Прокуратура РФ: история становления и современность.

Введение
Глава 1. Правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры в России
1.1 Этапы становления и развития прокуратуры в России
1.2 Основные направления деятельности прокуратуры
Глава 2. Правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры РФ в современном периоде
2.1. Система, структура и организация органов прокуратуры
2.2. Основные направления деятельности прокуратуры в современный период
Заключение
Список использованной литературы

Прокуратура РФ: история становления и современность.

Проводимые в 1775 г. реформы расширили круг обязанностей прокуратуры. Теперь к задачам, которые возлагались на прокуратуру, добавилась еще одна: охрана прав подданных, это было абсолютным нововведением в российском законодательстве. За прокурорами закреплялась обязанность бороться «с запрещенными собраниями народа» и «истреблять повсюду зловредные взятки»32. Появление такого понятия в российском праве, как «права подданных», явилось само по себе прогрессивным явлением; и то, что на прокуратуру возлагалась обязанность по их защите, свидетельствует о важной роли прокуратуры в становлении ин­ститута прав и свобод граждан, который в настоящее время является высшей ценностью государства и народ России, как носитель этих прав и свобод, также является носителем суверенитета и единственным ис­точником власти в Российской Федерации. Заглянув вперед, стоит ска­зать, что поскольку прокуратура является органом государственной власти, то источником ее власти косвенно является народ, а защита его прав и свобод из многих функций прокуратуры в настоящее время стала приоритетной.
До реформы 1775 года прокуратура в России существовала лишь как надзорный орган. «Учреждения для управления губерний» впервые создало судебную прокуратуру в виде стряпчих губернских органов. К функциям прокуратуры в области надзора за судебной системой стали относиться наказание преступников, защита невиновных, содействие осуществлению правосудия. Если разделить области общего и судебно­го надзора, то общий надзор был прерогативой губернского прокурора, а судебный надзор относился к ведению губернских стряпчих.
Рассмотрим подробнее область общего надзора. При обнаружении злоупотреблений и нарушений в этой сфере прокурор должен был вне­сти представление об устранении нарушения и уведомить генерал- прокурора, а в случаях предусмотренных новым законодательством, прокурор также был обязан уведомить губернскую администрацию и наместническое правление. Эти изменения, по сути, поставили под со­мнение независимость прокуратуры; она была поставлена в двойное подчинение, причем от органов, за которыми должна была надзирать. Все это негативно сказалось на осуществлении вверенных ей функций. Вместе с тем включение в структуру прокуратуры стряпчих, которые осуществляли функции надзора за судебной системой, было важным шагом на пути усиления прокурорской власти в России.
С 1864 г. в качестве органа судебного надзора, прокуратура ведала вопросами обвинения в судах и осуществляла уголовное преследование. Судебные уставы наделили её функциями надзора за дознанием и следствием; надзором за исполнением законов при рассмотрении дел в судах; надзо­ром за исполнением приговоров и решений суда33. При этом она все еще оставалась в ведении исполнительной власти и министерства юстиции как органа исполнительной власти.
Изменения коснулись также и принципов построения системы про­куратуры. Главенствующими стали принципы единоначалия и подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим. Однако прокуроры в процессе судебных разбирательств не были связаны мнением выше­стоящих прокуроров и местных властей, а должны были принимать не­зависимые решения, основываясь на своих личных убеждениях и зако­нах. На практике же, этот принцип так и не был реализован. По свидетельству современника тех событий, известного русского историка А.А. Корнилова, министерство юстиции воспитывало прокуроров в чиновничьем духе: прокурорам следовало улавливать шедшие сверху мнения и действовать в соответствии с ними. Это возвращало к старой системе коррумпированных отношений между прокурорами на местах и губернаторами. Министерство юстиции наставляло прокуроров на то, что они не должны конфликтовать с местной властью, а, наоборот, действовать сообща с ней.
Таким образом, одна из основных функций прокуратуры, вытекающая из функции надзора за судебной системой, по охране прав граждан выполнялась не должным образом. Фактически прокуратура стала зависимой от административной власти, которая бы­ла сторонником решительных действий и превратила этот охранитель­ный институт в карательный орган. Видный российский юрист А.Ф. Кони охарактеризовал сложившуюся ситуацию следующим образом: «находившийся в прямых сношениях с министром юстиции, губернский прокурор, по существу своих прав и обязанностей, был пред­ставителем центральной правительственной власти, вдвинутым в сферу местного управления»34. Кони считал, что исключение функции общего надзора из полномочий прокуроров, является большой ошибкой; и по сути ограничение обязанностей прокурора судебной сферой, привело к созданию «прокурора-обвинителя».
28 мая 1922 г. было принято Положение о прокурорском надзоре, которое наделяло прокуратуру следующими полномочиями, которые можно разделить на несколько групп. Первая группа полномочий - это непосредственно надзорные полномочия в области соблюдения законности, которые распространялись как на исполнительную власть в целом, так и на отдель­ные ее институты на местном уровне, надзор также осуществлялся за гражданами. Вторая группа полномочий - это поддержка обвинения в суде и надзор за осуществлением следствия и дознания. Третья группа полномочий - защита прав и свобод, не только в рамках системы ис­полнения наказаний, но и косвенно вытекающая из надзора за органами власти, оказывающих непосредственное воздействие на граждан.
В области надзора за органами власти и организа­циями прокурору предоставлялось право наблюдать за законностью действий, вносить предложения об отмене или изменении незаконных распоряжений или постановлений. Прокуроры также имели право при­сутствовать на всех заседаниях местных Исполнительных комитетов с совещательным голосом. В области судебного преследования прокурор имел следующие полномочия: возбуждение судебного преследования против должностных и частных лиц; надзор за производством дознания и предварительного следствия; решение вопроса о предании суду и пре­кращении дел, поступивших к нему от органов дознания; утверждение обвинительных заключений; участие в распорядительных заседаниях суда по вопросам предания суду и прекращения дел во всех случаях, ко­гда прокуратура признает свое личное участие в этом заседании необ­ходимым; поддержание обвинения в суде; опротестование приговоров и определений, выносимых судом.
В 1933 г. более четко были очерчены функции прокуратуры, теперь на нее возлагалось:
надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдель­ных ведомств Союза ССР и союзных республик и местных орга­нов власти Конституции Союза ССР, постановлениям и распоря­жением Правительства Союза ССР. Следует отметить, что теперь отправной точкой функции надзора за законностью тех или иных законодательных актов и действий в связи с ними, становится Конституции СССР. Следовательно, можно сделать вывод о том, что теперь надзорная функция прокуратуры в области законо­творчества расширяется понятием соблюдения конституционной законности. Это явилось несомненным прогрессом в развитие не только Прокуратуры, но законодательства СССР в целом;
надзор за правильным и единообразным применением законов су­дебными учреждения. Здесь можно выявить тенденцию развития системы судопроизводства, при которой основным источником права является закон, а не'прецедент как в англо-саксонской сис­теме права;
возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на территории Союза ССР;
надзор на основе особого положения за законностью и правильно­стью действий ОГПУ, милиции и исправительно-трудовых учре­ждений. В этом пункте подчеркивается особое, надзорное поло­жение, которое занимает прокуратура в системе органов государ­ственной власти;
- общее руководство деятельностью прокуратуры союзных респуб­лик. Эта функция лишний раз подчеркивает наличие единой цен­трализованной системы со строгой иерархией в структуре проку­ратуры.
Опираясь на эти функции прокуратуры, можно выявить преемствен­ность в развитии этого института, поскольку во многом данные положе­ния основываются на уже имевшихся нормативных актах, которые были детализированы и дополнены.
Функции прокуратуры также нашли свое отражение в Конституции 1936 г. «Высший надзор за точным исполнением законов всеми Мини­стерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдель­ными должностными лицами, а также гражданами СССР возлагается на Генерального Прокурора СССР» (ст. 113). «Никто не может быть под­вергнут аресту иначе как по постановлению суда или с санкции проку­рора» (ст. 117). Также Конституция в статье 117 закрепляла особое ме­сто органов прокуратуры в государственной системе: «Органы прокура­туры осуществляют свои функции, независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному Прокурору СССР». Тем самым была подчеркнута независимость прокуратуры.
Однако во время сталинского режима прокуратура превратилась из надзорного и охранительного органа в орган репрессий, как и вся пра­воохранительная система. Она не могла эффективно выполнять функ­ции, возложенные на нее законом. Прокуратура являлась одним из инструментов преследования, неугодных режиму.
Первый Закон Российской Федерации «О прокуратуре» был принят 17 января 1992 г. Согласно этому закону из функций прокурора был изъят надзор за исполнением законов гражданами.
Как уже отмечалось выше, после распада СССР, прокуратура была ослаблена, из её функций было изъято предостережение, поскольку оно не вписыва­лось в новую концепцию прокуратуры, которая уже не должна была осуществлять тотальный контроль. Однако введение в законодательство о прокуратуре положения о предупреждающем воздействии прокурату­ры потребовало законодательного оформления этого полномочия, что и было сделано. Также для полного обеспечения этой функции необходи­мо вернуть в законодательство о прокуратуре возможность осуществ­лять прокурорские проверки по инициативе самой прокуратуры, а не только после получения сигнала о возможности нарушения законода­тельства.
Современный этап развития прокуратуры свидетельствуют о постоянных изменениях в её правовом статусе. Это означает, что не суще­ствует идеальной прокуратуры, поскольку законодательство и общество, в любом государстве, развивается динамично и приведение законов о прокуратуре в соответствие с жизненными реалиями, является зако­номерностью. Российское общество находится в процессе постоянного развития, и законодатель пытается привести систему прокуратуры в со­стояние, отвечающее требованиям укрепления российской государственности.
Глава 2. Правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры РФ в современном периоде
2.1. Система, структура и организация органов прокуратуры
Организация и деятельность прокуратуры ‑ государственного органа, призванного, прежде всего, осуществлять надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на ее территории законов – регламентируются совокупностью конституционных норм, законодательных и иных нормативных правовых актов.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации прокуратура и законодательство о прокуратуре относятся к исключительному ведению Российской Федерации (п.«о» ст.71). Поэтому все иные способы и средства нормативной регламентации каких-либо аспектов организации и деятельности прокуратуры РФ в случае их противоречия, несоответствия закону не действительны, не подлежат применению, приостанавливаются или отменяются в установленном порядке.
Согласно ст.129 Конституции РФ прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Структура прокуратуры РФ представлена на рисунке 1.
Рисунок 1 – Структура органов прокуратуры РФ
Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Законодательством субъекта Федерации должно быть определено, с какими органами власти субъектов Федерации и в каком порядке производится такое согласование.
Конституциями, уставами (основными законами) различных субъектов Федерации этот вопрос регламентируется не единообразно. (Так, согласно Уставу Ставропольского края прокурор края назначается на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с Государственной Думой и губернатором края.)
В соответствии с п.5 ст.129 Конституции Российской Федерации, полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».
Закон содержит основные положения статуса прокурорской системы в целом и составляющих ее звеньев. В нем определяется понятие прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Закон определяет принципы организации и деятельности прокуратуры (ст.4), функции прокуратуры (ст.1, 8, 9, 31). В нем содержится совокупность норм, характеризующих прокуратуру Российской Федерации как систему, определяются составляющие ее звенья.
Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным (уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным, арбитражным процессуальным) законодательством.
Процессуальное положение прокурора, его полномочия, правовые средства их реализации в различных судебных инстанциях при рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных дел, дел об административных правонарушениях регламентируются соответственно Уголовно-процессуальным кодексом РФ, Гражданским процессуальным кодексом РСФСР, Арбитражным процессуальным кодексом РФ, Кодексом РФ об административных правонарушениях.
Наиболее систематизированная и детализированная совокупность норм об организации, о полномочиях и порядке деятельности прокуроров и следователей прокуратуры содержится в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации.
Особенности прокурорского надзора в сфере таможенных отношений регламентируются Таможенным кодексом РФ (ст.248, 227, 228 – надзор при использовании метода контролируемой поставки при ввозе, вывозе или транзите наркотических средств или психотропных веществ).
Отдельные нормы, определяющие задачи и надзорную функцию прокуроров, содержатся в Трудовом кодексе РФ, иных кодифицированных законодательных актах.
Нормы о прокурорском надзоре за исполнением законов предусматриваются в различных федеральных законах, регулирующих различные сферы правовых отношений. Тем самым законодатель подчеркивает повышенную значимость прокурорского надзора в связи с соответствующим видом деятельности государственных и иных органов. Об этом имеется прямое указание: в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. (в редакции от 20 марта 2001 г.) (ст.21); Федеральном законе «О внешней разведке» от 10 января 1996 г. (в редакции от 7 ноября 2000 г.) (ст.25); Законе РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 21 июля 1993 г. (в редакции от 9 марта 2001 г.) (ст.38); Законе РФ «О федеральных органах правительственной связи и информации» от 19 февраля 1993 г. (в редакции от 7 ноября 2000 г.) (ст.22).
Специальными федеральными законами регламентируются задачи, полномочия и порядок деятельности прокуроров в отдельных сферах правовых отношений, ввиду специфики которых прокурор является по существу единственным «внешним» гарантом законности. К их числу относится, например, Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» от 15 июля 1995 г. (в редакции от 9 марта 2001 г.)
В некоторых законах определяются, конкретизируются элементы исключительной компетенции прокуроров, органов прокуратуры различных уровней (иерархическая компетенция).
Так, Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (в редакции от 8 февраля 2001 г.) устанавливается, что непосредственный надзор по делам о правонарушениях депутатов, за которые предусматривается уголовная или административная ответственность, следственные действия и порядок производства по административным правонарушениям осуществляются под непосредственным надзором прокурора субъекта Российской Федерации (ст.13, 14).
В частности, установлено, что представление в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации для получения его согласия на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на его задержание, арест, обыск или допрос, кроме случаев задержания на месте преступления, а также согласия на личный досмотр (за исключением случаев, когда это предусмотрено Федеральным законом для обеспечения безопасности других людей) вносит прокурор субъекта Федерации. Получение такого согласия предусматривается в отношении действий депутата, связанных с осуществлением им своих полномочий.
В случае производства по делу о правонарушении, за которое предусматривается уголовная или административная ответственность, налагаемая в судебном порядке, в отношении действий депутата, не связанных с осуществлением им своих полномочий, получение согласия законодательного (представительного) органа государственной власти на проведение указанных действий не требуется (п.4 ст.13). Однако при этом требуется представление прокурора соответствующего субъекта Федерации для получения согласия законодательного (представительного) органа государственной власти данного субъекта на передачу дела в суд (п.3 ст.14).
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 августа      1995 г. (в редакции от 4 августа 2000 г.) установлено, что депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления на территории муниципального образования не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Российской Федерации.
Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. (ст.29) к исключительной компетенции Генерального прокурора РФ отнесено возбуждение уголовного дела в отношении Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты.
Федеральным законом «О ратификации Европейской конвенции о выдаче, Дополнительного протокола и Второго дополнительного протокола к ней» от 25 октября 1999 г. определено, что назначенным органом Российской Федерации для рассмотрения вопросов о выдаче является Генеральная прокуратура Российской Федерации (ст.4).
В переходный период становления законодательства в соответствии с определенным порядком регламентации до принятия соответствующих законов прокуроры руководствуются в своей деятельности указами Президента РФ, соответствующими Конституции РФ, а также указами, создающими правовой механизм действия конкретных норм законов. Так, полномочия прокуроров, основные направления и формы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью регламентируются Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. О подобном порядке принятия названного Положения содержится прямое указание в ст.8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами (ст.3 Закона). Из предмета ведения прокуратуры иными законами или иными нормативными правовыми актами не могут быть изъяты возложенные на нее Законом функции, не могут быть сужены сферы правовых отношений, в которых в соответствии с законами осуществляется прокурорский надзор.