Меры федерального вмешательства и ответственность органов государственной власти субъектов РФ за нарушение конституции РФ и федеральных законов

Содержание
Введение
1. Институт федерального вмешательства
2. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации
3. Основания федерального вмешательства
4. Ответственность органов государственной власти субъектов РФ за нарушение конституции РФ и федеральных законов
Заключение
Список использованных источников

Меры федерального вмешательства и ответственность органов государственной власти субъектов РФ за нарушение конституции РФ и федеральных законов

3. Основания федерального вмешательства
Как правовой институт, федеральное вмешательство действительно является элементом более широкого правового института, но не "публично-правовой ответственности субъектов Российской Федерации", а "федеративного процесса", являясь одной из его форм.
К содержанию федеративного процесса, как представляется, следует относить два вида отношений:
1) формы взаимоотношений Федерации и ее субъектов, направленные на разграничение правового пространства (разграничение предметов ведения и полномочий и их последующее делегирование);
2) формы, направленные на интеграцию правового пространства федеративного государства (федеральное вмешательство; арбитражные функции Президента Российской Федерации и иных федеральных органов; территориальное представительство; судебные и внесудебные механизмы, обеспечивающие соответствие законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству).
В федерациях Европы федеральное вмешательство существует в форме "законодательного замещения". Так, согласно ч. 6 ст. 151 Конституции Австрии, несоблюдение срока принятия конкретизирующего закона по предметам совместного ведения ландтагом земли влечет передачу соответствующей компетенции Федерации. Но такой "федеральный для земли" закон действует до тех пор, пока субъект Федерации не примет собственный закон20. В менее стабильных федерациях Латинской Америки федеральное вмешательство тоже осуществляется в форме замещения, но замещения полномочий государственного управления. Согласно пп. (4) п. 4 ст. 36 Конституции Соединенных Штатов Бразилии, "когда причины, приведшие к вмешательству, исчерпаны, власти, покинувшие свои посты, должны возвратиться к ним"21. Семь оснований федерального вмешательства, названные в ст. 34 этой Конституции22, не являются конституционными деликтами; это вообще не "деяния" органов государственной власти или должностных лиц, а, скорее, специфические политико-правовые ситуации, складывающиеся в субъектах Федерации.
Упомянутый Федеральный конституционный закон об образовании Пермского края устанавливает формы федерального вмешательства, которые сравнительно редко встречаются в практике иных федераций, - это замещение учредительных полномочий субъектов. Замещение полномочий ограничено во времени, либо федеральное вмешательство осуществляется в переходный период - с 1 декабря 2005 г. (со дня образования нового субъекта Федерации - Пермского края) до завершения формирования законодательного (представительного) органа края, не позднее 31 января 2007 г. (п. 1 ст. 5 N 1-ФКЗ). Либо в период с момента вступления в силу Федерального конституционного закона (26 марта 2004 г.) до момента вступления в силу Устава Пермского края.
В частности:
1) федеральный законодатель определил наименование высших органов государственной власти вновь образуемого субъекта Федерации - Губернатор Пермского края и Законодательное Собрание Пермского края, впоследствии наименования будут определены Уставом края и, естественно, могут быть изменены (п. 4 ст. 6 Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ);
2) федеральный законодатель определил сроки полномочий первого губернатора и депутатов Законодательного Собрания первого созыва - 5 лет, а также даты проведения выборов. Выборы губернатора - 4 декабря 2005 г. (первое воскресенье декабря 2005 г.), выборы депутатов Законодательного Собрания - в декабре 2006 г. (п. 2 и 3 ст. 6 Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ); впоследствии сроки полномочий также могут быть иными;
3) полномочия по формированию временной избирательной комиссии Пермского края, которая организует и проводит первые региональные выборы, переданы Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (п. 8 ст. 6 Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ);
4) полномочия по регулированию порядка проведения первых региональных выборов переданы Президенту Российской Федерации: наряду с федеральным законом регулирование будет осуществляться нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации (п. 9 ст. 6 Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ);
5) Президент Российской Федерации назначит временно исполняющего полномочия высшего должностного лица субъекта Федерации в случае досрочного прекращения полномочий губернатора Пермской области или главы администрации Коми-Пермяцкого автономного округа (п. 2 ст. 6 Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ).
В целом российское законодательство устанавливает 7 оснований для федерального вмешательства (каждому основанию соответствуют свои формы федерального вмешательства)23. Это:
1) введение чрезвычайного положения на территории субъекта Российской Федерации - в форме приостановления полномочий органов государственной власти субъекта Федерации и передачи их полномочий федеральным органам власти - на период действия чрезвычайного положения (п. "а" ст. 11 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ24);
1.1) иные чрезвычайные ситуации, не связанные с введением чрезвычайного положения, - в форме возложения на федеральные органы государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации на срок, не превышающий срока устранения чрезвычайных обстоятельств (пп. "а" п. 1 ст. 26.9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ)25;
2) принятие законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции и федеральному законодательству, что привело к нарушению прав и свобод, законных интересов физических и юридических лиц, создало препятствия к осуществлению публичных (властных) полномочий, - в форме роспуска законодательного органа государственной власти субъекта Федерации (п. 4 ст. 9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ);
3) неконструктивная позиция законодательного собрания субъекта Федерации, препятствующая наделению полномочиями главы субъекта Федерации:
3.1) несвоевременное принятие законодательным органом государственной власти субъекта Федерации решения о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации либо об отклонении кандидатуры - в форме назначения временно исполняющего обязанности высшего должностного лица на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями законодательным органом государственной власти субъекта Федерации (п. 4.1 ст. 9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ);
3.2) двукратное отклонение региональным парламентом предложенной Президентом Российской Федерации кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации - в форме назначения временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями законодательным органом государственной власти субъекта Федерации (не более чем на шесть месяцев) (п. 2 ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ);
3.3) истечение месячного срока, отведенного на проведение консультаций после того, как региональный законодательный орган государственной власти дважды не принял конструктивное решение по предложенной Президентом Российской Федерации кандидатуре высшего должностного лица субъекта Федерации, - в форме назначения временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и в форме роспуска законодательного органа государственной власти субъекта Федерации (п. 4.1 ст. 9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ);
3.4) троекратное отклонение региональным законодательным органом государственной власти кандидатуры высшего должностного лица субъекта Федерации или непринятие решения по предложенной кандидатуре - в форме роспуска законодательного органа государственной власти субъекта Федерации (п. 4.1 ст. 9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ);
4) отсутствие высшего органа государственной власти субъекта:
4.1) отсутствие к моменту наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации - в форме назначения временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Федерации (пп. "в" п. 9 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ);
4.2) досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации - в форме назначения временно исполняющего обязанности (пп. "а" п. 9 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ);
5) наличие оснований для привлечения высшего должностного лица к уголовной ответственности - в форме временного отстранения его от должности и назначения временно исполняющего обязанности (пп. "б" п. 9 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ);
6) ненадлежащая реализация органами государственной власти субъекта Федерации принадлежащих им полномочий в финансовой сфере - в форме временной передачи финансовых полномочий федеральным органам государственной власти (пп. "б" и "в" п. 1 ст. 26.9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ);
7) уже рассмотренный нами выше процесс образования в составе Российской Федерации нового субъекта Федерации - в форме замещения учредительных полномочий вновь образуемого субъекта Федерации в установленный законом период.
С учетом нового понимания принципа единства системы исполнительной власти, которое федеральный законодатель обозначил изменением порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта Федерации26, нельзя считать федеральным вмешательством отрешение главы субъекта от должности Президентом Российской Федерации в связи с принятием ненадлежащего правового акта. Участие Президента в формировании исполнительной ветви власти субъекта Федерации отныне рассматривается федеральным центром не как временная, исключительная мера, а как правило, указывающее на двойную ответственность главы субъекта Федерации - и перед Президентом, и перед законодательным органом государственной власти субъекта Федерации. Полномочие Президента отрешить от должности главу субъекта Федерации либо внести представление о досрочном прекращении его полномочий в региональный парламент в таком контексте трактуется как федеральное полномочие, корреспондирующее (тоже федеральному) полномочию по внесению в региональный парламент его кандидатуры. И для "избрания", и для прекращения полномочий губернатора (президента республики) требуется, таким образом, совместная инициатива федерального Президента и регионального парламента. Следовательно, никакого замещения нет. Президент действует не вместо органа государственной власти субъекта Федерации, а вместе с ним. Логично, что одновременно с "новым" полномочием федерального Президента27 перестал существовать институт отзыва высшего должностного лица населением субъекта Федерации, а в качестве одного из оснований отрешения от должности главы субъекта Федерации обозначено субъективное основание - "утрата доверия Президента Российской Федерации". В этом случае нет и атрибутов конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Федерации - конституционного деликта и судебного решения, его установившего.
Не является основанием федерального вмешательства и введение военного положения. Перечень мер, предусмотренный п. 2 ст. 7 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении"28, не содержит такой меры, как приостановление деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации с целью замещения их федеральными органами. Наоборот, ст. 15 Федерального конституционного закона определяет круг полномочий, которые должны быть реализованы в условиях военного положения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Режим военного положения не влечет перераспределения властных полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации - он предполагает специальный порядок их разграничения в условиях военного времени.
Из семи названных выше оснований федерального вмешательства только четыре связаны с публично-правовой ответственностью органов государственной власти субъектов Федерации, все иные основания свидетельствуют лишь о субсидиарной природе федеративного государства.
4. Ответственность органов государственной власти субъектов РФ за нарушение конституции РФ и федеральных законов
Перечень оснований федерального вмешательства, как представляется, должен быть ограничен (оптимальным решением в этом смысле было бы принятие специального закона)29, а меры (формы) вмешательства - соответствовать принципам федеративного государства. Смысл этого правового института заключается в субсидиарной ответственности обоих уровней государственной власти перед населением (народом), а не в репрессивном перераспределении полномочий в пользу федерального центра. Федеральное вмешательство - не столько ответственность органов государственной власти субъектов Федерации, сколько ответственность федеральных органов государственной власти, обязанных восстановить (или обеспечить соблюдение) основ конституционного строя в тех ситуациях, когда органы государственной власти субъектов Федерации этого сделать не могут.
Целям федеративного государства более соответствует не право роспуска регионального парламента (тем более указом Президента), а право законодательного замещения в отношении тех законов (нормативных правовых актов) субъекта Российской Федерации, неконституционность и незаконность которых подтверждена судом, федеральный парламент должен действовать вместо регионального30.
Обоснованность федерального вмешательства может быть обеспечена разделением полномочий по принятию решения о федеральном вмешательстве между несколькими органами государственной власти - Президентом и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; Правительством Российской Федерации и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации и т.д. Но примерно в половине случаев из приведенного нами перечня федеральный законодатель допустил возможность принятия решения Президентом Российской Федерации самостоятельно, без согласования с палатами федерального парламента и без легализующего решения суда. Очевидна тенденция к монополизации главой государства полномочий в сфере федерального вмешательства.