Наделение органов местного самоуправления в Российской Федерации государственными полномочиями. Проблемы теории и практики

ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
Глава 1. ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ РАБОТЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения
1.2. Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления
Глава 2. ОСОБЕННОСТИ НАДЕЛЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ
2.1. Формы передачи органам местного самоуправления государственных полномочий
2.2. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и государственный контроль за их осуществлением
2.3. Реализация органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния на примере муниципальногообразования «Выборгский район» Ленинградской области
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Список использованных источников и литературы
ПРИЛОЖЕНИЯ

Наделение органов местного самоуправления в Российской Федерации государственными полномочиями. Проблемы теории и практики

При установлении государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, региональные законодатели используют принципы как позитивного, так и негативного регулирования. Так, Закон субъекта может содержать перечень государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Более плодотворным представляется использование принципа негативного регулирования, то есть указания в законе полномочий, которые органам местного самоуправления не могут передаваться.
Нередко органы государственной власти субъектов Российской Федерации передают органам местного самоуправления полномочия, которые им самим не принадлежат, а также те полномочия, которые специальными федеральными законами отнесены к исключительному ведению органов государственной власти и не могут передаваться органам местного самоуправления. Передача таких полномочий является незаконной.1
Закон о местном самоуправлении 2003 года не предусматривает необходимость получения согласия органов местного самоуправления на передачу им отдельных государственных полномочий. Между тем существует вполне обоснованное мнение, что передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без их согласия не будет способствовать повышению эффективности их осуществления.
Представляется, что нормам Закона о местном самоуправлении 2003 года не противоречит установление требования о передаче отдельных государственных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления только с согласия последних в законодательстве субъектов Российской Федерации.
Учитывая, что в соответствии с новым Законом о местном самоуправлении в Российской Федерации созданы различные виды муниципальных образований, причем некоторые из них территориально будут входить в состав других, часть 3 ст. 19 Закон о местном самоуправлении 2003 года закрепляет, что передаваемые отдельные государственные полномочия «по умолчанию» возлагаются на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов1. В то же время допускается возможность передачи отдельных государственных полномочий иным муниципальным образованиям, если это будет предусмотрено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.
При этом необходимо учитывать, что федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями.
Законом о местном самоуправлении 2003 года установлены различные варианты определения срока действия переданных полномочий. Действующие законы субъектов Российской Федерации о передаче государственных полномочий используют и тот и другой вариант. Отдельные законы субъектов устанавливают, что органы местного самоуправления в наделяются отдельными государственными полномочиями субъекта РФ в сфере социальной защиты населения на неограниченный срок. Напротив, ряд региональных законов указывает, что отдельными государственными полномочиями органы местного самоуправления наделяются на период с 1 января по 31 декабря календарного, а, следовательно, и бюджетного (финансового) года.
Если в законе о наделении полномочиями о сроке наделения ничего не сказано и иное не вытекает из действующего законодательства, следует понимать, что полномочия передаются бессрочно.
Также Закон о местном самоуправлении 2003 года развивает конституционную норму об обязательном государственном финансировании отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Если полномочие передается федеральным законом, его финансирование осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета, если законом субъекта Российской Федерации - за счет субвенций из бюджета субъекта. Порядок предоставления таких субвенций установлен как в данном Законе, а также Бюджетным кодексом РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 86 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства муниципального образования, возникшие в результате принятия муниципальных правовых актов, исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 Бюджетного кодекса РФ.1
Органы местного самоуправления имеют право (но не обязаны!) привлекать дополнительные ресурсы для реализации отдельных государственных полномочий, но только в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
В законе содержится обязательные требования о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Отсутствие хотя бы одного из этих требований влечет в соответствии с ч. 2 ст. 20 признание закона недействительным. Среди требований можно выделить следующие:
- из п. 1 ч. 6 следует, что полномочия могут передаваться как всем муниципальным образованиям определенного вида, так и каким-то конкретным. Такая дифференциация, безусловно, является положительным моментом Закона, так как даже в рамках одного субъекта Федерации муниципальные образования могут существенно различаться по демографическому, экономическому, социальному и другим потенциалам;
- установленное в п. 3 ч. 6 требование указывать способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, для осуществления соответствующих полномочий является важнейшей гарантией органов местного самоуправления на получение достаточного объема денежных средств на реализацию переданных полномочий.
Данный Закон также предусматривает разработку в тех же целях федеральных или региональных государственных минимальных социальных стандартов. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ минимальные государственные социальные стандарты - это государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации. Минимальные государственные социальные стандарты служат для определения минимальной бюджетной обеспеченности, под которой понимается минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов;
- п. 4 ч. 6 требует указывать перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня. Материальные ресурсы, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, передаются для использования по целевому назначению. При этом они могут передаваться в муниципальную собственность, хозяйственное ведение или оперативное управление органов местного самоуправления. Материальные ресурсы, в том числе здания, сооружения, технические средства и иные основные средства, используемые исключительно для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления на неограниченный срок, безвозмездно передаются в собственность соответствующих муниципальных образований. Материальные ресурсы, используемые для осуществления отдельных государственных полномочий частично, безвозмездно предоставляются в хозяйственное ведение, оперативное управление или пользование органам местного самоуправления (в части, используемой для осуществления отдельных государственных полномочий). Органы государственной власти, предоставившие указанные материальные ресурсы, обязаны в соответствии с установленными нормативами осуществлять эксплуатационное обслуживание, ремонт, замену и обновление основных средств, предоставленных органам местного самоуправления, или обеспечивать органы местного самоуправления необходимыми для этой цели финансовыми средствами. Материальные ресурсы, предназначенные для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления на ограниченный срок, передаются, как правило, в оперативное управление органам местного самоуправления на соответствующий срок. Передача материальных ресурсов осуществляется в порядке, установленном законом, которым органы местного самоуправления наделены соответствующими отдельными государственными полномочиями. При этом материальные ресурсы, переданные в муниципальную собственность, не могут быть проданы, сданы в аренду, приватизированы или использованы не по целевому назначению без согласования с органом государственной власти, уполномоченным осуществлять контроль за исполнением соответствующих государственных полномочий. Органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом, которым они наделены отдельными государственными полномочиями, создавать муниципальные предприятия и учреждения для осуществления указанных полномочий и передавать им материальные ресурсы, предназначенные для осуществления соответствующих полномочий, в хозяйственное ведение, оперативное управление или пользование. При прекращении исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления обязаны возвратить неиспользованные материальные ресурсы, в том числе здания, сооружения, технические средства, а также иные основные средства, переданные им для осуществления указанных полномочий. На практике передача материальных ресурсов осуществляется, как правило, на основании договора, заключаемого после вступления в силу закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации с соответствующими органами местного самоуправления.1 В области регулирования вопросов передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов для осуществления отдельных государственных полномочий Закон о местном самоуправлении 2003 года вводит несколько новых положений. В частности, зафиксировано положение о том, что в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий;
- п. 5 ч. 6 требует указывать порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий.
- п. 7 ч. 6 предусматривает закрепление в законе о наделении государственными полномочиями условий и порядка прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Основания прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий содержатся в большинстве соответствующих законов субъектов Российской Федерации.
Чаще всего указывают следующие основания: 1) истечение срока, на который были переданы указанные полномочия; 2) признание органами государственной власти субъекта Федерации нецелесообразности дальнейшего осуществления полномочий органами местного самоуправления, в том числе из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; 3) невозможность обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами; 4) систематическое нарушение законодательства органами местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий; 5) неоднократные обращения и жалобы физических и юридических лиц на ненадлежащее осуществление органом местного самоуправления переданных государственных полномочий; 6) принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере; 7) отказ органов местного самоуправления от дальнейшей реализации полномочий.
Можно отметить, что в своей первоначальной редакции проект федерального закона о местном самоуправлении допускал возможность отказа от обязательного финансирования переданных государственных полномочий, если «отдельные государственные полномочия не предусматривают необходимость создания новых органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и предприятий, осуществления дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из местного бюджета гражданам и юридическим лицам, увеличения штатной численности муниципальных служащих и работников муниципальных бюджетных учреждений». Данная норма была из законопроекта исключена, так как, во-первых, потенциально была способна породить многочисленные споры о том, влекут ли переданные полномочия увеличение расходов местного самоуправления, во-вторых, явно противоречила ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации1.
Кроме того, законы многих субъектов Федерации требуют также указывать формы содействия со стороны государственных органов при осуществлении государственных полномочий органами местного самоуправления.
Можно отметить, что федеральные законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, принятые до принятия комментируемого Закона, всех требуемых законом норм не содержали. Чаще всего передача полномочий заключалась в простой констатации факта, что данное полномочие возлагается на органы местного самоуправления.
Изменениями, внесенными Федеральным законом от 18 октября 2007 года № 230-ФЗ, ст. 19 Закона о местном самоуправлении 2003 года дополнена ч. 6.1, предусматривающей дополнительные требования к закону субъекта Российской Федерации, предусматривающему наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации.
Примером таких полномочий являются, в частности, полномочия по записи актов гражданского состояния, которые «являются полномочиями Российской Федерации, которые передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации (с возможностью делегирования органам местного самоуправления), финансирование которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета» (ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 15 ноября 1997 года № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния»1).
Указанные законы субъектов Российской Федерации должны дополнительно содержать права и обязанности органов и должностных лиц органов государственной власти и органов и должностных лиц местного самоуправления, аналогичные правам и обязанностям сторон делегирования, закрепленным в федеральном акте о передаче полномочий.
Также установлен порядок введения в действие положений, наделяющих органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Поскольку передача отдельных государственных полномочий должна в обязательном порядке сопровождаться выделением бюджетных средств, вступление в силу соответствующих положений возможно только с началом нового финансового года. Нормы о введении их в действие должны содержаться соответственно в федеральном законе о федеральном бюджете или в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий. Если такие субвенции из бюджета не выделяются, закон о передаче полномочий не может быть введен в силу и не должен исполняться.
В соответствии с п. 4 ч. 6 ст. 19 Закона о местном самоуправлении 2003 года при передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий материальные объекты, необходимые для реализации этих полномочий, могут передаваться им в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность. В последнем случае органы местного самоуправления приобретают в отношении этого имущества все полномочия собственника, предусмотренные ст. 215 Гражданского кодекса РФ. Однако, поскольку данное имущество передано с определенной целью, комментируемая часть предусматривает возможность ограничить полномочия органов местного самоуправления по его использованию путем закрепления в законах о передаче полномочий положений, предусматривающих обязанность органов местного самоуправления использовать его по определенному назначению.
Органы государственной власти и после передачи отдельных государственных полномочий, относящихся к их компетенции, сохраняют возможность влиять на их исполнение. С этой целью они наделяются правом издавать по указанным вопросам обязательные для исполнения органами местного самоуправления нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.1
Закон о местном самоуправлении 2003 года в этой связи предусматривает, что условия контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, утверждаются законом субъекта Российской Федерации.
Ст. 20 Закона о местном самоуправлении 2003 года определяет последствия принятия закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не соответствующими требованиям ст. 19 данного Закона (например, в нарушение п. 3 ч. 6 ст. 19 Закон не содержит способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления соответствующих полномочий).
В первоначальной редакции законопроекта в данной части содержалась следующая норма: «несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий требованиям, предусмотренным статьей 19 настоящего Федерального закона, может быть обжаловано в судебном порядке, но не может служить основанием для их неисполнения».
Таким образом, на органы местного самоуправления возлагалась обязанность исполнять незаконные правовые акты. Неудачность этих положений была очевидна, и в окончательной редакции Закона они были сняты. Однако решение, которое приняли в данном случае депутаты, можно в лучшем случае назвать половинчатым. В настоящее время исходя из ч. 2 ст. 20 остается абсолютно неясным: кто должен исполнять отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления с нарушением требований ст. 19 (например, что чаще всего бывает на практике, без надлежащего финансирования), в период между вступлением в действие соответствующего закона и решением суда о его неправомерности?1
Фактически ясно, что это будут делать те же органы местного самоуправления за счет средств местного бюджета, то есть в ущерб решению вопросов местного значения. При этом Закон ничего не говорит о компенсации денежных средств, потраченных органами местного самоуправления на реализацию отдельных государственных полномочий, если впоследствии эта передача будет признана незаконной.
Как представляется, в таком случае органы местного самоуправления могут требовать не только признания в судебном порядке недействительным закона о передаче отдельных государственных полномочий, но и компенсации финансовых средств, потраченных на их реализацию.
Закон о местном самоуправлении 2003 года также содержит отсылочную норму об ответственности органов местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.