Последующий контроль за исполнением расходов бюджета

Введение
1. Сущность, цели, задачи последующего контроля
2. Порядок проведения последующего контроля за исполнением расходов бюджета
3. Пути совершенствования последующего контроля за исполнением расходов бюджета
Заключение
Список использованной литературы
Приложения

Последующий контроль за исполнением расходов бюджета

Рисунок 6.
Объем нарушений, выявленных в процессе ревизий и проверок, проведенных контрольно-инспекторскими подразделениями и отдельными специалистами внутреннего финансового контроля, в 2009 году составил 58 159,5 млн. рублей.
3. Пути совершенствования последующего контроля за исполнением расходов бюджета
Одним из важнейших условий повышения эффективности работы органов государственного финансового контроля является своевременное обеспечение необходимой законодательно - нормативной базой, а также конструктивная поддержка высших органов государственной власти не на словах, а на деле.
Ведь до сих пор законодательно не определено, какие именно организации относятся к органам государственного финансового контроля. Необходимо, также, законодательно уточнить периодичность проведения ревизийи проверок, а также ревизуемый период.
На практике большие споры вызывают и порядок подписания актов ревизий и проверок. С одной стороны, руководители проверенных организаций иногда совершенно необоснованно отказываются их подписать. С другой стороны, в некоторых организациях отдельные руководители обязывают подписать акт комплексной ревизии не только руководителя ревизионной группы, но и всех членов бригады, независимо от их количества.
А для защиты интересов проверяемой стороны необходимо законодательно установить сроки и порядок предварительного уведомления о предстоящей ревизии (проверке), а также минимальный срок, который должен проходить после предыдущей проверки или ревизии.
И категорически необходимо запретить проведение каких-либо ревизий или проверок в одной и той же организации одновременно (но врозь!) несколькими органами государственного контроля, чтобы они как можно быстрей научились координировать свои действия и проводить комплексные ревизии и проверки совместно.
Во-вторых, необходимо упорядочить систему органов государственного финансового контроля исполнительной власти, разграничить функции между ними и даже отдельными их подразделениями. Сегодня этот вопрос особенно актуален во взаимоотношениях между подразделениями Министерства финансов России, налоговых и других органов, которые непосредственно осуществляют государственный финансовый контроль за поступлением и расходованием бюджетных средств и средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов. 1
Последующий контроль за полнотой и своевременностью перечисления платежей в бюджет и обязательных отчислений в государственные внебюджетные фонды должны осуществлять налоговые органы при проведении комплексных проверок непосредственно в организациях. В связи с чем необходимо значительно сократить штаты в аппаратах государственных внебюджетных фондов, чтобы они не дублировали функции работников налоговых органов.
Счётной палате РФ целесообразно иметь в каждом крупном регионе одного своего представителя (регионального инспектора Счетной палаты Российской Федерации). И для практической помощи работникам Счетной палаты Российской Федерации необходимо в кратчайшие сроки образовать органы парламентского контроля во всех субъектах Российской Федерации.
Отсюда вытекает и другой не менее маловажный фактор повышения эффективности государственного контроля, а именно - координация деятельности всех органов государственного финансового контроля. Ранее эти функции исполняли органы народного контроля, но после их ликвидации и до образования Счетной палаты Российской Федерации никто не имел таких полномочий, утвержденных законодательно.
Поэтому Счетной палате Российской Федерации необходимо шире использовать свои права и привлекать к проводимым ею контрольным мероприятиям другие контролирующие органы. Для этого, правда, надо заранее согласовывать между собой планы контрольно-ревизионной деятельности.
Для этого план работы самой Счетной палаты Российской Федерации на очередной год необходимо принимать поэтапно. При этом сначала нужно согласовать и принять перечень конкретных контрольных мероприятий, которые проводятся совместно с другими органами государственного, финансового контроля. Потом утвердить комплексные ревизии и проверки, которые проводят совместно несколько направлений контроля внутри самой Счетной палаты. Затем утвердить комплексные ревизии и проверки, которые будут проводиться силами одного аудиторского направления. И лишь после этого утвердить план работы Счетной палаты Российской Федерации на год в целом.
Практика проведения комплексных ревизий и проверок за ряд лет показывает, что должного взаимодействия нет даже внутри основных направлений контроля Счетной палаты. Поэтому необходимо создать в Счетной палате Российской Федерации головную инспекцию по организации и проведению комплексных ревизий и проверок, с непосредственным подчинением ее руководителю аппарата Счетной палаты или его заместителю. При этом эта инспекция должна быть укомплектована кадрами исключительно из числа лиц, которые умеют быстро и качественно проводить комплексные ревизии и проверки, являются примером для подражания в морально-этическом плане и, главное, могут этому научить и других.
В таком случае эта инспекция могла бы стать не только центром методологии контрольно-ревизионной работы, но и организовывать стажировку на конкретных рабочих местах студентов-практикантов и менее опытных инструкторов. При необходимости указанная инспекция могла бы осуществлять и перепроверки результатов отдельных контрольных мероприятий.
Необходимо также иметь в виду, что для повышения эффективности работы контролирующих органов огромное значение имеет состояние бухгалтерского учета в подконтрольных организациях и достоверность периодической отчетности.
При рассмотрении проекта федерального бюджета на очередной год начинается бесконечный процесс деления денег, которых нет. Между тем, первична доходная часть бюджета, а не расходная. Потому в первую очередь надо думать о том, как упростить и облегчить работу налоговых инспекторов, чтобы на этой основе повысить эффективность их работы.
Эффективность работы контрольно-счетных органов во многом зависит от их способности обеспечивать оперативное взаимодействие с правоохранительными органами и прежде всего органами прокуратуры. На наш взгляд, для оперативного взаимодействия контрольно-счетных органов и органов прокуратуры в России пока еще не создано адекватной законодательной базы.
Счётная палата РФ работает над мониторингом реализации приоритетных национальных проектов. Поэтому в соответствии с методологией аудита эффективности она должна проанализировать основные проблемы, снижающие социально-экономический эффект от их реализации.
Во-первых, наиболее типичным финансовым нарушением, выявленным в ходе проверок Счётной палаты, является несоблюдение установленных конкурсных процедур при осуществлении закупок для государственных нужд. Так, в ходе проверки реализации национального проекта "Здоровье" было выявлено, что без проведения конкурсных торгов было закуплено более четверти всего объема оборудования. Выявлены также факты, когда конкурс проводился только по одной заявке, то есть без реальной конкуренции, а победителями конкурса признавались поставщики, не отвечающие требованиям конкурсной документации.
В целом, несмотря на предпринимаемые меры по совершенствованию законодательства, система организации закупок для государственных нужд является несовершенной.
Так, в ходе исследования, проведенного Счетной палатой совместно с Федеральной антимонопольной службой в 2010 году, проанализирована деятельность 50 регионов, 50 муниципальных закупщиков и 60 компаний в ключевых секторах экономики, включая естественные монополии. Выяснилось, что в стране имеются лишь три региона с "гарантированной прозрачностью закупок" - Москва, Санкт-Петербург и Татарстан. Среди корпоративных закупщиков высокой степенью конкурентности при размещении заказов могли похвастаться лишь несколько компаний.
В связи с этим, в ходе мониторинга реализации национальных проектов особое внимание следует уделять контролю за соблюдением законодательства при осуществлении закупок для государственных или муниципальных нужд. И именно на этом направлении следует развивать взаимодействие с правоохранительными органами.
Во-вторых, типичным недостатком при реализации приоритетных национальных проектов, существенно снижающих их результативность, является недостаточная степень скоординированности между органами власти разного уровня, ответственными за их проведение.
Например, в ходе реализации национального проекта "Развитие агропромышленного комплекса" в Республике Калмыкия на реализацию ускоренного развития животноводства было выделено федеральных бюджетных средств в 2,5 раза больше, чем этот регион реально может освоить. Но одновременно объемы субсидий, доведенные по кредитам на развитие малых форм хозяйствования в агропромышленном комплексе Республике Хакасия, оказались ниже потребности на 60 %, а в Чувашской Республике - почти в 2 раза.
Есть и положительные примеры налаживания конструктивного взаимодействия между контрольно-счетными органами разного уровня, с одной стороны, и органами исполнительной власти регионов и муниципалитетов, с другой. Так, во Владимирской и Волгоградской областях созданы добровольные общественные организации, которые объединяют региональные и муниципальные контрольно-счетные органы. При этом и законодательная, и исполнительная власть оказывает им всестороннюю поддержку.
В третьих, в ходе проверок Счётной палаты она выявляем факты, когда ни органы исполнительной власти, ни сами бюджетные организации не проявляют заинтересованности в том, чтобы эффективно использовать полученное оборудование. Например, в ходе проверки реализации проекта "Здоровье" были выявлены случаи, когда ряд видов современного медицинского оборудования (в частности рентгеновские аппараты) закупались с минимальным набором вспомогательных программ и устройств, что в итоге существенно снижает эффективность его использования и создает предпосылки для его быстрого морального старения. В тоже время, в Оренбургской и Ульяновской областях не смогли своевременно установить и ввести в эксплуатацию уже закупленное и поставленное медицинское оборудование, так как не были подготовлены соответствующие помещения, не готовы специалисты для ее эксплуатации.
Все эти факты свидетельствуют об актуальности использования методологии аудита эффективности при осуществлении контроля за реализацией приоритетных национальных проектов. В ходе проверок Счётная палата должна уделять особое внимание фактам неэффективного использования бюджетных средств, выявлять их причины и предлагать рекомендации для исправления сложившейся ситуации.
При этом, в соответствии с международными стандартами финансового контроля, нужно обращать особое внимание на совокупность объективно сложившихся социально-экономических условий, в которых реализуются национальные проекты. Проверки Счётной палаты показывают, что реализация национальных проектов затрудняется рядом проблем системного порядка. Они обусловлены тем, что в России долгие годы не проводилась целенаправленная промышленная и структурная политика. Так, например, реализация жилищного национального проекта наталкивается на дефицит мощностей строительной индустрии, а закупка современного медицинского оборудования требует массового переобучения работающих на нем медицинских работников.
Одновременно проявляют себя и ограничения, связанные с недостаточной развитостью рыночных институтов и финансовой инфраструктуры. Так, при реализации национального проекта "Развитие агропромышленного комплекса" возникла проблема недоступности банковских кредитов для крестьянских и фермерских хозяйств, особенно находящихся в удаленных регионах. Выдвинутые банками условия, например, качество залогового обеспечения и банковский процент часто оказываются доступными лишь для крупных сельскохозяйственных предприятий, которые в принципе могут решать свои финансовые проблемы и без помощи государства.
В ходе проведения совместных контрольных мероприятий Счётная палата использовала аудит эффективности не только в рамках мониторинга приоритетных национальных проектов. В 2010 году совместно с контрольно-счетными органами Республики Татарстан, Тюменской и Ленинградской областей был проведен аудит эффективности в сфере АПК и дорожного строительства в этих субъектах Федерации. В ходе данных контрольных мероприятий был проведен системный анализ, итоги которого актуальны не только для тех регионов, где проводилась проверка, но и для всей страны в целом.
Например, при аудите эффективности ситуации в дорожном строительстве было выявлено, что в последние годы в общих объемах его финансирования на "незавершенку" приходится от 15% до 33%. При этом есть объекты, строительство которых началось еще в 1992 году. Общий объем незавершенного строительства на начало 2011 года достиг 6 млрд. рублей.
Эти данные подтверждают вывод, что обеспечение прозрачности и результативности государственных инвестиций является одной из наиболее сложных и ответственных задач бюджетной реформы на современном этапе. Например, при проверке исполнения федерального бюджета Счетная палата Российской Федерации сталкивается с фактами низких темпов освоения бюджетных средств, выделенных на реализацию Федеральных целевых программ. На межведомственное согласование параметров ФЦП, а также на утверждение их проектно-сметной документации зачастую тратится большая часть бюджетного года.
Именно поэтому одной из перспективных направлений деятельности Счётной палаты РФ в области последующего контроля на ближайшие годы помимо мониторинга реализации приоритетных национальных проектов могли бы стать проверки эффективности реализации наиболее масштабных инвестиционных программ с участием государства: проекты Сочи-2014 и Владивосток-2012. На них только из федерального бюджета планируется израсходовать несколько сот миллиардов рублей.
В целом, функционирующие в настоящее время в России органы ГФК инкорпорированы в систему государственной власти, в соответствии с необходимостью соблюдения баланса полномочий ее ветвей. И хотя деятельность отдельных органов ГФК (как парламентского, так и президентского и правительственного контроля) в отрыве от общей картины контроля в стране и его, к сожалению, весьма незначительного (по крайней мере, фактически) влияния на происходящие трансформационные процессы можно было бы оценивать положительно, в общем и целом они не представляют систему.
Ни у кого не вызовет сомнений то, что система как таковая может функционировать слаженно, без каких бы то ни было коллизий, столкновений интересов только в случае четкого разграничения сфер деятельности и конкретных задач органов ГФК. К тому же количество органов должно быть адекватно целям и структуре системы.1
Как свидетельствует практика, многочисленные, но несистемно связанные государственные контролирующие органы оказывают незначительное влияние на состояние порядка и дисциплины в стране, что в целом подрывает саму суть, сам настрой социально-экономических преобразований. При этом ситуацию усугубляет отсутствие скоординированности в деятельности контрольных органов и слаженности в работе. Их функции пересекаются, ответственность размывается. Происходит явное и неявное дублирование и параллелизм и, как следствие этого, снижение действенности и нерациональное использование весьма ограниченных ресурсов. Серьезным препятствием для повышения роли государства в успешном осуществлении экономических реформ является в числе прочего громоздкая структура органов ГФК, не позволяющая оптимизировать контроль за поступлением, расходованием и сохранностью государственных средств. Эффективность ГФК в таких условиях трудно достижима, что способствует расширению криминальных проявлений во всех сферах экономики, росту дефицита бюджета, государственного долга, стало препятствием на пути экономической стабилизации и оздоровления финансовой системы. Иными словами, успех реформирования ГФК, эффективность и действенность его системы напрямую зависят от успешного решения организационно-структурных вопросов, а точнее - от совершенствования его организационной структуры. При этом, конечно, не бывает такой структуры, которая бы вообще не имела недостатков, как и не бывает ничего идеального. Важно лишь предпочесть структуру с менее значимыми “слабыми местами” и адекватную нуждам управления экономикой. В целом же оргструктура ГФК должна быть наиболее оптимальной именно для настоящих условий и достаточно гибкой для возможности ее модификации. Исходя из установленного Конституцией России разделения государственной власти на самостоятельные ветви не предполагается образование какого-то единого и всеобъемлющего контрольного органа, стоящего над всеми ветвями власти. В то же время среди специалистов все чаще раздаются мнения, что как раз образование вертикали контроля - первый шаг на пути решения его проблем.
В современных условиях важно наиболее оптимальное соотношение между элементами централизации и децентрализации в структуре системы органов ГФК. С подобными мнениями согласиться трудно, несмотря на кажущуюся их логичность.
Во-первых, системность государственного контроля не обязательно предполагает жестко вертикальную его структуру, т.е. система как таковая отнюдь не означает некую единую или монолитную многоуровневую иерархическую конструкцию подчиненности как цементирующего ее начала.
Во-вторых, очевидно, что жесткая вертикальная структура не обеспечит контрольной системе способность гибко и оперативно реагировать на многочисленные проблемы в условиях рыночной экономики. 1
Осуществлять же ГФК по всему спектру его вопросов какому-то одному, “единому” органу в силу их многочисленности весьма проблематично. Более того, так как в России допускается система относительно самостоятельных органов контроля, образуемых по линии ветвей власти, организация высшего контрольного органа по линии какой-либо ветви власти, осуществляющего руководство всеми иными (в том числе органами иных ветвей власти), вызывает еще и сомнения конституционно-правового характера.
В то же время наблюдается некая скрытая конкуренция между виднейшими контрольными органами. К сожалению, их специалисты вовлечены в эту, по меньшей мере бесплодную (а по большому счету тормозящую развитие ГФК) борьбу ветвей власти и в большей степени заняты взаимной критикой (и при том совершенно необоснованной). Естественно, каждый из представителей контрольных органов склонен считать приоритетным именно свой орган, что вполне логично. Значительное внимание специалистов уделяется, фигурально выражаясь, “перетягиванию каната” в сторону своего контрольного ведомства, т.е. борьбе за высшую ступень иерархической лестницы, а не вопросам совершенствования структуры системы органов ГФК в целом.
В принципе, формирование структуры системы органов ГФК является весьма сложным процессом, требующим решения ряда аналитических и организационно-технических задач. Упрощенно формирование данной структуры можно разбить на несколько этапов, а именно:
1) выявление и четкое определение круга вопросов, для решения которых формируется система органов ГФК, определение цели ее создания в соответствии с политикой государства;
2) определение основных задач, необходимых для достижения поставленной цели ГФК;
3) объединение однотипных задач в группы и формирование на их основе структурных единиц (звеньев) системы, специализированных на выполнении этих задач (при этом должен быть учтен принцип разделения властей, функции и роль каждой ветви власти в контроле);
4) разработка схем взаимоотношений, определение целей, задач, функций, прав и ответственности для каждой структурной единицы (органа ГФК), документальное закрепление всего этого в соответствующих нормативно-правовых актах;
5) соединение вышеуказанных структурных единиц в единое целое - систему органов ГФК, определение оргстатуса каждого органа ГФК в их системе и в общей системе государственных органов, определение механизма координации разрозненных усилий органов ГФК (регулирующего органа), разработка и документальное закрепление специального правового акта о системе органов ГФК;
6) интеграция системы органов ГФК с другими звеньями системы управления государством;