Правовые и организационные формы противодействия коррупции в системе госудрственной службы

Оглавление


Введение
1.Коррупция как системная угроза стабильности и безопасности РФ
1.1. Понятие коррупции и правовое регулирование противодействию коррупции
1.2 Особенности коррупции в системе государственной службы
2.Пути противодействия коррупции в системе государственной службы
2.1. Административно-правовые и организационные средства противодействия коррупции на государственной службе
2.2 Предотвращение и урегулирование конфликта интересов как средство противодействия коррупции в системе государственной службы
2.3. Пути совершенствования механизма противодействия коррупции на государственной службе
Заключение
Список использованных источников

Правовые и организационные формы противодействия коррупции в системе госудрственной службы

Следует учитывать и тот фактор, что в настоящее время значительное количество лиц, замещающих государственные должности, и государственных служащих вынуждены разрешать не только служебно-административные, но и политические задачи, то есть фактически выполнять функции политической элиты, что неизбежно приводит к возникновению конфликта интересов. По мнению А.В. Малько, "политическая власть (особенно и главным образом власть исполнительная) имеет склонность вырождения в различные злоупотребления, для нее необходимы надежные правовые рамки, ограничивающие и сдерживающие подобные склонности, возводящие заслон ее необоснованному и незаконному превышению, попиранию прав человека"33.
Следует отметить, что государственно-административные отношения, управленческая деятельность в целом подвержены коррупционным рискам, провоцирующим государственного служащего на использование должностного положения не в общественных и государственных, а в личных интересах. Коррупционные риски могут иметь различные причины - политические, экономические, социальные, организационные. К ним можно отнести дублирование полномочий органов государственной власти, нечеткое определение их компетенции, бездействие властных органов, установление неопределенных, обременительных и трудновыполнимых требований к физическим и юридическим лицам, отсутствие четких процедур взаимодействия между органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и гражданами, отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия соответствующих решений, отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций, недостаточное материальное обеспечение выполнения государственных функций и ряд других.
Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р34, определено, что в ряде органов исполнительной власти возникают дополнительные условия для коррупции.
Вывод. К группе органов государственной власти с повышенным коррупционным риском следует отнести также те, которые осуществляют контрольные полномочия, связанные с проверкой законности явления и пресечения коррупционных проявлений в деятельности субъектов права, разрешительные полномочия, связанные с выдачей соответствующих документов, подтверждающих специальные права на занятие определенной деятельностью, с предоставлением объектов государственной собственности на определенном праве, с приватизацией государственной собственности, регистрационные полномочия, реализуемые в целях удостоверения фактов установления, изменения или прекращения прав, юрисдикционные полномочия, осуществляемые в целях применения мер ответственности, а также нормотворческие полномочия.
Проблемы предупреждения и пресечения коррупции в органах государственной власти и управления требуют системного подхода. Уровень развития коррупции, степень ее общественной опасности, а также разнообразные формы ее проявления требуют адекватных мер реагирования всех государственных институтов и структур. Кроме того, как уже неоднократно отмечалось, борьба с коррупцией может дать определенные позитивные результаты только при участии в соответствующих антикоррупционных мероприятиях большинства институтов гражданского общества России.
2.Пути противодействия коррупции в системе государственной службы
2.1. Административно-правовые и организационные средства противодействия коррупции на государственной службе
Международное сообщество достаточно активно отреагировало на рост коррупции на международном и национальных уровнях и к настоящему времени уже приняло целый ряд правовых и организационных мер.
Коррупция представляет собой явление, которое в настоящее время выходит за пределы национальных границ и затрагивает все общества и экономические системы.Международное сообщество заинтересовано в реализации унифицированных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы.
Анализ международных документов показывает, что коррупция представляет угрозу режиму законности, правам и законным интересам физических и юридических лиц, подрывает систему публичного управления, ведет к монополизации в экономике, наносит серьезный урон моральным основам общества. Названные причины обусловливают необходимость разработки единых административно-правовых средств, направленных на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы.
Международное сотрудничество должно помогать государствам разрабатывать унифицированные административно-правовые средства для выполнения взятых на себя обязательств в сфере предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы.
В настоящее время как никогда необходима координация усилий различных государств, а также международных организаций в деле реализации международных документов, предписания которых направлены на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы.
Если говорить о зарубежном опыте предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, то он тоже имеет важное значение и может быть вполне учтен в национальном законодательстве. В документах, определяющих основные направления реформирования государственной службы, указывалось на необходимость использования зарубежного опыта развития государственной службы. Это обстоятельство обусловлено многими причинами. Одна из причин использования зарубежного опыта состоит в том, что индустриально развитые государства имеют эффективную государственную службу, а также должным образом работающие административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в ее системе.
Великобритания является одной из первых стран, которая приняла Закон "О предотвращении коррупции".35 США первыми приняли Закон "О коррупционной деятельности за рубежом".
Изучение зарубежного опыта реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы позволяет сделать вывод о том, что многие государства сформировали идентичные административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции, которые не зависят от национальной специфики.
Содержание концепций предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств преимущественно сводится к детальному определению административно-правового положения государственного служащего.
Кроме того, режим взаимоотношений государственного служащего с физическими и юридическими лицами урегулирован рядом административных процедур, которые сужают рамки необоснованного административного усмотрения со стороны государственного служащего. Важным административно-правовым средством предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы многих зарубежных государств являются административные процедуры, обусловливающие прохождение государственной службы (аттестации, квалификационные экзамены, конкурсы и др.). Такие процедуры позволяют своевременно выявлять коррупцию в системе государственной службы, а также ставить заслон тем лицам, которые стремятся использовать государственную службу в личных или корпоративных интересах36.
Следует отметить, что зарубежный опыт работы с кадрами начинает использоваться и в Российской Федерации. Так, в ходе конкурсных процедур предписано проводить индивидуальное собеседование, анкетирование, групповые дискуссии, написание рефератов, тестирования по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по вакантной должности гражданской службы, на замещение которой претендует кандидат.
Во многих зарубежных государствах большое внимание уделяется нормам административной этики служащих. За рубежом имеют место как этические стандарты, закрепленные законом, так и корпоративные этические нормы, нарушение которых является серьезным должностным проступком. Этические стандарты играют важную роль в административно-правовом механизме предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Нужно признать, что назрела необходимость в принятии Закона "О служебном поведении государственных и муниципальных служащих".
Этические стандарты на государственной службе, должным образом организованный механизм отбора и подготовки кадров для государственной службы, административно-правовая защита государственных служащих являются важными средствами предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы индустриально развитых зарубежных государств.
В Великобритании порядок приема на государственную службу определяется Руководством по приему на государственную службу, административно-правовая защита обеспечивается нормами положения "О служебной защите государственных служащих". Но даже несмотря на высокую заработную плату, административно-правовую и социальную защищенность государственного служащего время от времени в индустриально развитых государствах происходят скандалы, связанные с коррупцией на государственной службе. Такие прецеденты вызывают необходимость принимать специальные законы, направленные на борьбу с коррупцией.
Административно-правовое регулирование поведения государственных служащих обеспечивается с помощью контроля за их деятельностью, связанной с исполнением должностных обязанностей. О таком контроле знает как сам чиновник, так и общественность. Необходимо сказать, администрация органа, в котором осуществляется государственная служба, обязана вести непосредственное наблюдение за ситуацией, связанной с предупреждением и пресечением коррупции, определять наиболее реальные в коррупционном плане должности государственной службы, а также проводить мероприятия по предупреждению возможных коррупционных правонарушений. Следует сказать, что набор на такие должности осуществляется целенаправленно, такие служащие должны быть устойчивы в морально-психологическом плане. Таких служащих, как правило, через 5 лет меняют. Названная практика, как представляется, заслуживает внедрения в механизм административно-правового регулирования государственно-служебных отношений Российской Федерации.
В России реализуется массированная кампания по противодействию коррупции, которая в нашей стране, к сожалению, приобрела невиданный размах. Нельзя сказать, что ранее данной проблеме руководством страны не уделялось внимания, однако именно в последние годы противодействие коррупции было возведено в ранг общегосударственной приоритетной задачи, от решения которой зависит дальнейшее развитие Российского государства.
В Российской Федерации усиленными правовыми мерами, направленными на преодоление коррупции. О необходимости таких мер говорилось в обоих Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ.37 19 мая 2008 г. был издан Указ Президента РФ "О мерах по противодействию коррупции"38, 31 июля 2008 г. Указом Президента был утвержден Национальный план противодействия коррупции, наконец 25 декабря 2008 г. был принят Федеральный закон "О противодействии коррупции"39, а 17 июля 2009 г. - Федеральный закон "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"40. Кроме того, в десятки других федеральных законов внесены изменения и дополнения, касающиеся антикоррупционных мер.
Вопросы противодействия коррупции широко исследовались в научной литературе, и специалистами в области различных отраслей права был подготовлен ряд масштабных работ с конкретными предложениями по совершенствованию законодательства в данной сфере41.
Однако при этом, как справедливо отмечают некоторые авторы, исследующие вопросы противодействия коррупции, вместо ожидаемого снижения уровня коррупции, ее уровень имеет тенденцию к росту. Как это ни парадоксально, но предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы породили еще большую коррупцию. Названное обстоятельство вызывает самую серьезную озабоченность как у государственной власти, так и у институтов гражданского общества нашей страны"42.
Безусловно, принятие Федерального закона "О противодействии коррупции" стало важнейшим шагом на пути преодоления небывалого размаха данного явления в нашей стране. Однако и сегодня российское законодательство содержит целый ряд недостатков и пробелов, ограничивающих возможности эффективного противодействия коррупции как опасному социально-негативному явлению43. Все они носят системный характер и требуют самого внимательного отношения и, кроме того, политической воли к их устранению.
Между тем, анализируя складывающееся противоречие, когда законодателем принимаются в принципе качественные правовые нормы, направленные на преодоление коррупции, а ее масштабы тем временем растут, можно сделать однозначный вывод о том, что никакая, даже самая выверенная и подготовленная правовая норма не в силах исправить положение без мер по ее воплощению в жизнь на практике, для чего нужна четко обозначенная политическая воля вести борьбу с коррупцией. Для примера достаточно привести Украину как страну, имеющую наиболее разработанное антикоррупционное законодательство на постсоветском пространстве и при этом наиболее высокий уровень коррупции.
К сожалению, на сегодняшний день в России складывается ситуация, когда задачи, ставящиеся руководством страны своим подчиненным на местах, должны выполняться чиновниками, которые сами погрязли в коррупционных действиях, и в силу этих обстоятельств до реальной борьбы с коррупцией дело не доходит. В итоге можно констатировать, что государство в одиночку снизить уровень коррупции не может, да и вряд ли это в принципе возможно.
В этих условиях особую актуальность приобретает более активное сотрудничество государства с институтами гражданского общества, повышение информационной открытости деятельности государственных органов для общества, а также повышение результативности общественного контроля за деятельностью государственных органов.
Негативной стороной деятельности государственного аппарата в России является его полная информационная закрытость, в силу чего создается почва для коррупционных проявлений. У большинства граждан, когда-либо имевших опыт обращения в органы исполнительной власти по какому-либо вопросу, как правило, оставалось от этого не самое благоприятное впечатление. А между тем сами эти органы предназначены для того, чтобы оказывать гражданам различного рода услуги и содействовать им в реализации их прав и свобод.
Кроме того, и результативность общественного контроля за деятельностью государственных органов находится сейчас на крайне низком уровне. В отличие от США и западноевропейских государств, в России пока не создан эффективный механизм общественного контроля за деятельностью государственных органов. Нет в нашем обществе и однозначного осуждения коррупционных проявлений. В условиях отсутствия общественного контроля роль административного усмотрения чиновников возрастает до невероятных размеров, что является недопустимым для развитого гражданского общества. Поэтому важнейшей государственной задачей в настоящее время является создание такого механизма, который позволит существенно снизить живучесть коррупции. В связи с этим в Концепции административной реформы44 была поставлена цель повысить эффективность взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повысить открытость деятельности государственных органов, что во многом должно содействовать преодолению коррупции.
"Чтобы успешно бороться с коррупцией, все сферы государственного управления должны стать открытыми для общества, включая деятельность органов государственной власти, судов и органов судейского сообщества", - заявил Президент Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию РФ45.
Сейчас можно говорить о том, что определенная работа в данном направлении ведется. Так, еще в 2006 г. были приняты Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"46 и Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ"47. Повышению открытости деятельности государственных органов для общества содействует принятие и практическая реализация административных регламентов по предоставлению конкретных государственных услуг. Кроме того, решению этой задачи должна, в частности, способствовать реализация положений Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации"48, который вступит в силу с 1 июля 2010 г., и Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"49, который вступил в силу 1 января 2010 г.
Далее необходимо сказать, что практически во всех зарубежных государствах создана административно-правовая и организационная основа противодействия коррупции, позволяющая снизить уровень коррупции до масштабов, не представляющих опасности для личности, общества и государства. Опыт административно-правового регулирования противодействия коррупции в системах государственной службы зарубежных государств позволяет увидеть, что во многих из них имеет место разработка механизмов противодействия коррупции на государственной службе, которая предполагает применение комплекса правовых и организационных средств, направленных на исключение условий и причин, способствующих проявлению коррупционных рисков. В этом контексте важное направление противодействия коррупции образует формирование единых подходов к определению механизмов антикоррупционной защищенности сферы деятельности государственной и муниципальной службы. Содержание названных подходов обусловило необходимость для многих зарубежных государств разработать целый ряд документов:
- модельных актов об организации проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Модельный акт дает возможность унифицировать процесс организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых документов в различных федеральных органах исполнительной власти;
- методических рекомендаций по организации работы по противодействию коррупции в системе государственной службы. Содержание методических рекомендаций должно составлять описание конкретных механизмов обеспечения предусмотренных антикоррупционным законодательством мер, связанных с проведением проверок достоверности представляемых гражданином персональных и иных сведений при поступлении на государственную службу; достоверности сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых публичным служащим, а также его супругом и несовершеннолетними детьми.
Необходимо сказать, что коррупция - явление межгосударственное, в связи с этим уровень коррупции в одной стране может влиять на уровень коррупции, а также режим законности и правопорядка в других государствах. Поэтому для противодействия коррупции необходимо объединение усилий целого ряда государств, а также международных организаций.
Так, в настоящее время необходимо оптимизировать формы и методы осуществления взаимных консультаций по проблеме противодействия коррупции; составить банк данных об антикоррупционном законодательстве, средствах противодействия коррупции; оказывать содействие в подборе и подготовке кадров, которые могли бы участвовать в мероприятиях по противодействию коррупции, а также разработке антикоррупционных стандартов поведения государственных служащих.
Организация административного механизма противодействия коррупции в системах государственной службы зарубежных государств предполагает создание системы постоянного мониторинга: соблюдения нормативных правовых и этических требований, предъявляемых к государственным служащим; имущественного положения государственных служащих и членов их семей; исполнения должностных обязанностей государственными служащими, подверженными риску коррупционных проявлений (с возможностью устранения таких рисков); деятельности по размещению государственных заказов. Мониторинг выполнения вышеперечисленных требований предполагает разработку механизмов организации взаимодействия органа исполнительной власти с правоохранительными, налоговыми органами, а также органами исполнительной власти, осуществляющими функции контроля и надзора.