой жизнь заявителя, а во второй – дела, рассматриваемые в рамках процедуры пилотного решения. Жалобы, подаваемые после применения процедуры пилотного решения, относятся к пятой категории (фактически их рассмотрение приостанавливается). Суд отказался от принятия процедуры коллективных исков: его приоритетом является развитие процедуры пилотного решения, в результате применения которой последующими жалобами смогут заниматься национальные суды. В настоящее время Суд проводит консультации с представителями правительств и гражданского общества, которые будут учтены при разработке новых правил применения процедуры пилотного решения.
Суд не рекомендует какого-то единого решения по работе с последующими жалобами. К возможным вариантам относятся передача всех таких дел обратно в национальные органы власти; передача всех таких дел в Комитет министров для надзора и исполнения пилотного решения; объявление последующих жалоб неприемлемыми или – в качестве менее радикального варианта – условное отклонение последующих жалоб с оговоркой, что заявители могут повторно обратиться в Суд, если государство не примет адекватных мер по исполнению решения, включая возмещение. Как может показаться, все эти варианты подрывают право на подачу индивидуальной жалобы, однако Эрик Фриберг заявил, что у Суда нет возможности принимать на рассмотрение большие количества последующих жалоб. Упор необходимо делать на надзор и исполнение пилотных решений на национальном уровне, и с этой целью Комитет министров уведомляется о системных проблемах еще до вынесения решения. Если возмещение не будет произведено, остается вариант ускоренного рассмотрения дел Судом, чтобы производство по обоснованным жалобам не прекращалось.
Михаил Лобов, начальник правового управления Секретариата, рассмотрел отличительные особенности дела Бурдов, №2 (Burdov (No. 2)) v Russia и уроки, которые из него можно извлечь применительно к процедуре пилотного решения. Во-первых, дело Бурдов №2 ни в коем случае не является первым в своем роде: затронутая в нем системная проблема (неисполнение судебных решений в отношении выплаты денежной компенсации) уже освещалась в 200 аналогичных делах с 2002 по 2009 г. Пилотное решение могло бы быть более эффективным, поскольку предшествующими решениями была хорошо подготовлена почва для него.