Система местного самоуправления в России.

СОДЕРЖАНИЕ:

Введение
1. Понятие системы местного самоуправления
2. Элементы местного самоуправления
3. Значение представительных органов в системе местного самоуправления в России
Заключение
Библиография

Система местного самоуправления в России.

3) инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении (территориальное общественное самоуправление, клубы по интересам, связанным с решением вопросов местного значения, собрания граждан по месту жительства, народная правотворческая инициатива, участие в публичных слушаниях, обращения в органы местного самоуправления, обсуждение проблем, связанных с решением вопросов местного значения, в СМИ и т.п.);
деятельность муниципальных служащих.5
В иерархии указанных элементов системы местного самоуправления основополагающим элементом являются формы прямого (непосредственного) осуществления населением местного самоуправления. В этой группе особую роль играют муниципальные выборы - акция, проходящая систематически во всех муниципальных образованиях России.
Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"6 допускается исключение из данного правила в отношении муниципальных образований - муниципальных районов, в которых уставом определено, что представительный орган формируется не путем муниципальных выборов, а из представителей внутрирайонных муниципальных образований, а глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава. В отличие от выборов, остальные формы прямого осуществления населением местного самоуправления могут не применяться неограниченно долгое время.
Вторая группа в иерархии элементов системы местного самоуправления - деятельность органов местного самоуправления, для которых решения, принятые через формы прямого осуществления населением местного самоуправления, являются обязательными к исполнению и не могут быть ими отменены или изменены. В этой группе следует выделить представительный орган местного самоуправления, обязательный к созданию в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (исключение - малочисленные муниципальные образования, где полномочия представительного органа осуществляет сход жителей), главу муниципального образования и местную администрацию.
Третьей группой являются инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении. Эта деятельность, на которую органы местного самоуправления обязаны реагировать, но они вправе как принимать к исполнению предложения граждан, выдвинутые в инициативном порядке, так и отказаться от реализации тех или иных предложений по мотивам нецелесообразности.
Четвертую группу составляют деятельность муниципальных служащих, имеющая целью обеспечение исполнения решений, принятых населением непосредственно, органами местного самоуправления, а также обеспечение гражданам условий для реализации инициативных форм участия в местном самоуправлении.7
3. Значение представительных органов в системе местного самоуправления в России
Российское законодательство, основываясь на общепризнанных нормах международного права, закрепляет аналогичные положения. Так, обязательность формирования выборных органов местного самоуправления предусмотрена в Федеральных законах "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".8
Конституция Российской Федерации провозглашает право на осуществление местного самоуправления как непосредственно (референдумы, выборы и т.д.), так и через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 12, 130). При этом в Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией, делается особый акцент на праве местного самоуправления, которое "осуществляется советами или собраниями выборщиков, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания выборщиков могут располагать подотчетными им исполнительными органами" (ст. 3).9 Тем самым определяется субординация представительных и исполнительных органов местного самоуправления.
Таким образом, действующее законодательство Российской Федерации и международная практика на вопрос о необходимости наличия представительных органов местного самоуправления однозначно указывают, что формирование данных органов является не просто необходимым, но и обязательным. Это обусловливается и сущностью самих представительных органов, и их назначением.
Необходимо отметить, что функционально представительный орган местного самоуправления призван: отражать и представлять интересы всех социальных групп населения муниципального образования; осуществлять нормотворчество в соответствии со своими полномочиями, прописанными в федеральном и региональном законодательстве, а также в уставе муниципального образования; контролировать исполнение принимаемых нормативных актов и в целом деятельность исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления.
На данный момент назрело противоречие между правовым статусом и реальным положением, той ролью, которую выполняют местные думы (Советы). На наш взгляд, представительные органы реализовывают свою главную функцию отражения и аккумуляции интересов своих избирателей не в полной мере и это, как правило, связано с отсутствием механизма взаимодействия депутатов и избирателей. Нередко роль депутатов сводится к функции "машин для голосования", к роли регистраторов готовых проектов решений. В основе такой ситуации лежит целый комплекс причин и правового, и организационного, и финансового, и кадрового, и исторического характера.10
Так, в ряде регионов в муниципальных образованиях стала привычной модель "сильный мэр - Совет (представительный орган)", которая характеризуется тем, что мэр самостоятельно и единолично осуществляет руководство администрацией (в том числе формирует ее кадровый состав); избирается всем населением, руководит представительным органом и обладает правом отлагательного вето.11
Имеют место случаи, когда налицо "бесправный Совет" или "Совет, не пользующийся своими правами". В ряде муниципальных образований представительные органы превратились, по сути, в совещательный орган при главе муниципального образования, что в принципе не соответствует их предназначению.
Стоит отметить, что представительные органы местного самоуправления зачастую чисто функционально не способны играть ведущую роль в осуществлении муниципального управления. Это связано прежде всего с тем, что депутаты данных представительных органов, на наш взгляд, еще в полной мере не осознали всю значимость данного органа и объем возложенных на него законодательством полномочий. В настоящее время во многих муниципальных образованиях у представительных органов нет собственных аппаратов для подготовки решений либо оценки решений, предлагаемых исполнительной властью муниципального образования. Решения обычно готовятся в аппарате исполнительного органа муниципальной власти, что, естественно, увеличивает влияние данного органа и существенно ослабляет позиции представительного органа. Так, в Орловской области из 267 муниципальных образований аппараты представительных органов местного самоуправления имеются в 3 городских округах и 24 муниципальных районах.
Одним из существенных параметров распределения властных полномочий между исполнительными и представительными органами местного самоуправления является вопрос о субъекте определения структуры органов местного самоуправления. Согласно Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (п. 1 ст. 131). Согласно ч. 1, 2 ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. структура органов местного самоуправления закрепляется в уставе муниципального образования. В нее могут входить органы, которые должны быть обязательно образованы (представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация), а также иные органы и выборные должностные лица. Конкретизация федеральных норм происходит в региональном и местном законодательстве. Так, согласно Уставу Орловской области органы местного самоуправления образуются: путем выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; представительным органом местного самоуправления; уполномоченным на то в соответствии с уставом муниципального образования должностным лицом самостоятельно или по согласованию с представительным органом местного самоуправления.12
То, что представительные органы занимают особое, ведущее положение в системе местного самоуправления, подтверждается следующим.
Во-первых, Конституция Российской Федерации и Федеральный закон 2003 г. прямо устанавливают наличие выборных органов местного самоуправления. Напомним, что в соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами... через выборные и другие органы местного самоуправления.13 Тем самым подчеркивается приоритет представительных органов перед другими.
Во-вторых, представительные органы избираются непосредственно самими жителями муниципального образования и призваны выражать их волю при решении возложенных на них задач.
В-третьих, представительные органы наделены не только собственными, но и исключительными полномочиями, которые не могут осуществляться никакими другими органами, что лишний раз подчеркивает особенность их статуса по сравнению с исполнительно-распорядительными органами и должностными лицами местного самоуправления.14
Актуальным вопросом для представительных органов местного самоуправления является их организационная самостоятельность. Это касается необходимости повышения правового статуса местных представительных органов, что возможно при повышении самостоятельности данных органов по отношению к исполнительным органам местного самоуправления. Соответственно необходима корректировка перечня полномочий местных представительных органов, в том числе находящихся у них в исключительном ведении.
Необходимо прежде всего создать такую ситуацию, при которой исключена была бы возможность неисполнения представительными органами местного самоуправления своих исключительных полномочий, например принятие планов и программ развития муниципального образования, определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, осуществление контроля за исполнением местного бюджета.
Необходимо расширять практику пользования местных дум и их депутатов теми правами, которые им предоставляет действующее законодательство. Это касается вопросов: контроля за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; принятия депутатских запросов; создания депутатских центров в избирательных округах и др.
И наконец, следует рассмотреть вопрос о возможности внесения изменений и дополнений в действующее законодательство на предмет расширения полномочий представительных органов. В частности, речь может идти о превращении иных органов местного самоуправления в креатуру местных представительных органов.
Таким образом, проблемы повышения эффективности работы представительных органов местного самоуправления находятся в неразрывной связи с эффективностью всей системы органов местного самоуправления в целом. Недостатки в работе представительных органов могут свести на нет все успехи в работе исполнительных органов, и наоборот. Поэтому эффективность местного самоуправления напрямую зависит от взаимодействия, взаимопонимания и слаженности в работе различных по полномочиям органов самоуправления.
Заключение
Местное самоуправление в Российской Федерации - это система организации и деятельности граждан, представляющая собой совокупность организационных форм и институтов прямого волеизъявления, а также выборных и других органов местного самоуправления, посредством которых обеспечивается самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 130) местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборы и другие органы местного самоуправления.
Особую роль в реализации местного самоуправления играет непосредственная демократия. Она включает различные формы непосредственного волеизъявления населения или его групп, проживающих в границах административно-территориальных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление.
Эта роль определяется прежде всего тем, что через ряд форм непосредственной демократии, таких как выборы, собрания населения и др., обеспечиваются формирование и функционирование всех важнейших звеньев системы органов местного самоуправления. Имея это в виду, можно сказать, что в практике местного самоуправления формы непосредственной и представительной демократии переплетаются, дополняя друг друга.
Кроме того, роль непосредственной демократии в осуществлении местного самоуправления определяется тем, что некоторые ее формы, например местные референдумы, муниципальные выборы, собрания и конференции граждан, их сходы и др., сами входят в систему местного самоуправления, составляя ее неотъемлемую часть.